Desafíos del nuevo sistema de gestión de seguridad y salud en las empresas

Revista Nº 197 Sep. - Oct. 2016

El modelo de seguridad en el sitio de trabajo que aplicará Colombia se funda en la planeación, la ejecución rigurosa de esta, la evaluación del modelo y la corrección continua de las fallas.

Javier N. Rojas 

Especial para la revista Actualidad Laboral 

El próximo 31 de enero del 2017 todas las organizaciones públicas y privadas del país deben contar con el nuevo sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo (SG-SST), obligación contemplada en el Decreto 1443 del 2014, este a su vez compilado en el Decreto 1072 del 2015 (Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo), medida que ha despertado una gran expectativa, especialmente en torno a la capacidad de las micro, pequeñas y medianas empresas (mipyme) para acatarla en toda su dimensión.

Diego Valdivieso, especialista en derecho laboral, comenta que como antecedente normativo el Decreto 1295 de 1994 “estructuró el esqueleto del entonces sistema general de riesgos profesionales”, en el cual se desarrollaron “conceptos como enfermedad profesional, accidente de trabajo, actividades de promoción y prevención, prestaciones a cargo del sistema, regulación de las entidades administradoras del sistema y tabla de cotizaciones”.

Recuerda que, “en lo referente a accidentes de trabajo, la Corte Constitucional, por medio de la Sentencia C-858 del 2006, declaró inexequible las normas” que los definían, pues determinar tal concepto “se salía de las competencias especiales que tenía el Presidente de la República para reglamentar en la materia. Desde entonces hasta el 2012, la definición de accidente de trabajo tuvo como referente la Decisión 584 del 2004 de la Comunidad Andina de Naciones (CAN); esto con el fin de mantener una seguridad jurídica estable en lo referente al entonces llamado sistema de riesgos profesionales”.

Lisbeth Ortega, abogada y consultora en seguridad social y riesgos laborales, considera que la declaratoria de la Corte Constitucional de inexequibilidad de los artículos 9º y 10 del Decreto 1295 de 1994, con la definición de enfermedad laboral y accidente de trabajo, condujo a que las empresas se demoraran en adoptar el sistema de riesgos laborales como parte esencial de la cultura organizacional y, en consecuencia, lo tomaron como una tarea rutinaria adicional de la oficina de recursos humanos y un pago más a las administradoras de riesgos laborales.

Diego Valdivieso manifiesta que la Ley 776 del 2002 modificó el modo de “liquidar las prestaciones asistenciales y económicas”, de manera que se reformó “parte del Decreto 1295 de 1994” al incorporar “conceptos como estado de invalidez, reincorporación al trabajo y prescripción en materia de riesgos profesionales. Por su parte, la Ley 1562 del 2012 introdujo una reforma estructural al entonces sistema de riesgos profesionales” que incluyó la nueva denominación de sistema general de riesgos laborales y la faltante “definición de accidente de trabajo y enfermedad profesional que la Corte Constitucional había derogado en el 2006”.

“Con esta norma, entre otras reformas, se cambió el nombre de las administradoras de riesgos profesionales (ARP) a administradoras de riesgos laborales (ARL), se introdujo la obligación de los trabajadores independientes de cotizar al sistema de riesgos laborales”, se estableció la destinación de “recursos para actividades de inspección y control por parte del Ministerio de Trabajo”, a raíz de lo cual se abrieron plazas para “inspectores dedicados a hacer seguimiento al tema de riesgos laborales”. Asimismo, la Ley 1562 se convirtió en la “fuente regulatoria marco del sistema de gestión de salud y seguridad en el trabajo”, expresa Valdivieso.

Sin duda, sigue el experto, esta ley “representó una evolución conceptual e institucional del sistema. Lo anterior, fundamentalmente, porque se dejó de lado la clásica identificación de los riesgos laborales con un tipo de relación contractual (contrato de trabajo), entendiendo que el riesgo está asociado a unas condiciones de entorno de la ejecución de una actividad, sin importar el tipo de relación contractual bajo la cual se ejecuta”.

A partir de esta ley, “las empresas empiezan a ver con una mirada mucho más integral la administración del riesgo laboral” y a contemplar “como grupo de interés no solo a los trabajadores directos, sino a los indirectos, estudiantes e independientes y, en general, a todo aquel que ejecute una actividad que implique riesgo”.

Por su parte, con el Decreto 1443 del 2014 “se creó una estructura mediante la cual las empresas y las ARL deben desarrollar el sistema que reemplazará al anterior programa de salud ocupacional. Este modelo involucra al empleador de manera más activa, haciéndolo directamente responsable por la salud de sus trabajadores y busca mitigar el riesgo de accidentes de trabajo. Las ARL tienen a su cargo la capacitación del empleador en todo lo referente al sistema” con “la obligación de realizar el reporte en caso de que un empleador no cumpla”.

Valdivieso subraya que ahora “la administración de los riesgos laborales debe ser objeto de un ‘sistema’ en el sentido amplio de la palabra, es decir, de actividades estructuradas de manera pertinente a los riesgos reales de la organización, el cual está sometido a un constante proceso de evaluación y actualización. Dejamos de lado el requisito formal de contar con un reglamento de higiene, publicado en la empresa, para disponer de un modelo activo en constante construcción, más acorde a la dinámica de los riesgos laborales” y de las enfermedades en los lugares de trabajo.

Para Valdivieso, el entorno empresarial colombiano, “sobre todo el de las pequeñas y medianas empresas (pyme), no está preparado para cubrir todas las obligaciones que demanda el sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo en cuanto a capacitación, asignación presupuestal y tecnificación”, debido a las limitaciones en lo concerniente a personal, tiempo y recursos.

“El Ministerio de Trabajo, por su parte, tampoco se encuentra preparado, puesto que hay toda una estructura que la administración tiene que crear e implementar mediante formularios, reportes y eventuales seguimientos que se deberían realizar y los cuales, por temas estructurales y organizacionales, esa cartera no tiene”, precisa Valdivieso.

El papel de las administradoras de riesgos laborales en el nuevo esquema de seguridad laboral y salud en las empresas “es fundamental, pues sin su apoyo la implementación del sistema sería inútil. Sin embargo, hay ARL que cumplen con la tarea mientras otras se quedan escasas y cortas de personal y recursos para capacitar a los empleadores afiliados. La tarea principal es acompañar técnicamente en la construcción del sistema, posteriormente, deben estar involucradas en su evaluación y actualización”.

Los aspectos del Decreto 1443 del 2014 que más consultan los empresarios a los abogados corresponden a “las eventuales sanciones por el no cumplimiento de la norma al 31 de enero del 2017, las actividades de capacitación y reinducción a cargo de los empleadores, las funciones de las ARL dentro del sistema y las del comité paritario de seguridad y salud en el trabajo (Copasst), señala Valdivieso.

Responsabilidad integral

Lisbeth Ortega critica que la mayoría de los empleadores crea que su responsabilidad frente a los riesgos laborales queda plenamente cubierta con el pago de un seguro y no reconozcan el compromiso de utilizar todos los recursos a su alcance para evitar la ocurrencia de un accidente de trabajo. Insiste en que el seguro de riesgos laborales brinda apoyo al empresario, en caso de accidente de un empleado, solamente si aquel adoptó las medidas reglamentarias con miras a prevenirlo.

Con el propósito de evitar que las disposiciones en materia de riesgos laborales continuaran siendo un asunto exclusivo del área de recursos humanos en las empresas, la norma evolucionó a fin de modificar un programa de riesgos laborales por un sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo que involucre a la dirección de las organizaciones.

Ante el desconocimiento de las obligaciones que tiene el empleador con respecto a la seguridad y la salud del trabajador, no se le podía “seguir delegando, al sistema de riesgos laborales”, toda la responsabilidad, pues este “entra en acción cuando ocurre el evento (accidente)”, pero “no hay un modelo de prevención; se quiere que la empresa sea consciente de que debe cuidar la salud” de su talento humano, sostiene Ortega.

El Decreto 1443 del 2014 contempla todos los elementos fundamentales de un sistema de gestión de calidad, pero aplicados a la seguridad y la salud en el trabajo. Este modelo se basa en un ciclo de acciones que implican planear el sistema a partir de un diagnóstico de debilidades en materia de seguridad y salud en el trabajo, ejecutar los procesos y los procedimientos establecidos como óptimos en el sistema, verificar que estos se realicen correctamente y, finalmente, actuar mediante los correctivos que se requieran. Dado que se trata de un ciclo, estas acciones se repiten.

Este sistema de gestión debe “llevar a que las empresas tengan tal conciencia de la protección y de la prevención de los accidentes y de las enfermedades que se disminuya la cantidad de trabajadores” afectados por estas y así aliviar, en alguna medida, la excesiva demanda de atención que presentan las instituciones prestadoras de salud (IPS) del país, afirma Ortega.

Las definiciones de enfermedad laboral y accidente de trabajo son importantes, en el marco de la normativa sobre seguridad social en salud, porque de estas depende, en caso de que ocurra alguna de aquellas eventualidades, si la atención del trabajador queda a cargo de la empresa promotora de salud (EPS) o de la administradora de riesgos laborales (ARL).

La experiencia de Ortega, en consultoría organizacional, le ha permitido evidenciar que las grandes empresas reconocen la importancia de tener un sistema de gestión de seguridad y salud, pero las pequeñas y medianas lo relacionan con “un gasto y no como inversión, porque no hemos generado la cultura, en el empleador y en el trabajador, de que si no se cuida la salud en el trabajo, se va a perder calidad de vida y producción, y se generan conflictos familiares al tener un enfermo en la casa” y se ocasionan costos para la empresa.

Además, en los lugares de labor “los trabajadores son necios”, puesto que suelen manifestar renuencia a utilizar los elementos de protección, de manera permanente, con el argumento de que su hábito ha sido no hacerlo. Esta actitud constituye un obstáculo adicional con respecto a la cultura de la prevención y con frecuencia solo se crea un clima favorable a esta después de la ocurrencia de un accidente laboral grave.

Ortega también critica la poca contribución de las administradoras de riesgos laborales en la tarea de promover modelos de seguridad laboral y de cuidado de la salud de los trabajadores en las micro, pequeñas y medianas empresas, porque le han dado prioridad a conseguir la mayor cantidad de afiliados que les brindan las grandes organizaciones, a las que asesoran diligentemente, mientras han descuidado su compromiso social frente a las micro y pequeñas empresas para coadyuvar a que estas asimilen la cultura de la seguridad y la salud en el trabajo.

Al empleador se le debe advertir que la actitud negligente en relación con la administración del nuevo sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo podría convertirse en un factor agravante, en caso de presentarse un accidente laboral con secuelas severas para el trabajador o la eventual muerte del mismo y la respectiva demanda de responsabilidad civil del empleador, conforme al artículo 216 del Código Sustantivo del Trabajo. “Eso no lo cubre el sistema de riesgos laborales”, recalca Ortega.

La normativa brinda la posibilidad a las empresas de reducir el valor de la cotización a las administradoras de riesgos laborales, si logran disminuir la cantidad de accidentes laborales o de eventos de enfermedad laboral, o las podría penalizar con el aumento de tal pago en caso de que estos indicadores se incrementen. No obstante, este aspecto no ha sido reglamentado hasta ahora. En consecuencia, “las empresas que registran diez muertes y las que tienen un solo incapacitado pagan lo mismo, en cuanto a cotización, a la administradora de riesgos laborales”. Ortega considera que poner en marcha estos mecanismos de estímulo y castigo podría favorecer la cultura del cuidado de la salud en el trabajo.

Entre tanto, Angélica González, vicepresidenta de la junta directiva de Acopi, gremio de micro, pequeñas y medianas empresas, regional Bogotá Cundinamarca, asegura que gracias a la intervención de esta organización ante el Ministerio de Trabajo se logró ampliar el plazo hasta el 31 de enero del 2017 para implementar el sistema de gestión de la seguridad y salud”.

“Tenemos un altísimo porcentaje de empresas que todavía no han logrado empezar. Aun cuando hemos hecho esfuerzos para que las empresas se acerquen, la sensibilización no ha sido muy efectiva. A los empresarios, sobre todo a los más pequeños, esto les genera un sobrecosto muy importante que no les permite avanzar en la implementación del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo, porque se convierte en un gasto, ni siquiera es una inversión, es un gasto adicional a los avatares que deben sortear diariamente”, acota González.

Modelo sobredimensionado

“Tanto la implementación de las normas internacionales de información financiera (NIIF) como la del decreto ley de la seguridad y salud en el trabajo establecen una serie de medidas que son como querer ponerle una camiseta de talla XXL a una persona de talla XXS, es decir, la norma no tiene un estándar a la medida de las empresas” micro, pequeñas y medianas del país.

Con respecto al proceso para implantar sistemas de seguridad y salud en las organizaciones, el abogado Diego Valdivieso advierte que una de las principales dificultades es la “capacidad operativa; el Ministerio de Trabajo comete un error estructural inmenso al generalizar la capacidad que tiene una microempresa y una pequeña y mediana empresa” frente a la de “una gran empresa con solvencia económica”. La realidad financiera y laboral entre aquellas “es totalmente diferente y esto, en gran medida, impide que el sistema pueda ser implementado hoy en día”.

Con miras a superar tales dificultades, “el Ministerio de Trabajo debe entender que no es la misma realidad económica la de una panadería a la de Ecopetrol; no es igual una empresa que se dedica a la recolección de cultivos con respecto a una industria que ensambla automotores; cada una necesita un tratamiento distinto. En tanto este postulado no se entienda, la aplicación del SG-SST puede llegar a ser utópica”, asegura.

De acuerdo con la norma, arguye Angélica González de Acopi, “se debe destinar un profesional que se encargue de implementar y mantener el sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo”, pero “a un microempresario que tiene dos funcionarios le implica contratar a una persona adicional únicamente para diligenciar formatos; es un gasto que los empresarios no están dispuestos a asumir”.

Además, el proceso de implementación del sistema de gestión “se ha convertido en un negocio para las empresas de consultores”. A pesar de los esfuerzos del Ministerio de Trabajo encaminados a que el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) capacite por un medio virtual a las personas de las empresas con el encargo de administrar el sistema de gestión de seguridad y salud, “de manera gratuita, se desbordó la capacidad de la institución”, situación ante la cual se les ha dado “la posibilidad de hacerlo a otras compañías consultoras que sí cobran por este servicio y lo prestan sin ningún límite de tarifa”.

González explica que el costo promedio para un grupo de empresarios que negocie de manera conjunta la asesoría para implementar el sistema de gestión de seguridad y salud es de un millón de pesos por empresa, mientras que el costo individual de tal asesoría comienza en dos millones y medio de pesos. “Esta normativa nos tiene bastante preocupados, porque va a salir un régimen sancionatorio” oneroso para los empresarios y “no ha tenido una implementación con apoyo del Estado”.

“Siendo muy optimistas, estamos pensando que la tasa de cumplimiento” de la disposición que obliga a crear sistemas de gestión de seguridad y salud en el trabajo a las micro, pequeñas y medianas empresas “no va a superar el 25%” en el país. Acopi representa a 600 mil empresas en el ámbito nacional y “de esa cantidad no alcanzan a ser 100 mil” las que logren el cumplimiento de esa norma.

En la instancia conformada por el Ministerio de Trabajo, Acopi y Fasecolda, gremio de las compañías aseguradoras, con el fin de hacer seguimiento al proceso de implementación de los sistemas de gestión de seguridad y salud en las micro, pequeñas y medianas empresas, “estamos tratando de que nos brinden herramientas para que los inspectores de trabajo no salgan a cazar a los empresarios, sino que haya un periodo de gracia”, después del 31 de enero del 2017, con miras a que ellos logren esa implementación.

Acopi le manifestó insistentemente al Ministerio de Trabajo que los requisitos del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo eran demasiado exigentes para las capacidades de las micro, pequeñas y medianas empresas colombianas. Sin embargo, no fue posible convencer a las autoridades de la necesidad de idear un sistema específico para las mipymes, porque se “ha diseñado la norma de manera estándar basada en recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)”, por lo cual no había lugar a la creación de esquemas diferentes, sostiene González.

De otro lado, “Fasecolda, que agrupa a las administradoras de riesgos laborales (ARL), tiene dificultad en el rastreo y medición de la accidentalidad y de las enfermedades laborales en las microempresas, básicamente, porque aparecen y desaparecen, son volátiles, se mueven de un punto a otro” con frecuencia, dice González. Otro de los factores que dificultan tales mediciones es la informalidad predominante entre las microempresas que las lleva a contratar personal mediante figuras como el pago de comisiones o por labor realizada.

Laura Guerrero, asesora en seguridad y salud en el trabajo de la firma consultora Ingeso, piensa que ahora el Ministerio de Trabajo “quiere ver la gestión” y las empresas deben “demostrar que están ejecutando los estándares” del sistema de la seguridad y salud en el trabajo, por ejemplo, al poner en marcha “las medidas de intervención de la matriz de peligros y cumplir con la normativa vigente que se identifica a través de la matriz legal”.

Explica que la empresa puede presentar evidencias de gestión a las autoridades mediante “registros de asistencia, en caso de capacitaciones de los trabajadores, firmados por ellos; las reuniones del comité paritario, del comité de convivencia y de las brigadas de emergencia quedan con actas”. También se puede demostrar la gestión a través del “cumplimiento de los exámenes ocupacionales y con la afiliación a las administradoras de riesgos laborales (ARL)”.

Después del 31 de enero del 2017, cuando termina el plazo de implementación del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo para todas las empresas del país, el “Ministerio de Trabajo será el responsable de verificar la creación” del mismo en aquellas. “Se ha contratado un grupo grande de profesionales en el campo” con el propósito de que entrenen a los inspectores de trabajo en la forma eficaz de “auditar el cumplimiento” del Decreto 1072 del 2015 que compila al Decreto 1443 del 2014.

Un promedio de seis meses puede durar la implementación del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo en una organización de cierta envergadura. “Este proceso comprende, inicialmente, la fase diagnóstica. La base del sistema es la identificación de peligros y la evaluación y valoración de riesgos, porque de ahí parte el análisis y la valoración” de estos con el propósito de reconocer aquellos que requieren intervención prioritaria en la empresa.

Soluciones sin garantía

En el mercado, hay quienes ofrecen la implantación del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo, en una semana, por 200 mil pesos, “pero cuando se va a hacer auditoría”, se encuentra que “no se ha implementado realmente; se documenta una parte, pero no hay gestión, ni continuidad, ni seguimiento, ni control de indicadores, no se hacen los exámenes médicos a los trabajadores, el vigía no participa, el comité paritario de seguridad y salud en el trabajo (Copasst) no se reúne, la brigada no se capacita. Hay una serie de deficiencias que permiten concluir que el sistema se documentó, pero no se implementó, ni se ejecutaron las actividades que están diseñadas como parte esencial del sistema de gestión”, asegura Guerrero.

A una empresa prestadora de servicios, con unos diez trabajadores, la implementación del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo le puede costar alrededor de tres millones de pesos y seguir con la asesoría puede rondar los 400 mil pesos mensuales, comenta Nick Sabogal, gerente comercial de Ingeso, firma consultora en este campo. Laura Guerrero dice que “muchas empresas continúan con la asesoría, porque ven la necesidad no solo de implementar y ejecutar el sistema, sino de continuar” con acompañamiento en la administración del mismo.

El Copasst “se convirtió en una instancia vital, porque apoya todo el proceso de auditoría interna, las inspecciones de seguridad, el seguimiento de los métodos de protección, las capacitaciones, el seguimiento al plan de emergencias, al plan de trabajo anual, a los indicadores de gestión, al ausentismo laboral, al desarrollo de los exámenes de salud ocupacional”, anota Guerrero.

Además de la escasez de recursos financieros para montar los sistemas de gestión de seguridad y salud en las empresas, del poco conocimiento de la normativa en la materia y del pobre compromiso de los empresarios para hacerlo, Guerrero señala otra dificultad: “las normas no son claras y se les puede dar cualquier interpretación”, ante lo cual considera que el Ministerio de Trabajo debe empeñarse en promulgar normas que sean fáciles de comprender por los empresarios. Asimismo, reclama la urgencia de regular el mercado de las consultorías sobre los sistemas de gestión de seguridad y salud, porque se encuentran personas que ofrecen estos servicios a las empresas, sin una formación solvente en el tema.

Por su lado, Marcela Morales, jefe de seguridad y salud en el trabajo de una compañía floricultora en Madrid, Cundinamarca, expresa que el cumplimiento del Decreto 1443 del 2014 “mejorará, en gran medida, la documentación e integrará todos los elementos: recursos, procedimientos, gestión documental y estrategias para la consecución de los mejores resultados”.

En cuanto a buscar que los contratistas y los proveedores de las empresas mejoren los estándares de seguridad y salud en el trabajo, Morales considera que se les debe exigir “el cumplimiento no solo en esta materia, sino del sistema integral de seguridad social. Pero es fundamental impartir capacitación a todos los contratistas y proveedores que desarrollen labores o tengan vínculos comerciales” con las compañías.

Señala que “en muchas empresas se suele centrar la responsabilidad de la salud y la seguridad en el trabajo en una persona o en un área, con desconocimiento de que, en realidad, esta responsabilidad implica involucrar a todas las personas que forman parte de la organización para lograr un verdadero éxito en el proceso; es una responsabilidad colectiva”.

Ella cree que “las administradoras de riesgos laborales son parte fundamental en la implementación del sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo, pues son ellas las entidades que realizan los diagnósticos iniciales en sus programas radar para hacer una migración del programa al sistema de una manera organizada, sin traumatismos, e imparten formación a las empresas a fin de que logren el objetivo” trazado en la normativa de seguridad y salud en el trabajo.

En la compañía floricultora a la que está vinculada, “una de las fortalezas con miras a poner en marcha el sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo es el compromiso en todos los niveles de la empresa para llevar a cabo la implementación del mismo; sin esto sería imposible” lograrlo. Además, la educación es el “pilar fundamental para entender el sistema”, al igual que aplicar “ese mejoramiento continuo del que habla la norma”.

El Decreto 1443 del 2014 es, según Marcela Morales, “en esencia, (...) supremamente útil en cuanto al paso a paso que se debe seguir para la implementación del sistema, pero uno de los desafíos” consiste en lograr “adaptarse rápidamente a las normas regulatorias que en materia de seguridad y salud en el trabajo han entrado en vigencia en los últimos cuatro años”.

Morales recuerda que en el 2008, el entonces Ministerio de la Protección Social publicó el documento: ‘Estándares de calidad en salud ocupacional y riesgos laborales’, “manual de procedimientos para verificar el cumplimiento de los estándares mínimos del programa de salud ocupacional de la empresa. Si este tuviera vigencia, con las actualizaciones requeridas, o si existiese algún sistema de evaluación que el Ministerio de Trabajo proporcionara a las compañías para autoevaluar el cumplimiento del sistema, acorde con lo que el inspector de trabajo evalúa, sería una herramienta muy importante y aceleraría los procesos de cumplimiento y mejoramiento continuo en las organizaciones”.

La evidencia actual permite prever que los principales desafíos que surgen con la implementación del sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo, en Colombia, giran en torno a las dificultades de las micro, pequeñas y medianas empresas (mipyme) para lograr el montaje correcto y mantener su operación de manera eficaz; al compromiso de las administradoras de riesgos laborales para adelantar su misión con sentido de responsabilidad social empresarial con aquellas y a que el Ministerio de Trabajo cuente con los recursos humanos y financieros para adelantar una óptima tarea de inspección, vigilancia y control del más moderno sistema de seguridad y salud empresarial que ha tenido el país.

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