Sentencia 2361 de abril 11 de 2002 

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Exp. 2361

Rad. 11001-03-25-000-1998-0157-00

Consejero Ponente:

Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado

Bogotá, D.C., abril once de dos mil dos.

Actor: Escuela Nacional Sindical y/o decretos del gobierno

Llegado el momento de decidir y no observando causal de nulidad que invalide la actuación, procede la Sala a dictar sentencia en el asunto de la referencia, previos los siguientes:

Antecedentes

La Escuela Nacional Sindical, y otros, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demandan de esta corporación, la nulidad del artículo 16 del Decreto 1889 de 3 de agosto de 1994 expedido por el Gobierno Nacional por medio del cual reglamentó parcialmente la Ley 100 de 1993.

El texto de la disposición acusada, es el siguiente:

DECRETO NÚMERO 1889 DE 1994

(Agosto 3)

Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas en el artículo 189 numeral 11 de la Constitución Política de Colombia,

DECRETA

ART. 16.—Dependencia económica. Para efecto de la pensión de sobrevivientes se entiende que una persona es dependiente económicamente cuando no tenga ingresos, o éstos sean inferiores a la mitad de un salario mínimo legal mensual vigente, y venía derivando del causante su subsistencia.

Expresa el demandante que, la Ley 100 de 1993, en el título II reguló lo atinente al régimen de prima media con prestación definida, fijando los requisitos necesarios para acceder a la pensión de sobrevivientes así como los beneficiarios de la misma. Transcribe el artículo 47 de la ley reglamentada.

El artículo 16 del Decreto 1889 de 1994 reglamentó los literales b), c) y d) del citado artículo 47 de la Ley 100 de 1993, determinando el concepto de dependencia económica.

El artículo 14 de la Ley 100 de 1993 reglamentado determina los beneficiarios de la pensión de sobrevivientes. El literal b) indica a los hijos entre los 18 y 25 años incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y a los hijos inválidos, con la condición de que tuvieren la calidad de económicamente dependientes del causante.

Por su parte el literal c) establece que a falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de éste.

No obstante la claridad de la disposición reglamentada dice el demandante, el Decreto 1889 de 1994 pretendió reglamentar dicha norma determinando el alcance del concepto “dependencia económica” estableciendo que “para efecto de la pensión de sobrevivientes se entiende que una persona es dependiente económicamente cuando no tenga ingresos o éstos sean inferiores a la mitad de un salario mínimo mensual vigente, y venía derivando del causante su subsistencia”.

Por vía de reglamentación no puede desconocerse o desnaturalizarse el concepto, término o supuesto que se pretende reglamentar, si el sentido de la disposición legal es claro, la reglamentación de la misma sobra, especialmente cuando la potestad reglamentaria se utiliza para desvirtuar la razón de ser de la disposición legal.

Entre la serie de razones expuestas en la demanda se destacan las siguientes:

12. La dependencia económica no puede identificarse con una situación de pobreza absoluta materializada en la percepción de ingresos inferiores a medio salario mínimo legal mensual vigente. El estado de dependencia económica se determina en atención a la contribución de una persona a otra para su sustento y considerando la situación de ésta.

13. El artículo 16 del Decreto 1889 de 1994 no sólo no define el concepto que por su claridad no requiere definición, sino que al pretender fijar su alcance lo tergiversa y lo desnaturaliza al restringirlo a un ámbito de acción mínimo, que deja por fuera diversas situaciones que necesariamente enmarcan dentro de su ámbito.

Contestación de la demanda

Contestaron la demanda, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y la secretaría jurídica de la Presidencia de la República, quienes a través de apoderado se opusieron a las peticiones de la demanda. En síntesis exponen:

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público expresa que el Decreto 1889 acusado se limita a desarrollar el precepto legal en armonía con la función asignada por la Carta Política al Gobierno, sin que sea posible afirmar que por ese solo hecho ha infringido la norma de superior jerarquía.

El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social expresa que la norma acusada contiene una condición pra acceder a los derechos de la pensión de sobrevivientes, que en forma excluyente precisa una connotación específica “la dependencia económica”, la forma mediante la cual se hace posible aplicar el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 sin crear derechos en favor de personas con ingresos que le permitan subsistir, es como en efecto se hizo, mediante el ejercicio de la potestad reglamentaria que tiene el ejecutivo, al expedir al referido artículo 16 el cual señala límites a la citada expresión que por tener un contenido tan amplio no permite fijarlos.

El apoderado de la Presidencia de la República hace consistir su defensa en que, uno de los requisitos necesarios para tener derecho a la pensión de sobrevivientes, es haber demostrado que existe dependencia económica con el causante para ello se requiere de mecanismos probatorios que en todos los casos serían subjetivos por encontrarse en cabeza de los beneficiarios interesados. “En este sentido se abre un espacio para efectuar fraudes al Estado aduciendo la dependencia económica.

El Ministerio Público

El Procurador Segundo Delegado ante el Consejo de Estado, en su alegato de conclusión, solicita se acceda a los súplicas de la demanda, pues en su sentir la disposición acusada contempla exigencias no previstas en la ley que reglamenta. Dice en uno de los apartes del alegato:

Dependencia, según la primera acepción del Diccionario de la real Academia Española, DRAE, es “subordinación, reconocimiento de mayor poder o autoridad”, lo cual conlleva a que dependencia económica es la subordinación a unos ingresos mayores de quien se depende, sin que los ingresos del beneficiario de la pensión de sobrevivientes necesariamente sean inferiores a menos de la mitad de un salario mínimo legal mensual, pues las normas de la pensión de sobrevivientes están inspiradas en garantizar la manutención de los familiares del causante y es de conocimiento público que la canasta familiar no se satisface con el simple salario mínimo. La norma acusada en este sentido, restringe y menoscaba el derecho otorgado por el artículo 47 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios de la aludida pensión.

Para resolver, se

Considera

Para una mejor comprensión del problema jurídico sometido a consideración de la Sala, se transcribe a doble columna, la norma reglamentada frente a la reglamentaria con el fin de tomar la decisión a que haya lugar:

Norma reglamentada. Ley 100 de 1993 artículo 47Norma reglamentaria. Decreto 1889 de 1994, artículo 16.
Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes:
a) En forma vitalicia el cónyuge o la compañera permanente supérstite.
En caso de que la pensión de sobrevivientes se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o el compañero permanente supérstite, deberán acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante por lo menos desde el momento en que éste cumplió con los requisitos para tener derecho a una pensión de vejez o invalidez, y hasta su muerte, y haya convivido con el fallecido no menos de dos (2) años continuos y con anterioridad a su muerte, salvo que haya procurado uno o más hijos con el pensionado fallecido.
b) Los hijos menores de 18 años, los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante, mientras subsistan las condiciones de invalidez.
c) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de éste.
d) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste.
Para efecto de la pensión de sobrevivientes se entiende que una persona es dependiente económicamente cuando no tenga ingresos o éstos sean inferiores a la mitad de un salario mínimo legal mensual vigente, y venía derivando del causante su subsistencia.

Desde la providencia por medio de la cual se admitió la demanda expresó la Sala que, el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, literales b, c y d, señalan como beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, a los hijos, los padres y los hermanos inválidos del causante, si dependían económicamente del mismo, disposición legal que no hace exigencia de ninguna otra naturaleza, basta con la mera dependencia económica para acceder a la pensión de sobrevivientes. No exige que el beneficiario no tenga ingresos o si los llegare a tener que éstos sean inferiores a la mitad de un salario mínimo legal mensual vigente como lo hace el acto acusado, motivo por el cual se suspendieron provisionalmente sus efectos. Este razonamiento sería suficiente para que la Sala procediera a declarar la nulidad del acto acusado por desbordar la potestad reglamentaria.

Adicionalmente se precisa que el recto entendimiento de la dependencia económica prevista en los literales b, c y d del artículo 47 de la Ley 100 de 1993 no puede asumirse desde la óptica de la carencia de recursos económicos.

La dependencia económica, para efectos de la pensión de sobrevivientes, debe ser examinada armónicamente con los postulados constitucionales y legales que orientan la seguridad social tales como la protección especial a aquéllas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta, protección integral de la familia, de las personas de la tercera edad, calidad de vida acorde con la dignidad humana, eficiencia y solidaridad entre otros.

Desde esa perspectiva, parece absurdo que el decreto reglamentario circunscriba el concepto de dependencia económica, a la carencia de ingresos (indigencia) o que éstos sean inferiores a la mitad del salario mínimo legal mensual, cantidad esta última que de todas maneras coloca a la persona en situación de pobreza absoluta.

Las anteriores breves razones llevan a la Sala a concluir que el decreto acusado, al fijar los alcances del concepto de “dependencia económica” para acceder a la pensión de sobrevivientes, so pretexto de reglamentar el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, no sólo establece unas condiciones no previstas en la norma que reglamenta, sino que limita dicho concepto a situaciones extremas desbordando la potestad reglamentaria e incurriendo en contradicción con los principios que orientan el régimen de seguridad social integral en pensiones.

Por las razones que anteceden se anulará la disposición acusada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA

DECLARAR LA NULIDAD del artículo 16 del Decreto 1889 de 3 de agosto de 1994 expedido por el Gobierno Nacional, por medio del cual reglamentó parcialmente la Ley 100 de 1993, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

Cópiese, notifíquese” y ejecutoriada esta sentencia ARCHÍVESE el expediente.

Discutida y aprobada por la Sala en sesión del día 11 de abril de 2002.

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