Sentencia C-1113 de noviembre 25 de 2003 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-1113 de 2003 

Ref.: Expediente D-4555

Magistrado Sustanciador:

Dr. Álvaro Tafur Galvis

Demandante: Héctor Jesús Santaella Quintero.

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 112 de la Ley 788 de 2002, “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones”.

Bogotá, D.C., veinticinco de noviembre de dos mil tres.

EXTRACTOS:«II. Norma demandada

A continuación se transcribe el texto de la norma acusada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial 45046 del 27 de diciembre de 2002,

“Ley 788 de 2002

(Diciembre 27)

Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

(...).

ART. 112.—Cuenta única notarial. Establécese la cuenta única notarial como cuenta matriz de recaudo de los derechos que por todo concepto deban recibir o recaudar los notarios del país en desarrollo de las funciones que les son asignadas por las leyes y reglamentos que regulan el servicio notarial y de registro de instrumentos públicos. La cuenta única notarial será una cuenta bancaria que deben abrir los notarios a nombre de la notaría respectiva, en la cual depositarán todos los ingresos que obtenga la notaría con destino al notario, a los fondos o cuentas parafiscales del notariado, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, a la Superintendencia de Notariado y Registro y a los demás organismos públicos que deban recibir ingresos provenientes de los recaudos efectuados por los notarios.

A través de esta cuenta los notarios deberán hacer los pagos o transferencias a cada uno de los titulares de los ingresos recaudados sin causar el impuesto del tres por mil (3 x 1.000) a las transacciones financieras. La cuenta se constituye exclusivamente para recaudar los ingresos de la notaría y distribuirlos entre sus titulares y en ningún caso podrá usarse para hacer pagos o transferencias a terceros”.

(...).

VI. Consideraciones y fundamentos

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4º de la Carta, ya que la disposición acusada hace parte de una ley de la República.

Asunto previo. Cosa juzgada en relación con algunos de los cargos de esta demanda

2. Antes de hacer el análisis de los cargos expuestos en esta demanda, hay que advertir que la Corte analizó en la Sentencia C-574 de 2003, los siguientes cargos: igualdad, intimidad, reserva bancaria, autonomía de la voluntad, buena fe y unidad de materia, y resolvió que el artículo 112 de la Ley 788 de 2002, es exequible, por los cargos estudiados, salvo la expresión “al notario”, incluida en el primer inciso, que se declaró inexequible. La parte resolutiva de esta sentencia restringió la declaración de exequibilidad a los cargos allí estudiados, así:

“Declarar, por los cargos estudiados, exequible el artículo 112 de la Ley 788 de 2002 “por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones”, salvo la expresión “al notario” que se declara inexequible”.

Es decir, ha operado el fenómeno de la cosa juzgada en lo concerniente a los cargos estudiados en la Sentencia C-574 de 2003: artículos 13, 15, 83, 131 y 158 de la Constitución.

De la misma forma, en la Sentencia C-630 de 2003, la Corte se ocupó de estudiar la violación de la libertad económica y la iniciativa privada, y el supuesto tratamiento privilegiado a favor de los notarios, pues se les exonera del pago del impuesto del 3 x 1000 sobre los giros y transacciones. Así mismo, se refirió a la solicitud del señor procurador en el sentido de condicionar la exequibilidad de la disposición, idéntica a la aquí presentada, tal como el jefe del Ministerio Público lo advirtió en su escrito.

En esa ocasión este tribunal consideró que el cargo por violación del artículo 333 de la Constitución no debía prosperar. En cuanto a la presunta violación del artículo 13 de la Carta porque consagra un privilegio a favor de los notarios al exonerarlos del pago del tributo del 3 x 1000, la Corte consideró que el cargo tampoco debía prosperar. Finalmente, en aquella oportunidad este tribunal estimó que no era necesario condicionar la exequibilidad de la norma como lo solicitaba el procurador. Así, la Sentencia C-630 de 2003 resolvió lo siguiente:

“Primero: Estarse a lo resuelto en la Sentencia C-574 de 2003, que declaró exequible, por los cargos allí estudiados, el artículo 112 de la Ley 788 de 2002 “por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones”, salvo la expresión “al notario” que declaró inexequible.

Segundo: Declarar exequible el mismo artículo, salvo la expresión “al notario”, por no violar el artículo 333 de la Constitución, ni el artículo 13 de la Carta sobre el presunto privilegio a favor de los notarios en materia de exención del tributo del 3 x 1000”.

3. De conformidad con lo anterior el fenómeno de la cosa juzgada constitucional ha operado en varios de los cargos que se han presentado en esta ocasión, a saber: la supuesta violación al principio de unidad de materia, la libertad económica y la iniciativa privada. De la misma forma esta Corte ya se ha pronunciado sobre la solicitud de la procuraduría referida al condicionamiento de la exención del gravamen a movimientos financieros. Por tanto, esta Corte deberá estarse a lo resuelto en cada una de las providencias citadas y sólo se ocupará de los cargos sobre los que aún no hay pronunciamiento alguno, teniendo en cuenta que las declaraciones de constitucionalidad hechas están limitadas a los cargos presentados en cada ocasión. Igualmente, la expresión “al notario” ya no hace parte del ordenamiento jurídico en virtud de la Sentencia C-574 de 2003.

Problema jurídico

4. En consecuencia la Corte debe examinar i) el cargo planteado por el actor según el cual el artículo 112 de la Ley 788 de 2002 es inexequible porque contraría las normas que regulan el procedimiento legislativo pues no hizo parte ni del proyecto inicial presentado por el gobierno al Congreso de la República, ni del pliego de modificaciones presentado en relación con el mismo, ni de los debates en las comisiones constitucionales de cada Cámara, ni en las plenarias de dichas corporaciones en segundo debate. Y ii) el cargo planteado por la supuesta vulneración del derecho a la propiedad que se generaría por las restricciones derivadas de la instauración de una cuenta única notarial.

Para los ciudadanos intervinientes y el Procurador General de la Nación no existió vicio alguno en el trámite del referido artículo. En cuanto a la vulneración del derecho de propiedad, concuerdan en que no hay violación alguna de los derechos de los notarios.

5. Así las cosas, la Corte deberá determinar si la inclusión del artículo 112 en la Ley 788 de 2002 cumplió con todas las etapas propias del trámite legislativo. En caso de no encontrar que el trámite dado a la norma acusada vulnera la Constitución, la Corte deberá decidir entonces si la norma viola o no el derecho a la propiedad de los notarios.

La acción fue presentada en tiempo

6. De acuerdo con lo prescrito en el numeral 3º del artículo 242 de la Carta, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un (1) año, contado desde la publicación del respectivo acto.

En el caso objeto de examen, la Ley 788 de 2002 fue publicada en el Diario Oficial 45.046 del 27 de diciembre de 2002 y la demanda de inconstitucionalidad se presentó el 18 de marzo de 2003, es decir, cuando todavía no había vencido el término mencionado, motivo por el cual se cumple con la previsión del constituyente para ejercer la acción por el supuesto desconocimiento de las normas que regulan el trámite legislativo.

Los principios que orientan el desarrollo del trámite legislativo según la Constitución

7. Conforme al artículo 157 de la Carta, citado por el actor como violado, para que un proyecto se convierta en ley de la República es indispensable que haya sido publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva; haya sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, o, en los casos establecidos en el reglamento del Congreso, en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas cámaras; haya sido aprobado en segundo debate en cada Cámara, y haya obtenido la sanción del gobierno.

8. Cabe hacer énfasis al respecto en que esta corporación ha señalado que el trámite legislativo se guía por los principios de consecutividad e identidad (1) . Conforme al primero, los proyectos de ley deben surtir cuatro debates de manera sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias. Con todo, la jurisprudencia ha sostenido que dicho principio está sujeto a las excepciones plasmadas en la Constitución y en la ley (2) . Ejemplo de ellas son las sesiones conjuntas de las comisiones de una y otra cámara para dar primer debate a un proyecto de ley, y la simultaneidad del segundo debate, conforme a lo dispuesto en el artículo 183 de la Ley 5ª de 1992 (3) .

(1) Ver al respecto la Sentencia C-198 de 2002.

(2) Cfr. sentencias C-702 de 1999 y C-044 de 2002.

(3) Sobre el debate simultáneo se pueden consultar las sentencias C-140 de 1998 y C-044 de 2002.

En virtud del principio de consecutividad, tanto las comisiones como las plenarias de una y otra cámara están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a ese deber constitucional ni trasladar su competencia a otra célula legislativa para que un asunto sea considerado en un debate posterior. Así, la totalidad del articulado propuesto en la ponencia presentada debe ser discutido y aprobado o improbado por la comisión constitucional permanente o por la plenaria, según sea el caso. En cuanto a las proposiciones modificatorias o aditivas que se planteen en el curso del debate, así como las supresiones, deben igualmente ser objeto de discusión y votación, salvo que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o a modificaciones (L. 5ª/92, art. 111).

Estas exigencias en el debate parlamentario revisten gran importancia para un régimen democrático pues le dan legitimidad a la organización estatal, hacen efectivo el principio democrático en el proceso de formación de las leyes y configuran un escenario idóneo para la discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento representadas en el Congreso. Conforme a lo anterior, en principio, de acuerdo con la Carta (art. 157), si no ha habido primer debate en la comisión constitucional permanente de una de las cámaras, el proyecto no puede convertirse en ley de la República.

Ello no implica la existencia de un control rígido respecto a la exigencia de que durante todos los debates parlamentarios el proyecto de ley guarde estricta identidad. El concepto de identidad (4) implica que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad temática (5) . Tal entendimiento permite que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (C.P., art. 160), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya aprobado el asunto o materia a que se refiera la adición o modificación (6) . Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo (7) .

(4) Cfr. Sentencia C-702 de 1999.

(5) Cfr. Sentencia C-1190 de 2001. También se pueden consultar las sentencias C-950 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-801 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño.

(6) Cfr. Sentencia C-702 de 1999.

(7) Ver Sentencia C-801 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño.

En efecto, la Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que la materia o el asunto al que se refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones no es ilimitada, pues debe observar el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones (8) .

(8) Cfr. Sentencia C-008 de 1995 y C-809 de 2001.

Teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, la corporación hará el estudio constitucional del artículo demandado y determinará si se ajusta o no a la Carta.

Trámite dado en el Congreso de la República al artículo sobre la cuenta única notarial en el proyecto que finalizó con la expedición de la Ley 788 de 2002.

9. En la Gaceta 398 de 2002, en la cual fue publicado el Proyecto de Ley 80 de 2002 —Cámara—, ningún artículo relativo a una cuenta única notarial figuraba en su texto. Tampoco figuraba ningún artículo en este sentido en el pliego de modificaciones al referido proyecto de ley presentado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público que fue publicado en la Gaceta 467 del mismo año. En las cinco ponencias presentadas para primer debate en sesiones conjuntas de la Cámara de Representantes y el Senado de la República (Gacetas 536, 537, 538, 539 y 551/2002) tampoco se aludió a este punto. De conformidad con ello y con la certificación expedida por el secretario de la comisión tercera constitucional permanente de la Cámara de Representantes (cdno. pbas. de la Cámara, fl. 4) resulta probado que durante las discusiones en sesiones conjuntas de las comisiones económicas para primer debate del proyecto de ley no fue considerado ningún artículo relativo a la cuenta única notarial.

En las ponencias para segundo debate en la Cámara y el Senado (publicadas respectivamente en las Gacetas 614 y 615, dic. 18/2002) tampoco fue incluido ningún artículo en este sentido.

Según la certificación suscrita por el secretario general de la Cámara de Representantes (cdno. pbas. 2 de la Cámara, fls. 731 y 1063) este artículo fue propuesto por algunos representantes, con el aval de los ministros de Justicia, Hacienda y Crédito Público el 19 de diciembre de 2002 a la plenaria de la Cámara de Representantes, fecha en que fue aprobado por dicha corporación el mencionado proyecto de ley, como consta en el acta 93 de la sesión extraordinaria del 19 de diciembre de 2002 publicada en la Gaceta 83 de 2003 (págs. 85 a 93). Por su parte el Senado de la República, cuya sesión plenaria se desarrolló simultáneamente a la de la Cámara de Representantes (9) , dio aprobación al Proyecto de Ley 93 de 2002 Senado, 80 de 2002 Cámara sin incluir el artículo acusado, según consta en el Acta 42 de la sesión extraordinaria del día jueves 19 de diciembre de 2002 publicada en la Gaceta 46 del 6 de febrero de 2003 (págs. 59 a 95). Ante las discrepancias entre los textos aprobados en una y otra Cámara, y dentro de ellas la presencia del artículo acusado sobre la cuenta única notarial en el texto aprobado por la Cámara de Representantes, fue designada una comisión de conciliación cuyo informe fue aprobado tanto por la plenaria de la Cámara como del Senado de la República (cdno. pbas., fls. 7 y 106).

(9) Circunstancia que como ha explicado la Corte no vulnera la Constitución para el caso en que se han efectuado sesiones conjuntas de las comisiones constitucionales durante el primer debate del respectivo proyecto. Ver al respecto la Sentencia C-025 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

La introducción del artículo sobre la cuenta única notarial en el debate en plenaria de la Cámara de Representantes al proyecto que concluyó con la expedición de la Ley 788 de 2002 y la vulneración de los principios de consecutividad e identidad

10. Determinada la etapa del proceso legislativo —debate de la plenaria de la Cámara de Representantes— en la que fue incluido el artículo 112 acusado en el que se establece la cuenta única notarial debe la Corte determinar si ello era posible a la luz de la Constitución.

Al respecto la corporación constata que si bien el tema de la cuenta única notarial, en cuanto se refiere a la materia tributaria, cumple con el principio de unidad de materia como lo estableció la Corte en la Sentencia C-574 de 2003 donde resaltó la conexidad entre el tema de la Ley 788 de 2002 —“por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones”— y la fijación de un procedimiento a cargo de los notarios en relación con la forma como deben depositarse los ingresos que por todo concepto reciba la notaría, dicha unidad de materia no puede confundirse con la identidad temática que es exigida por la Constitución para poder introducir modificaciones o adiciones a los temas debatidos en las comisiones constitucionales.

Por ser en efecto la cuenta única notarial un tema específico, autónomo y separable de los otros temas del proyecto de ley que concluyó con la expedición de la Ley 788 de 2002, dicho tema ha debido ser objeto de debate por dichas comisiones constitucionales, así como por las plenarias de cada Cámara.

Al respecto ha dicho de manera reiterada la Corte lo siguiente:

“Con base en lo que hasta aquí se ha expuesto, la Corte Constitucional juzga necesario enfatizar, a modo de recapitulación que en la Constitución de 1991, si bien se relativizó el principio de la identidad, se conservó el principio de la consecutividad del proyecto de ley. El proyecto será ley si se aprueba en los cuatro debates: 1) En la comisión permanente de una Cámara; 2) en la sesión plenaria. Luego, 3) en la comisión constitucional permanente de la otra Cámara y, 4) en su plenaria, salvo las excepciones que deben ser de carácter estricto, que contemplan la Constitución y la ley.

Dictan, pues, los principios mencionados, que en el segundo debate de cada Cámara puede modificarse o adicionarse el proyecto, pero si se ha aprobado un texto en el primer debate en la comisión constitucional permanente. Es decir, en el segundo debate puede existir un artículo nuevo bajo la forma de una adición o modificación, pero es necesario que el asunto o materia a que se refiere, haya sido objeto de aprobación en primer debate.

Es el imperio del principio de la consecutividad que garantiza la plenitud del procedimiento constitucional, como lo establece el artículo 157, en concordancia con los artículos 160 y 161 de la Constitución Política.

Este principio rige en los sistemas constitucionales modernos como garantía de que no se elude el principio democrático y el efectivo ejercicio de la función legislativa por ambas cámaras” (10) Cfr. Sentencia C-702/99 M.P. Fabio Morón Díaz .

(10) Cfr. Sentencia C-702 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz.

11. En ese orden de ideas la Corte encuentra que en el trámite legislativo del artículo 112 de la Ley 788 de 2002 no fue respetado el principio de consecutividad, —por cuanto el tema de la cuenta única notarial no tuvo sino un debate durante todo el trámite legislativo el cual llevó a cabo en la plenaria de la Cámara de Representantes—, como tampoco fue respetado el principio de identidad por cuanto si bien un proyecto de ley puede ser objeto de modificaciones y adiciones en el transcurso de las diversas etapas del trámite legislativo, dichas modificaciones deben referirse a temas discutidos desde el primer debate en las comisiones constitucionales, lo que no ocurrió en el presente caso.

12. Cabe precisar de otra parte que el hecho de haberse aprobado por parte de las plenarias tanto de la Cámara de Representantes, como del Senado de la República el informe de conciliación en el que se introdujo el texto acusado, para resolver en este punto la discrepancia presentada entre los textos aprobados en segundo debate por la plenaria de una y otra corporación, ello no convalida, el vicio de trámite en que se incurrió en este caso.

Al respecto ha dicho claramente la Corte lo siguiente:

“De esta forma, la Corte, siguiendo los mismos criterios anteriormente acogidos por la jurisprudencia constitucional, reitera que las comisiones de conciliación solo pueden adelantar su actuación respecto de textos válidamente aprobados por ambas cámaras legislativas, aunque diferentes en su redacción, y que por lo tanto la inconstitucionalidad por vicios de trámite no puede ser convalidada por el mecanismo de la conciliación. De admitirse esta convalidación posterior del trámite, se pondrían en entredicho caros intereses superiores vinculados a las exigencias de publicidad de los textos de los proyectos y las proposiciones, a realización de los debates parlamentarios, a la verificación de una votación con la mayoría exigida en cada caso y, en general, al cumplimiento de los demás requisitos de trámite que garantizan la participación de las minorías y el respeto del principio mayoritario en la adopción de las decisiones, propios del sistema democrático y representativo que adopta nuestra Constitución. Por las razones anteriores la Corte descarta la posibilidad de considerar saneadas las inexequibilidades parciales que ha encontrado, con base en la actuación adelantada por la comisión de conciliación” (11) .

(11) Cfr. Sentencia C-760 de 2001, Ms.Ps. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa.

13. Así las cosas, por no haberse respetado los principios de consecutividad e identidad que orientan el trámite legislativo, el artículo 112 de la Ley 788 de 2002 resulta inexequible sin que sea necesario en consecuencia entrar a examinar el cargo de fondo planteado por el actor contra el mismo artículo por la supuesta vulneración del derecho a la propiedad.

La declaratoria de inexequibilidad a efectuar como consecuencia de los vicios encontrados por la Corte en el trámite del proyecto de ley que concluyó con la expedición de la Ley 788 de 2002.

14. La Corte precisa que si bien en la Sentencia C-574 de 2003 se declaró la exequibilidad del artículo 112 de la Ley 788 de 2002 —salvo de la expresión “al notario”—, por los cargos de fondo estudiados en esa oportunidad y posteriormente la Sentencia C-630 de 2003 declaró igualmente exequible dicho artículo por los cargos de fondo analizados en dicha sentencia, la declaratoria de inexequibilidad que debe hacerse en este caso en relación con la totalidad del mismo artículo alude a los vicios de forma encontrados por la Corte en el trámite del proyecto de ley que concluyó con la expedición de la Ley 788 de 2002.

VII. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar INEXEQUIBLE el artículo 112 de la Ley 788 de 2002.

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente».

__________________________________