Sentencia 2007-00047 de octubre 18 de 2012

CONSEJO DE ESTADO 

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente:

Dr. Marco Antonio Velilla Moreno

Rad.: 11001-03-24-000-2007-00047-00

Actor: Joan Sebastián Márquez Rojas

Demandado: Ministerio de Transporte

Ref.: Acción de nulidad

Bogotá, D.C., dieciocho de octubre de dos mil doce.

EXTRACTOS: «IV. Consideraciones de la Sala

1. El acto acusado es el artículo 48 numeral 5º del Decreto 3366 de 2003, cuyo tenor es el siguiente:

ART. 48.—Procedencia. La inmovilización procederá en los siguientes casos:

(...).

5. Cuando se compruebe que el equipo no reúne las condiciones técnico mecánicas requeridas para su operación o se compruebe que presta un servicio no autorizado. En este último caso el vehículo será inmovilizado por primera vez, por el término de cinco (5) días, por segunda, vez 20 días, y por tercera vez, 40 días, y si existiere reincidencia, adicionalmente se sancionará con multa de cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes.

2. La Sala, en orden a definir la materia objeto de análisis en el presente caso, observa que el actor cuestiona la norma demandada con fundamento en dos aspectos esenciales: Por un lado, estima que viola el debido proceso de que trata el artículo 29 de la Constitución Nacional, al no ser debidamente aplicado por las autoridades de tránsito competentes para el efecto; y por el otro, considera que la sanción así establecida configura un vicio de ilegalidad consistente en la vulneración a la norma superior prevista en la Ley 769 de 2002 o Código Nacional de Tránsito Terrestre que en su artículo 131 literal d) inciso 15, preceptúa la medida de inmovilización a aplicar para el caso en que se preste un servicio no autorizado, por lo que al expedirse una medida sancionatoria adicional por el Ministerio de Transporte, a la señalada en la ley, se presenta, además, un vicio de incompetencia del funcionario que la emite.

3. Una vez dilucidado lo anterior, la Sala entrará a determinar si la norma acusada se ajusta a la legalidad, comenzando por el análisis relativo a la violación al debido proceso como consecuencia de la inobservancia de ese derecho fundamental, por parte de las autoridades de tránsito, en los términos que alude el demandante.

El actor sostiene que la norma acusada vulnera el debido proceso, fundamentalmente porque en la práctica los agentes de tránsito cometen arbitrariedades que hacen que ese derecho se vea comprometido, para lo cual trae a colación varios ejemplos en su libelo(4). En adición, el demandante alude a información que le han suministrado en donde, según señala, para las autoridades de tránsito la comprobación de la infracción es el informe del agente de tránsito y el ciudadano en estos casos es siempre el infractor.

Frente a lo anterior es menester precisar que el estudio de legalidad de una disposición normativa se circunscribe a que su contenido no sea violatorio de normas legales o constitucionales superiores a las que deba sujeción, en los términos del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. El análisis a llevar a cabo, que para el caso, sería la confrontación normativa con el artículo 29 de la Constitución Nacional, por ser el que el actor estima vulnerado, ha de efectuarse con sustento en cargos precisos formulados contra la norma acusada, los cuales deben versar sobre su contenido pues es en ese cotejo normativo donde la jurisdicción entra a auscultar si en efecto, la norma adolece de vicios de legalidad que ameriten su nulidad.

En el presente caso, la Sala encuentra que los cuestionamientos de legalidad que pretende demandar el actor versan primordialmente sobre la aplicación práctica que de la norma efectúan los agentes de tránsito. Estos aspectos, como se anunció anteriormente, escapan del ámbito de control de legalidad que le corresponde al juez administrativo, por lo que el cargo se abordará haciendo un esfuerzo interpretativo para dilucidar lo que el demandante pretende acusar como violatorio del artículo 29 de la Constitución Nacional, en el texto de la norma.

Así, del escrito del demandante se identifica el cuestionamiento referente a que cuando el numeral dice “se compruebe que presta un servicio no autorizado”, está indicando que una vez se haya realizado todo el procedimiento sancionatorio y la persona sea vencido (sic) en juicio procede la inmovilización”.

Del ambiguo señalamiento del actor, la Sala infiere que lo que este procuró aducir es que la inmovilización debe proceder cuando se lleve a cabo el correspondiente procedimiento sancionatorio en que el presunto infractor hubiere tenido la oportunidad de defenderse resultando vencido en el proceso.

De este modo, conviene precisar que la medida de inmovilización es primordialmente de naturaleza preventiva, conforme lo establece el mismo Decreto 3366 de 2003 y el parágrafo del artículo 49 de la Ley 336 de 1996, sin perjuicio de que pueda constituir eventualmente una sanción en los términos del artículo 9º de la Ley 105 de 1993, que la cataloga como tal(5). No obstante, en el presente caso, al hallarse la norma demandada ubicada en el capítulo III del referido decreto que la regula como medida cautelar, se hará referencia a la inmovilización en su calidad de medida preventiva. En efecto, el Decreto 3366 de 2003 la contempla así:

“ART. 47.—Inmovilización. Consiste en suspender temporalmente la circulación del vehículo por las vías públicas o privadas abiertas al público.

La inmovilización se impondrá como medida preventiva sin perjuicio de las sanciones que por la comisión de la falta se imponga a la empresa de transporte o al propietario del equipo.

La orden de entrega del vehículo se emitirá por la autoridad de transporte competente, previa comprobación directa de haberse subsanado la causa que motivó la inmovilización. La orden de entrega se ejecutará a favor del propietario del vehículo o al infractor, quien acreditará tal calidad con la exhibición de medios de prueba documentales.

Cuando no sea posible subsanar la falta por encontrarse el vehículo retenido, la autoridad de transporte podrá ordenar la entrega al propietario o infractor previa suscripción de un acta en el cual se comprometa a subsanarla en un plazo no mayor a cinco (5) días. Copia del acta se remitirá a la empresa de transporte público a la cual se encuentre afiliado el vehículo...” (resaltado fuera de texto).

“ART. 49.—La inmovilización terminará una vez desaparezcan los motivos que dieron lugar a esta, o se resuelva la situación administrativa o judicial que la generó” (resaltado fuera de texto).

Nótese, entonces, que no le asiste razón al actor cuando sugiere que la medida se debe imponer una vez el presunto infractor sea vencido en el proceso administrativo sancionatorio, por cuanto, como se observa, la inmovilización procede como medida cautelar e inmediata a la verificación de las circunstancias que dan lugar a ella, según dispone la norma acusada; y, bajo esta perspectiva, operará mientras se dilucida la comisión de la infracción en el marco del correspondiente procedimiento administrativo sancionatorio.

Ahora, el que “se compruebe” los motivos que dan lugar a la medida cautelar para que ella proceda, como la prestación del servicio sin el permiso respectivo o sin las condiciones técnico mecánicas requeridas, corresponde a una situación que la autoridad de tránsito puede constatar de manera inmediata contra la revisión inicial documental y/o física del vehículo, de forma tal que si la autoridad verifica el cumplimiento de las condiciones para disponer la inmovilización, ella operará en los términos anotados, para posteriormente, se reitera, continuar con el respectivo proceso administrativo.

Lo anterior hace colegir que la medida puede ser aplicable de manera anterior o concomitante al procedimiento sancionatorio, el cual dicho sea de paso, cuenta con las oportunidades procesales para que el presunto infractor ejerza su derecho de defensa y contradicción(6), siéndole posible el rescate del automotor bajo las condiciones y términos legales previstos en la disposición acusada. De ahí que no se visualice transgresión alguna al debido proceso, por cuanto, como se constató, la medida es de tipo preventivo y el ciudadano afectado cuenta con los medios de defensa legales que el procedimiento administrativo le otorga.

Esta Sección se ha referido, desde tiempo atrás, y en vigencia del anterior ordenamiento de transporte terrestre, a la manera en que opera esta medida en el sentido que aquí se comenta así(7):

“... La Sala considera que ni la utilización de cepos en las llantas de los vehículos, ni la inmovilización de los mismos, así como el retiro de los automotores con grúa a un parqueadero autorizado por la Secretaría de Tránsito y Transporte o a patios de la entidad, constituyen tipo de sanción alguna, sino que se trata de simples medidas policivas de carácter transitorio, que no sólo guardan entre sí una estrecha relación de causalidad, sino que están contempladas expresa o tácitamente en el Decreto 1344 de 1970 como consecuencia de la infracción de sus disposiciones. En efecto, el artículo 230 del indicado ordenamiento señala que la inmovilización consiste en suspender el tránsito de un vehículo por las vías públicas o privadas abiertas al público, para ser conducido a patios oficiales, talleres o parqueaderos por infringir las normas de tránsito, “...hasta cuando se subsane o cese la causa que le dio origen, a menos que se subsane en el sitio donde se detectó la infracción”. Para la Sala es claro que si dicha norma faculta a las autoridades de tránsito para inmovilizar un vehículo por infracción a las normas de tránsito, la utilización de bloqueadores denominados cepos, es un simple medio o mecanismo para efectivizar la medida y en manera alguna una sanción.

(...).

Como se observa de la simple lectura del artículo 231 del Decreto 1344 de 1970, el retiro con grúa de los vehículos y su conducción a patios oficiales o parqueaderos, es una medida que puede adoptarse en los casos que en ella se indican, y sin que tenga el carácter sancionatorio que le atribuye la parte actora, pues ella está dada por la infracción de que se trate que, para el caso controvertido, consiste en la multa prevista en el artículo 179-6 del Código Nacional de Tránsito Terrestre Automotor (resaltado fuera de texto).

El mismo criterio señalado se sostuvo también en un pronunciamiento más reciente de esta Sección, en el que se indicó(8):

“En cuanto al artículo 47 del Decreto 3366 de 2003 que establece que la inmovilización consiste en suspender temporalmente la circulación de un vehículo por las vías públicas o privadas abiertas al público y que se impondrá sin perjuicio de las sanciones que por la comisión de la falta se impongan, se tiene que esta medida preventiva está contemplada en la Ley 105 de 1993 artículo 9º numeral 5º. Como bien lo señala la entidad demandada cuando se impone además de la sanción, la inmovilización del vehículo no se está violando el debido proceso pues son dos situaciones distintas sobre lo cual la Corte Constitucional ha dicho que la imposición de diversas sanciones respecto de la misma conducta, no implica de por sí una violación al principio non bis in ídem...” (resaltado fuera de texto).

Así las cosas, el cargo alusivo a la violación al debido proceso no prospera, habida cuenta que la inmovilización que se estudia no obedece a una medida sancionatoria sino a un mecanismo de prevención, que propende por hacer eficiente el cumplimiento de las normas de tránsito terrestre en pro de los intereses de los usuarios, particularmente, los relacionados con la seguridad, como principio rector del sistema de transporte, según señalan los artículos 2º, 3º, 4º y 5º de la Ley 336 de 1996.

3. El segundo cargo propuesto por el actor se relaciona con que el Ministerio de Transporte se excedió en sus facultades, al establecer en la norma demandada la sanción por reincidencia en 5 SMLV, cuando esta no se contempla en la Ley 769 de 2002, artículo 131 literal d) inciso 15(9).

Así, es menester confrontar la medida prevista en la disposición demandada, arriba transcrita, con la norma superior invocada por el actor. Al efecto, esta última dispone:

ART. 131. “Multas. Los infractores de las normas de tránsito pagarán multas liquidadas en salarios mínimos legales diarios vigentes así:

(...).

Lit. d)Será sancionado con multa equivalente a treinta (30) salarios mínimos legales diarios vigentes, el conductor de un vehículo automotor que incurra en cualquiera de las siguientes infracciones:

(...).

INC. 15. Conducir un vehículo que, sin la debida autorización, se destine a un servicio diferente de aquel para el cual tiene licencia de tránsito. Además, el vehículo será inmovilizado por primera vez, por el término de cinco días, por segunda vez veinte días y por tercera vez cuarenta días...”.

Del texto normativo transcrito, la Sala infiere que el marco legal en el que se dispone la medida de inmovilización en la norma que el actor estima violada corresponde al de disposiciones de tipo sancionatorio, toda vez que la misma regula los casos en que procede la multa y se ubica en el capítulo II de la Ley 769 de 2002 concerniente a las sanciones por incumplimiento de las normas de tránsito. De hecho, el literal d) del artículo 131 se refiere a los casos en que se sancionará con multa equivalente a 30 SMLV diarios, disponiendo en su inciso 15, que se incurre en tal multa en los casos en que se conduzca un vehículo dándole un destino diferente al de la licencia otorgada, y adicionalmente, se le impondrá la inmovilización en los términos allí señalados(10), esto es, la primera vez por cinco (5) días, la segunda vez por veinte (20) días y la tercera vez por cuarenta (40) días.

Es de observar que la medida de inmovilización prevista en esta disposición no ostenta una naturaleza cautelar o preventiva, como sí lo es la que preceptúa la norma demandada, según se constató en el acápite anterior alusivo al primer cargo. Además, la disposición normativa que el actor invoca como violada, dispone un tratamiento sancionatorio de multa diferente al que consagra la norma demandada, que dicho sea de paso es de inferior jerarquía, refiriéndose ambas a la misma infracción, esto es, el conducir un vehículo sin la debida autorización.

Así las cosas, y aunque el tratamiento de la norma acusada es más benigno en comparación con la multa de que trata la disposición violada, al establecer aquella que en caso de reincidencia adicionalmente se sancionará con multa de 5 SMLV, mientas que en la norma superior la multa es de 30 SMLV, según justifica la entidad demandada, ello no obsta para advertir que la adición normativa que cuestiona el actor resulta ilegal, por modificar, vía decreto, el tratamiento sancionatorio atribuido a la infracción de tránsito que allí se contempla.

Además, la norma demandada al agregar “y si existiere reincidencia, adicionalmente se sancionará con multa de cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes”, desdibuja la naturaleza cautelar que comporta la medida de inmovilización allí prevista, otorgándole un perfil sancionatorio que no le corresponde.

De este modo, se observa que el texto de la norma acusada, además de contrariar lo dispuesto en la norma de mayor rango, vulnerando el principio de legalidad; hace converger, de una manera no autorizada por el legislador, una medida que es de estirpe cautelar con una sanción cuya infracción cuenta con un régimen legal expreso y autónomo en el artículo 131 de la Ley 769 de 2002. De lo anotado, no sobra reiterar que el ejecutivo no cuenta con la potestad de modificar una sanción que se halla prevista en la ley y menos aún de confundirla con una medida preventiva, como en efecto ocurrió en el sublite, por lo que se evidencia que en efecto, aquel desbordó sus facultades legales.

En este orden, es claro que la inclusión en el artículo 48 numeral 5º del Decreto 3366 de 2003, de la medida que dispone “y si existiere reincidencia, adicionalmente se sancionará con multa de cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes” debe ser declarada nula, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. DECLÁRESE LA NULIDAD de la siguiente frase prevista en el artículo 48 numeral 5º del Decreto 3366 de 2003: “y si existiere reincidencia, adicionalmente se sancionará con multa de cinco (5) salarios mínimos mensuales legales vigentes”.

2. DENIÉGUENSE las demás pretensiones de la demanda.

3. RECONÓZCASE personería jurídica a la abogada Greisy Judith Ricardo Flórez, como apoderada del Ministerio de Transporte.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha».

(4) Como el caso de taxis que descargan pasajeros en lugares diferentes a los autorizados por solicitud de estos, resultando sancionados por prestar un servicio correspondiente a un colectivo; o en el caso en que un bus se sale de la ruta asignada para auxiliar a una persona herida.

(5) En Sentencia de esta Sección de 3 de mayo de 2007, Exp. 2003-00086-01, M.P. Rafael Ostau De Lafont Pianeta, se señaló:

“…Sobre el particular, se advierte que la “inmovilización o retención de vehículos” está prevista como una de las sanciones de que trata ese artículo; e igualmente está prevista en el artículo 9º, numeral 6, de la Ley 105 de 1993, 49 de la Ley 336 de 1996 como parte del capítulo Noveno, “Sanciones y procedimientos”. Pero también se da un carácter preventivo de la inmovilización de vehículos, y por ende tiene en esos casos una situación de transitoriedad, como es la prevista en el parágrafo del artículo últimamente citado, pues la establece a modo transitorio al señalar que la inmovilización o retención de los equipos terminará una vez desaparezcan los motivos que dieron lugar a la misma. En esos casos, como medida paralela o previa a la sanción; por tanto, el parágrafo impugnado debe entenderse dirigido a situaciones o hechos de esas características y distintas de las señaladas en las normas que consagran la inmovilización como sanción…”.

(6) El artículo 51 del Decreto 3366 de 2003 regula el procedimiento sancionatorio bajo los siguientes términos:

“Procedimiento para imponer sanciones. De conformidad con lo previsto en el título I capítulo IX de la Ley 336 de 1996, el procedimiento para la imposición de las sanciones de multa y de suspensión o cancelación de la habilitación o del permiso de operación, es el siguiente:

Cuando se tenga conocimiento de la comisión de una infracción a las normas de transporte, la autoridad competente abrirá investigación en forma inmediata mediante resolución motivada contra la cual no procede recurso alguno, y deberá contener:

1. Relación de las pruebas aportadas o allegadas que demuestren la existencia de los hechos.

2. Los fundamentos jurídicos que sustenten la apertura y desarrollo de la investigación.

3. Traslado por un término de diez (10) días al presunto infractor, para que por escrito responda a los cargos formulados y solicite las pruebas que considere pertinentes, las que se apreciarán de conformidad con las reglas de la sana crítica.

4. Presentados los descargos, y practicadas las pruebas decretadas si fuere del caso, se adoptará la decisión mediante acto administrativo motivado. Esta actuación se someterá a las reglas sobre vía gubernativa señaladas en Código Contencioso Administrativo.

(7) Sentencia de 9 de Julio de 1998, Exp. 3940, M.P. Libardo Rodríguez.

(8) Sentencia de 24 de septiembre de 2009, Exp. 2004-00186-01, M.P. Martha Sofía Sanz Tobón.

(9) Es de anotar que esta norma fue modificada por la Ley 1383 de 2010, por la cual se reforma el Código Nacional de Tránsito y se dictan otras disposiciones.

(10) Esta sanción quedó estipulada en los mismos términos en la Ley 1383 de 2010, artículo 21, literal D.12.