Discusión de impuestos en el parlamento dificulta la expedición de normas técnicas

Revista Nº 183 Mayo-Jun. 2014

Javier Nelson Rojas 

Especial para la Revista Impuestos 

La reserva de ley fue uno los avances significativos que incorporó la Constitución de 1991 al sistema legal colombiano, afirma Juan Rafael Bravo, uno de los expertos del país en Derecho Tributario con más larga trayectoria en esta especialidad, quien reconoce en aquella institución jurídica la imposibilidad de que un gobierno decrete impuestos en forma arbitraria.

En entrevista con la REVISTA IMPUESTOS, Bravo habló de la dificultad que esa figura legal genera al dejar exclusivamente en manos del Congreso de la Republica la expedición de normas tributarias.

REVISTA IMPUESTOS: ¿Cuándo se especializó en Derecho Tributario?

Juan Rafael Bravo: Al salir de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario empecé a ejercer mi profesión, fundamentalmente en temas de Derecho Civil y Comercial. Héctor Julio Becerra fue mi profesor de Derecho Tributario. Esa asignatura me llamó mucho la atención, la estudié con sumo cuidado y me distinguí. Cuando el profesor Becerra fue nombrado Jefe de Rentas e Impuestos Nacionales, recién cayó el gobierno del general Gustavo Rojas Pinilla, durante la junta militar, en 1957, me llamó para ofrecerme la Subdirección de Impuestos Nacionales. Obviamente, estando recién salido de la universidad, me pareció una posición importantísima y, desde luego, la acepté. Posteriormente, Becerra se retiró y, con el correr de los años, fui nombrado Director de Impuestos Nacionales, en la presidencia de Alberto Lleras Camargo. Fui Director de Impuestos Nacionales dos años con el presidente Alberto Lleras (1960 a 1962) y otros dos con el presidente Guillermo León Valencia (1962 a 1964).

R. I.: ¿En tales circunstancias, logró convertirse en experto en Derecho Tributario?

J. R. B.: Pues, obviamente, al estar en una posición tan importante, me apliqué muchísimo al estudio del Derecho Tributario para poder desempeñar bien mis funciones. Ya cuando fui Director de Impuestos Nacionales me correspondió la reglamentación de la Ley 81 de 1960 y también la expedición del Decreto Extraordinario 1651 de 1961, que fue el primer Código de Procedimiento Tributario que existió en Colombia. Muchas de esas disposiciones todavía están vigentes en el estatuto tributario.

R. I.: Desde el punto de vista impositivo, ¿qué puede destacar de la transición de una dictadura a un gobierno civil?

J. R. B.: Ese momento histórico fue muy importante, porque durante la época del general Rojas Pinilla, especialmente al final, muchos contribuyentes se sintieron perseguidos tributariamente por el régimen. Había una gran prevención sobre cómo se estaban administrando los impuestos nacionales por esas circunstancias. Entonces, cuando fui Subdirector de Impuestos y como Director, nos esforzamos por una aplicación muy equitativa de la ley tributaria, de tal manera que los contribuyentes no se sintieran perseguidos, como lo estaban anteriormente.

R. I.: ¿Cómo se manifestaba esa persecución?

J. R. B.: Decían que las empresas estaban apoyando a Alberto Lleras y a Laureano Gómez contra el régimen; recibían visitas muy drásticas para liquidarles impuestos en una forma bastante arbitraria. Esa era la opinión generalizada.

R. I.: ¿Qué norma tributaria regía entonces?

J. R. B.: La norma sustancial, en ese momento, era, tal vez, la Ley 81 de 1935, pero tenía muchos decretos reglamentarios y como llegó la época del estado de sitio había, también, muchos decretos y leyes que se expidieron en desarrollo del artículo 121 de la Constitución. En ese entonces, la legislación tributaria era muy caótica; había mucho decreto, mucha disposición legal suelta. Por esa razón, fue necesario hacer un esfuerzo de unificación con la Ley 81 de 1960, que recopiló todo lo que había sobre el impuesto de renta y fue la que me tocó reglamentar, porque salió, precisamente, cuando yo entraba de Director de Impuestos.

R. I.: ¿El país tenía, en ese momento, tributos indirectos, como el impuesto sobre las ventas (IVA)?

J. R. B.: Había unos impuestos indirectos que eran, fundamentalmente, de timbre y papel sellado. Pero, como Director de Impuestos Nacionales me preocupé por empezar a estudiar el tema del IVA y cuando me retiré de la Dirección de Impuestos Nacionales, le entregué al ministro de Hacienda de entonces, Carlos Santamaría, un proyecto de decreto extraordinario, porque el Gobierno tenía facultades extraordinarias para dictar normas tributarias sobre IVA. Ese proyecto, posteriormente expedido como decreto por el Gobierno, fue el comienzo del IVA. Naturalmente que de ese entonces para acá el IVA ha evolucionado enormemente. Pero, sí hicimos el esfuerzo de dejar un proyecto que instauraba el IVA como impuesto indirecto.

R. I.: ¿Por qué comenzó a considerarse importante la tributación indirecta?

J. R. B.: En alguna oportunidad, hacia 1962, hubo una conferencia de impuestos en Buenos Aires (Argentina) de todos los países latinoamericanos, convocada por la Organización de Estados Americanos y el gobierno me envió como miembro de la delegación a ese encuentro. Uno de los temas fundamentales que se trató fue, precisamente, el del IVA. Entonces, por esa razón, los delegados de Colombia dijimos que en esto había necesidad de estudiar y de profundizar para preparar una legislación sobre la materia.

R. I.: ¿Cuál era la estructura fundamental de los impuestos indirectos en la década de los sesenta?

J. R. B.: En esa época los impuestos indirectos eran el de aduanas, que había existido siempre; el impuesto de timbre, que gravaba algunas operaciones, fundamentalmente, los contratos, y el impuesto de industria y comercio, que gravaba las actividades industriales, comerciales y de servicios, pero en el ámbito municipal. Realmente, un impuesto como el de ventas, no lo conocíamos.

R. I.: Entonces, ¿usted fue pionero de la normativa relativa a tributación indirecta en Colombia?

J. R. B.: Pero en una forma muy incipiente. Debo reconocer que lo que preparamos como primera legislación, respecto al IVA, fue muy incipiente con relación a lo que posteriormente se ha venido legislando sobre la materia. Hoy, las regulaciones acerca del IVA son bastante complejas y técnicas. No fueron así al principio, pero, en todo caso, fue el comienzo de ese tributo en Colombia.

R. I.: ¿De ese modo empezó a modernizarse la tributación?

J. R. B.: Recuerdo que mi sucesor, después de que se expidió el primer decreto sobre el IVA, fue comisionado por el gobierno para trasladarse a Chile, donde estaba muy desarrollado ese impuesto, a estudiar las normas al respecto y traer una legislación un poco más avanzada.

R. I.: ¿Se podría reconocer, en los años sesenta, el predominio de algún modelo teórico en el campo tributario?

J. R. B.: La dirección fundamental estaba dada, en Colombia, por el libro de Hacienda Pública del profesor Esteban Jaramillo. Era la obra jurídica más importante en materia de Hacienda Pública y había mucho contenido relacionado con el IVA, especialmente, por el desarrollo que tuvo ese tributo en Inglaterra. Pero, la escuela predominante estaba dada por ese libro.

R. I.: ¿Qué avances ha tenido la legislación tributaria en el contexto constitucional?

J. R. B.: Los principios de la Constitución de 1886 que rigieron hasta 1990 eran, básicamente, los mismos en lo concerniente a impuestos, que comenzaron a regir posteriormente. En la Constitución de 1991 hubo normas muy importantes, en lo relacionado con la reserva de ley, porque anteriormente era posible darle facultades especiales al Presidente de la República para legislar en materia tributaria. Eso quedó prohibido en la Constitución de 1991. Evidentemente, se evita la creación de impuestos en forma arbitraria. Pero la discusión de los impuestos en el parlamento dificulta la expedición de normas técnicas frente a la materia, porque ese escenario no se presta para mantener el tecnicismo propio de las leyes tributarias.

Cuando se estaba estudiando la Constitución de 1991, en el Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT), hubo un debate sobre si se debía o no prohibir la utilización de decretos legislativos en materia tributaria. Yo sostenía que se tenía que mantener, porque eso facilitaba la expedición de las normas de una manera más técnica, pero fui derrotado, por uno o dos votos, en el ICDT. En ese entonces, la opinión en el ICDT era que se prohibiera la expedición de decretos en materia tributaria. Pero, hoy, los que votaron en contra están viendo tanto caos en la legislación que me han dicho que yo tenía razón.

R. I.: ¿Qué otro avance con alcance fiscal reconoce en la Constitución de 1991?

J. R. B.: La consagración del principio de irretroactividad en materia tributaria es algo muy importante. Pero lo malo es que al determinar que solamente a través de leyes se pueden establecer los impuestos se ha dado lugar a que las leyes salgan mal, mal redactadas, confusas. A pesar de que son bien presentadas, en el curso de los debates parlamentarios se deforma completamente la redacción y sale una norma totalmente distinta.

R. I.: ¿Por qué ha resultado determinante ese principio?

J. R. B.: Antes ocurría una situación tremendamente injusta. Por ejemplo, se presentaba un proyecto de ley, por el Gobierno, el 20 de julio, cuando comenzaban las reuniones del Congreso, y la discusión de la ley duraba, generalmente, hasta diciembre y en los últimos días de ese mes salía aprobada la ley, pero aplicable al año gravable que estaba terminando. Entonces, todo lo que había hecho la gente, durante ese año, fundado en una legislación anterior, resultaba modificado al final del año. Eso era terriblemente injusto. Es un avance sumamente importante de la Constitución de 1991, el de prohibir la aplicación retroactiva de las normas tributarias.

R. I.: ¿Los principios de equidad y progresividad estaban presentes en la Constitución anterior a la de 1991?

J. R. B.: Expresamente no estaban consagrados esos dos principios, pero la sensatez, en la legislación, imponía que las leyes que se dictarán tuvieran un sentido de equidad, es decir, que se gravara más a los ricos que a los pobres. Por ejemplo, la progresividad estaba prevista, desde luego, en la ley del impuesto sobre la renta y en las leyes sobre el impuesto de ventas también había tarifas diferenciales para los productos de lujo y otros estaban desgravados que eran los de primera necesidad. O sea que el principio de progresividad, aunque no estaba expresamente consagrado, por lógica, por razonabilidad de las normas, se aplicaba.

R. I.: ¿No hacía falta elevarlos a rango constitucional?

J. R. B.: Creo que sí fue fundamental, porque la consagración constitucional de esos principios da lugar a que se puedan acusar las leyes como inconstitucionales y permite la acción de inexequibilidad contra una ley injusta.

R. I.: ¿Esa posibilidad de acusar leyes de inconstitucionales ha ampliado el campo de acción de la Corte Constitucional más allá de sus límites?

J. R. B.: No. En general, la Corte Constitucional ha desempeñado muy bien su papel en esa materia de exigir equidad en los impuestos y progresividad.

R. I.: ¿Qué le hace falta a la legislación tributaria colombiana para que sea verdaderamente moderna?

J. R. B.: Si se mantiene la reserva de ley, en el sentido de que solamente la ley puede establecer los impuestos, sí hay necesidad de fijar una reglamentación en materia de expedición de leyes, de tal manera que antes de promulgarse pasaran por una comisión de estilo, con el fin de que las normas quedaran claras. Cuando hablo de estilo, quiero decir que queden bien redactadas, no de una forma absurda, como ocurre muchas veces.

R. I.: ¿La actual administración tributaria es moderna con respecto a la que conoció en otros tiempos?

J. R. B.: Indudablemente se ha vuelto muy técnica. Respecto a las resoluciones que se expiden, se procura que estén lo mejor fundadas posible. Pero, con relación a mi época, sí observo que no se aplica un sentido de equidad, sino un criterio sumamente fiscalista, en favor del fisco, sin el reconocimiento de todos los derechos de los contribuyentes.