DIAN: escala de poderes vs. eficiencia

Revista Nº 118 Jul.-Ago. 2003

Hay exageración al interponer el recurso extraordinario de súplica como una tercera instancia, sin tener en cuenta que este recurso es una casación 

Enrique Blanco 

Especial para la Revista Impuestos 

Durante una década JAIME ABELLA ZÁRATE fue magistrado de la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Desde 1995, cuando se produjo su retiro de este tribunal, se dedicó a asesorar empresas en el área tributaria. Recientemente escribió el libro Procedimiento constitucional y contencioso administrativo en materia tributaria.

La REVISTA IMPUESTOS habló con él para conocer sus impresiones sobre la administración tributaria y su eficiencia en los procedimientos administrativos.

REVISTA IMPUESTOS: ¿Por qué la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, constantemente pierde pleitos en el Consejo de Estado? 

Jaime Abella Zárate: Porque la administración incurre en injusticias. No hay interpretaciones cerradas de la ley en donde se analicen los casos con un criterio de verdadera justicia tributaria, sino que siempre se piensa en el mayor recaudo. Así mismo, los funcionarios no se atreven a desvirtuar las liquidaciones hechas por los compañeros de la administración y, por eso, las confirman así estén erradas. Normalmente, se repiten las mismas razones.

R.I.:¿Existen fallas en la defensa? 

J.A.Z.: No. Hay un cuerpo de abogados muy bueno que está actuando ante los tribunales y el Consejo de Estado, que hace un gran esfuerzo para defender a la Nación. Si el Consejo de Estado está revocando muchas resoluciones es porque encuentra que, en justicia, las liquidaciones estaban mal hechas. No se puede decir que eso se deba a falta de preparación, sino que se debe a los criterios dominantes de la administración de impuestos, que es un criterio eminentemente fiscalista.

R.I.:¿La conciliación es una vía apropiada para evitar todo ese proceso y el desgaste que significa ir a los tribunales de justicia? 

J.A.Z.: La conciliación en materia tributaria no ha sido ni clara ni fácil de establecer y precisar. Además, se trata de un mecanismo que está un tanto desacreditado. Fíjese los casos de Dragacol, Termorrio y los procesos de arbitramento que han sido fuertemente criticados.

R.I.:¿En qué radican las dificultades? 

J.A.Z.: Los problemas surgen por dos razones: primero, porque prácticamente ya se ha discutido eso en el papel y, segundo, porque la administración no cede. Si se pone verbalmente a discutir, entra la sospecha de que hay una convivencia entre el contribuyente y el administrador. Por eso, este último no se expone a que le digan luego que rebajó tantos millones de pesos a un contribuyente, así no más. Eso se ensayó un tiempo aquí y fue un desastre, porque se dijo que a unos sí se les rebajó y a otros no.

R.I.:¿Hay un criterio general de la administración para defender los intereses de la Nación sin atropellar al contribuyente? 

J.A.Z.: En el 2001, el director de la DIAN de ese entonces expidió una circular o instructivo general, la 175, en la que habla del espíritu de justicia y de cómo se deben resolver los problemas con criterio jurídico y con respeto del derecho de defensa del contribuyente. Sin embargo, en la práctica, esta visión no ha llegado a los estratos inferiores. Como quien dice, al funcionario de la ventanilla no le llegan esas instrucciones y no las pone en práctica. Si esto ocurriera, habría un criterio más flexible en el análisis de los problemas.

R.I.:¿Qué ocasiona la falta de independencia de los funcionarios de las áreas jurídicas en la vía administrativa? 

J.A.Z.: Obedece a que la administración está montada sobre unos criterios de organización jerárquica y de disciplina, como en el ejército, en donde hay toda una burocracia de base, unas secciones, unas subsecciones, un jefe, unos subjefes, es decir, una organización piramidal y, obviamente, el responsable de todo este manejo es el director. Este imparte sus instrucciones y quiere que se cumplan en todos los niveles. Entonces, hay una dependencia de los funcionarios y no una independencia de criterio. Los abogados que trabajan en secciones de recursos tributarios no pueden manifestarse independientes de los criterios de su jefe. Teóricamente, tienen una libertad, pero es solo eso, teoría, porque si no siguen las instrucciones pueden ser sancionados y nadie se arriesga a perder el puesto o a ser sancionado. Por eso, los abogados obedecen y no cambian los criterios.

R.I.:¿Cuáles son los principales problemas que hoy enfrenta la jurisdicción contencioso administrativa? 

J.A.Z.: Uno de tipo legal, que fue la adscripción de una serie de competencias por las acciones contempladas en la Constitución de 1991 (tutela, de cumplimiento y de grupo, especialmente). Entonces, se le recargó el trabajo por estas nuevas competencias, que han sido muy populares. En cambio, la planta de personal de la jurisdicción contencioso administrativa sigue exactamente igual que hace más de 10 años.

R.I.:¿Cuál podría ser la solución? 

J.A.Z.: Yo fui un crítico de la creación de los juzgados administrativos, que no se han podido poner en práctica por la falta de presupuesto. No creo que esa sea la solución, porque crear juzgados administrativos es más costoso que crear auxiliares. Para mí, la fórmula es que se dé más capacitación, más medios de trabajo a los magistrados y mayor número de auxiliares. Por lo menos, se les debe dotar de dos auxiliares más a cada uno de los magistrados del Consejo de Estado. Hoy, apenas cuentan con uno. En otras partes del mundo, como España y Alemania, tienen 10. En Colombia, actualmente, cada magistrado maneja por lo menos 100 procesos. De nada ha valido la construcción de palacios de justicia en todo el país —que eran muy necesarios—, pues viven atiborrados de expedientes.

R.I.:¿Cómo ha sido el desarrollo del recurso extraordinario de súplica? 

J.A.Z.: Un desastre. Por varios factores. Uno, por culpa de los mismos abogados, porque algunos no se resignan a perder un pleito y han tomado el recurso extraordinario de súplica como una tercera instancia, sin tener en cuenta que este recurso es una casación. Al parecer, la mayor parte de los recursos extraordinarios que está fallando el Consejo de Estado son improcedentes, es decir, no cumplían los requisitos formales básicos para que procedieran como tal. Si eso es así, quiere decir que hay una especie de exageración o hasta abuso del derecho de interponer este recurso. Esto ha aumentado la congestión del Consejo. La Sala Plena está tan atrasada que se puede calcular que un recurso extraordinario demorará en fallarse entre cuatro y cinco años. Si eso sigue así, está llamado a fracasar y es una lástima, porque teóricamente es muy bueno.