Sentencia C-165 de abril 10 de 2019

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Ref.: Expediente D-12536

Magistrado Ponente:

Dr. Alejandro Linares Cantillo

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 59, numeral 4º (parcial) de la Ley 1480 de 2011 y los artículos 20 numeral 1º y 2º (parcial) y 21 (parcial) de la Ley 1778 de 2016.

Actor: Jaime Edward Arias Díaz.

Bogotá, D.C., diez de abril de dos mil diecinueve.

EXTRACTOS: «A. Normas demandadas

Las disposiciones que contienen los apartes impugnados son las siguientes. Es importante destacar que el demandante señala que los contenidos normativos que se subrayan son inconstitucionales y los apartes que se destacan en negrilla, son los que en su concepto fundamentan dicha inconstitucionalidad.

“LEY 1480 DE 2011

Por medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones.

ART. 59.—Facultades administrativas de la Superintendencia de Industria y Comercio. Además de la prevista en el capítulo anterior, la Superintendencia de Industria y Comercio tendrá las siguientes facultades administrativas en materia de protección al consumidor, las cuales ejercerá siempre y cuando no hayan sido asignadas de manera expresa a otra autoridad:

1. Velar por la observancia de las disposiciones contenidas en esta ley y dar trámite a las investigaciones por su incumplimiento, así como imponer las sanciones respectivas;

2. Instruir a sus destinatarios sobre la manera como deben cumplirse las disposiciones en materia de protección al consumidor, fijar los criterios que faciliten su cumplimiento y señalar los procedimientos para su aplicación;

3. Interrogar bajo juramento y con observancia de las formalidades previstas en el Código de Procedimiento Civil, a cualquier persona cuyo testimonio se requiera para el esclarecimiento de los hechos relacionados con la investigación correspondiente. Para los efectos de lo previsto en el presente numeral, se podrá exigir la comparecencia de la persona requerida, haciendo uso de las medidas coercitivas que se consagran para este efecto en el Código de Procedimiento Civil;

4. Practicarvisitasdeinspecciónasícomocualquierotrapruebaconsagradaenlaley,conelfindeverificarhechosocircunstanciasrelacionadasconelcumplimientodelasdisposicionesalasqueserefierelapresenteley;

5. Con excepción de las competencias atribuidas a otras autoridades, establecer la información que deba indicarse en determinados productos, la forma de suministrarla así como las condiciones que esta debe reunir, cuando se encuentre en riesgo la salud, la vida humana, animal o vegetal y la seguridad, o cuando se trate de prevenir prácticas que puedan inducir a error a los consumidores;

6. Ordenar, como medida definitiva o preventiva, el cese y la difusión correctiva en las mismas o similares condiciones de la difusión original, a costa del anunciante, de la publicidad que no cumpla las condiciones señaladas en las disposiciones contenidas en esta ley o de aquella relacionada con productos que por su naturaleza o componentes sean nocivos para la salud y ordenar las medidas necesarias para evitar que se induzca nuevamente a error o que se cause o agrave el daño o perjuicio a los consumidores.

7. Solicitar la intervención de la fuerza pública con el fin de hacer cumplir una orden previamente impartida;

8. Emitir las órdenes necesarias para que se suspenda en forma inmediata y de manera preventiva la producción, o la comercialización de productos hasta por un término de sesenta (60) días, prorrogables hasta por un término igual, mientras se surte la investigación correspondiente, cuando se tengan indicios graves de que el producto atenta contra la vida o la seguridad de los consumidores, o de que no cumple el reglamento técnico.

9. Ordenar las medidas necesarias para evitar que se cause daño o perjuicio a los consumidores por la violación de normas sobre protección al consumidor.

10. Difundir el conocimiento de las normas sobre protección al consumidor y publicar periódicamente la información relativa a las personas que han sido sancionadas por violación a dichas disposiciones y las causas de la sanción. La publicación mediante la cual se cumpla lo anterior, se hará por el medio que determine la Superintendencia de Industria y Comercio, la Superintendencia Financiera y será de acceso público;

11. Ordenar la devolución de los intereses cobrados en exceso de los límites legales y la sanción establecida en el artículo 72 de la Ley 45 de 1990, en los contratos de adquisición de bienes y de prestación de servicios mediante sistemas de financiación o en los contratos de crédito realizados con personas naturales o jurídicas cuyo control y vigilancia en la actividad crediticia no haya sido asignada a alguna autoridad administrativa en particular.

12. Ordenar al proveedor reintegrar las sumas pagadas en exceso y el pago de intereses moratorios sobre dichas sumas a la tasa vigente a partir de la fecha de ejecutoria del correspondiente acto administrativo, en los casos en que se compruebe que el consumidor pagó un precio superior al anunciado.

13. Definir de manera general el contenido, características y sitios para la indicación pública de precios.

14. Ordenar modificaciones a los clausulados generales de los contratos de adhesión cuando sus estipulaciones sean contrarias a lo previsto en esta ley o afecten los derechos de los consumidores.

15. La Superintendencia de Industria y Comercio podrá instruir según la naturaleza de los bienes y servicios, medidas sobre plazos y otras condiciones, en los contratos de adquisición de bienes y prestación de servicios.

16. Fijar el término de la garantía legal de que trata el artículo8 de la presente ley para determinados bienes o servicios, cuando lo considere necesario.

17. Fijar el término por el cual los productores y/o proveedores deben disponer de repuestos, partes, insumos y mano de obra capacitada para garantizar el buen funcionamiento de los bienes que ponen en circulación, conforme a lo dispuesto en el numeral 7º del artículo 11 de la presente ley.

18. Fijar requisitos mínimos de calidad e idoneidad para determinados bienes y servicios, mientras se expiden los reglamentos técnicos correspondientes cuando encuentre que un producto puede poner en peligro la vida, la salud o la seguridad de los consumidores.

En desarrollo de las funciones que le han sido asignadas a la Superintendencia de Industria y Comercio esta propenderá por difundir, informar y capacitar en materia de protección al consumidor.

LEY 1778 DE 2016

Por la cual se dictan normas sobre la responsabilidad de las personas jurídicas por actos de corrupción transnacional y se dictan otras disposiciones en materia de lucha contra la corrupción.

ART. 20.—Actuaciones y diligencias para la investigación administrativa del soborno transnacional. Para el ejercicio de las competencias previstas en esta ley, laSuperintendenciadeSociedadespodrárealizartodaslasactuacionesautorizadasporlaleyparaelejerciciodesusfuncionesdeinspección, vigilancia y control. Enespecial,podrán:

1. Realizarvisitasdeinspección,decretarypracticarpruebasyrecaudartodalainformaciónconducente.

2. Solicitaralaspersonasnaturalesyjurídicaselsuministrodedatos,informes,librosypapelesdecomercioqueserequieranparaelesclarecimientodeloshechos.

3. Interrogar, bajo juramento y con observancia de las formalidades previstas para esta clase de pruebas en el Código General del Proceso, a cualquier persona cuyo testimonio pueda resultar útil para el esclarecimiento de los hechos durante el desarrollo de sus funciones.

ART. 21.—Renuencia a suministrar información. Laspersonasjurídicas,queserehúsenapresentaralaSuperintendenciadeSociedadeslosinformesodocumentosrequeridosenelcursodelasinvestigacionesadministrativas,losoculten,impidanonoautoricenelaccesoasusarchivosalosfuncionarioscompetentes, remitan la información solicitada con errores significativos o en forma incompleta, o no comparezcan a las diligencias probatorias de la Superintendencia de Sociedades sin justificación, seránsancionadasconmultaafavordeestasuperintendencia,hastadedoscientosmil(200.000)salariosmínimosmensualeslegalesvigentesalmomentodelaocurrenciadeloshechos. La Superintendencia de Sociedades podrá imponer multas sucesivas al renuente, en los términos del artículo 90 de la Ley 1437 de 2011.

Lasanciónalaqueserefiereelanteriorincisoseaplicarásinperjuiciodelaobligacióndesuministraropermitirelaccesoalainformaciónoalosdocumentosrequeridos,enlostérminosdelartículo20deestaley.

Dicha sanción se impondrá mediante resolución motivada, previo traslado de la solicitud de explicaciones a la persona a sancionar, quien tendrá un término de diez (10) días para presentarlas.

La resolución que ponga fin a la actuación por renuencia deberá expedirse y notificarse dentro de los dos (2) meses siguientes al vencimiento del término para dar respuesta a la solicitud de explicaciones. Contra esta resolución procede el recurso de reposición, el cual deberá interponerse dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de la notificación.

PAR.—Esta actuación no suspende ni interrumpe el desarrollo del procedimiento administrativo sancionatorio que se esté adelantando para establecer la comisión de infracciones a disposiciones administrativas”.

(…).

II. Consideraciones

A. Competencia

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.

B. Cuestión previa

Aptitud de la demanda - Reiteración de jurisprudencia

2. El Decreto 2067 de 1991, en su artículo 2º, establece los elementos que debe contener la demanda en los procesos de control abstracto de constitucionalidad. En particular, la norma precisa que las demandas de inconstitucionalidad deben presentarse por escrito, en duplicado, y deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) señalar las normas cuya inconstitucionalidad se demanda y transcribir literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) señalar las normas constitucionales que se consideran infringidas; (iii) presentar las razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la demanda se basa en un vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe señalar el trámite fijado en la Constitución para expedirlo y la forma en que éste fue quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.

3. En cuanto al tercero de los requisitos anotados, la Corte ha reiterado que se conoce como “concepto de la violación”(88), el cual implica una carga material y no meramente formal, que no se satisface con la presentación de cualquier tipo de razones o motivos, sino que exige unos mínimos argumentativos, que se aprecian a la luz del principio pro actione, de tal suerte que dichas razones o motivos no sean vagos, abstractos, imprecisos o globales, al punto de impedir que surja una verdadera controversia constitucional.

4. Conforme a lo dispuesto por la Corte en las sentencias C-1052 de 2001 y C-856 de 2005, los siguientes son los mínimos argumentativos que comprenden el “concepto de la violación”: claridad, cuando existe un hilo conductor de la argumentación que permite comprender el contenido de la demanda y las justificaciones en las cuales se soporta; certeza, cuando la demanda recae sobre una proposición jurídica real y existente y no en una que el actor deduce de manera subjetiva, valga decir, cuando existe una verdadera confrontación entre la norma legal y la norma constitucional; especificidad, cuando se define o se muestra cómo la norma demandada vulnera la Carta Política; pertinencia, cuando se emplean argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia; y suficiencia, cuando la demanda tiene alcance persuasivo, esto es, cuando es capaz de despertar siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad de la norma demandada.

5. Con el fin de evitar en lo posible un fallo inhibitorio, la jurisprudencia constitucional ha señalado que la apreciación de los requerimientos precitados debe realizarlo la Corte a la luz del principio pro actione, lo cual, por lo menos, le implica indagar en qué consiste la pretensión del accionante(89).

6. En línea con lo anterior, en la sentencia C-623 de 2008, reiterada, entre otras, en las sentencias C-894 de 2009, C-055 y C-281 de 2013, este tribunal precisó la oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda en los siguientes términos:

“(…) Aun cuando en principio, es en el auto admisorio donde se define si la demanda cumple o no con los requisitos mínimos de procedibilidad, ese primer análisis responde a una valoración apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del magistrado ponente, razón por la cual, la misma no compromete ni define la competencia del pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (C.P., art. 241-4-5)”.

7. Por lo demás, es claro que la Corte, al realizar un análisis detallado de los requisitos de procedibilidad de la demanda, puede emitir un fallo inhibitorio. Es importante mencionar que, el análisis que realiza la Corte ya contiene las intervenciones de las entidades oficiales, academia, ciudadanos y el Ministerio Público, y dichas opiniones y conceptos son considerados por este tribunal al momento de tomar una decisión, en la medida que, contienen elementos de juicio relevantes(90). Por ello, si alguno de los intervinientes en la demanda conceptúa sobre la aptitud de la demanda, esta cuestión puede, y cuando hay solicitud sobre el particular, debe ser analizada por la Sala, incluso con posterioridad al auto admisorio de la demanda.

Caso concreto: Aptitud sustantiva de los cargos formulados por el accionante

8. El Ministerio de Justicia, la Superintendencia de Industria y Comercio, la Superintendencia de Sociedades y la Procuraduría General de la Nación consideran que la demanda no tiene aptitud sustancial pues carece de certeza, pertinencia y suficiencia. Consideran que los cargos expuestos por el demandante están basados en una interpretación hipotética que lo llevan concluir que las disposiciones demandadas: (i) otorgan facultades probatorias que no están jurídicamente delimitadas; y (ii) facultan a las superintendencias a practicar incluso aquellas diligencias probatorias que de acuerdo con la Constitución están sujetas a reserva judicial.

9. La Corte no comparte la interpretación de estas entidades. En primer lugar, constata que la demanda se soporta sobre razones de inconstitucionalidad que son claras, en tanto, siguen un hilo conductor en la argumentación que, prima facie, permiten comprender la presunta inconformidad entre las normas demandadas y los mandatos constitucionales. De igual manera, los argumentos expuestos por el demandante cumplen con el requisito de certeza, comoquiera que recaen sobre una proposición jurídica que, en primer lugar, se desprende del contenido de las normas acusadas y, en segundo lugar, establece que mediante el ejercicio de las facultades previstas en dichas normas se podría llegar a vulnerar lo dispuesto en los artículos 15 (derecho a la intimidad), 28 (inviolabilidad del domicilio), y 29 (debido proceso).

10. Con relación al requisito de especificidad, es posible afirmar que las disposiciones demandadas no establecen de manera detallada las reglas procesales aplicables al ejercicio de las facultades administrativas de la Superintendencia de Industria y Comercio y la Superintendencia de Sociedades en materia de protección al consumidor y soborno transnacional. Por lo tanto, prima facie, es razonable interpretar que el ejercicio de estas facultades no está jurídicamente delimitado. Por otro lado, podría interpretarse que las disposiciones demandadas facultan a dichas superintendencias para practicar cualquier prueba contenida en la “ley”. En la medida en que las disposiciones demandadas no distinguen entre “ley” penal y “ley” administrativa etc., en opinión de la Corte, desde un análisis macro no carece de sustento objetivo poder interpretar que se faculta a dichas superintendencias a realizar incluso aquellas diligencias probatorias que de acuerdo con la Constitución y el Código de Procedimiento Penal (L. 906/2004) están sujetas a reserva judicial.

11. A partir de estas razones, colige la Corte que los cargos propuestos en la demanda sobre presunta vulneración a lo dispuesto en los artículos 15 (derecho a la intimidad), 28 (inviolabilidad del domicilio) y 29 (debido proceso) de la Constitución, generan una duda mínima sobre la constitucionalidad de las normas demandadas. Por lo cual, la demanda supera el análisis sobre la aptitud sustancial. En consecuencia, la Corte procederá a emitir un pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la norma acusada.

C. Planteamiento del problema jurídico, método y estructura de la decisión

12. A efectos de simplificar el análisis de la demanda, la Corte considera que los argumentos del accionante pueden sintetizarse y agruparse de la siguiente manera:

13. Primer cargo. El numeral 4º (parcial) del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 y los numerales 2º y 3º (parcial) del artículo 20 de la Ley 1778 de 2016, violan lo dispuesto en los artículos 15 (derecho a la intimidad) y 29 (debido proceso) de la Constitución. Afirma el accionante que las competencias administrativas otorgadas a las superintendencias en estas disposiciones resultan excesivamente indeterminadas respecto de: (i) las pruebas cuya práctica pueden ordenar las superintendencias; (ii) el procedimiento que resulta aplicable en su desarrollo; (iii) la información que puede ser solicitada por estas entidades; (iv) los medios de control que son procedentes; y (v) las reglas aplicables a las visitas administrativas de inspección.

14. Segundo cargo. El numeral 4º (parcial) del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 y los numerales 2º y 3º (parcial) del artículo 20 de la Ley 1778 de 2016, y los numerales 1º y 2º del artículo 21 de la Ley 1778 de 2016, violan los artículos 15 y 28 de la Constitución por dos razones. Primero, la indeterminación en el alcance de las facultades otorgadas a las superintendencias vulnera el inciso 3º del artículo 15 de la Constitución pues habilita a las superintendencias a emprender actuaciones probatorias que, sin autorización judicial, implican la interceptación, registro y allanamiento de comunicaciones privadas. Por la misma razón viola el artículo 15 de la Carta imponer una sanción a quien, en ejercicio de sus derechos constitucionales, niega el acceso a archivos, documentos, equipos y comunicaciones. Segundo, las facultades son contrarias al artículo 28 (inviolabilidad del domicilio) de la Constitución pues permiten que las superintendencias desarrollen registros al domicilio de las entidades investigadas sin ninguna regla que limite dicha actividad.

15. Con base en los argumentos planteados por los demandantes y por los intervinientes, corresponde a la Corte resolver:

(i) ¿Si el legislador desconoció el derecho a la intimidad (C.P., art. 15) y el derecho al debido proceso (C.P., art. 29) al no prever en el artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 y en los numerales 2º y 3º (parcial) del artículo 20 de la Ley 1778 de 2016 de manera específica (a) las pruebas cuya práctica pueden ordenar las superintendencias; (b) el procedimiento que resulta aplicable en su desarrollo; (c) la información que puede ser solicitada por estas entidades; (d) los medios de control que son procedentes; y (e) las reglas aplicables a las visitas administrativas de inspección?; y

(ii) ¿Si el legislador desconoció el derecho a la intimidad (C.P., art. 15) y la inviolabilidad del domicilio (C.P., art. 28) al permitir que (a) el artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 y los numerales 2º y 3º (parcial) del artículo 20 de la Ley 1778 de 2016, faculten a las superintendencias para practicar cualquier prueba consagrada en la ley, sin especificar si dichas facultades comprenden incluso la posibilidad de realizar las diligencias probatorias que de acuerdo con la Constitución están sujetas a reserva judicial; y (b) el artículo 21 de la Ley 1778 de 2016 habilite a la Superintendencia de Sociedades a imponer multa a las personas jurídicas que impidan a los funcionarios acceder a sus archivos?

16. A continuación, la Corte pasará analizar cada uno de los problemas jurídicos formulados por separado.

D. Las facultades administrativas y, en particular, las competencias probatorias que las disposiciones demandadas le otorgan a la superintendencia de industria y comercio y la superintendencia de sociedades deben ejercerse a la luz de lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el Código General del Proceso

17. El demandante señala que las disposiciones demandadas vulneran el derecho a la intimidad (art. 15 Superior) y el debido proceso (C.P., art. 29) pues las facultades administrativas y, en particular, las competencias probatorias allí contenidas son indeterminadas y no se encuentran jurídicamente limitadas respecto de (i) las pruebas cuya práctica pueden ordenar las superintendencias; (ii) el procedimiento que resulta aplicable en su desarrollo; (iii) la información que puede ser solicitada; (iv) los medios de control que son procedentes; y (v) las reglas aplicables a las visitas administrativas de inspección.

18. Señala la Corte que las disposiciones demandadas le otorgan a la SIC y la Superintendencia de Sociedades la facultad de practicar cualquier prueba consagrada en la ley en el marco de las investigaciones administrativas que adelantan para verificar el cumplimiento de las disposiciones legales en materia de protección al consumidor, competencia y datos, y prohibición del soborno transnacional, respectivamente.

19. Así mismo, de una lectura literal de las disposiciones demandadas, las mismas no establecen de manera específica las reglas procesales aplicables al ejercicio de las facultades administrativas allí contenidas. De lo anterior se sigue que las disposiciones demandadas son entonces demasiado amplias en la medida en la que no realizan ciertas precisiones que garanticen plenamente el derecho al debido proceso. En consecuencia, como se explicará en detalle a continuación para que las disposiciones demandadas constituyan una garantía a dicho derecho debe precisarse que las competencias probatorias de las mencionadas superintendencias deben ejercerse a la luz de lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el Código General del Proceso. Es claro para la Sala que dicho condicionamiento permite integrar el régimen normativo y el procedimiento aplicable a estas facultades. Además, las superintendencias únicamente pueden practicar pruebas y solicitar documentos que tengan una relación de conexidad con sus funciones y el objeto de la investigación.

20. A continuación, la Corte pasará a explicar en detalle la forma en que las competencias previstas en las disposiciones demandadas, deben ejercerse a la luz de lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el Código General del Proceso.

Las facultades administrativas, y en particular, las competencias probatorias de la SIC otorgadas por el artículo 59 (4) de la Ley 1480 de 2001 deben ejercerse a la luz de lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el Código General del Proceso

21. Como lo ha señalado la jurisprudencia de la Corte, no existe una definición unívoca y de orden legal de las actividades de inspección, vigilancia y control. Si bien la propia Constitución, en artículos como el 189, emplea estos términos, ni el constituyente ni el legislador han adoptado una definición única aplicable a todas las áreas del derecho(91). En la misma Sentencia C-570 de 2012, este tribunal concluyó que las funciones de inspección, vigilancia y control se caracterizan por lo siguiente: (i) la función de inspección se relaciona con la posibilidad de solicitar y/o verificar información o documentos en poder de las entidades sujetas a control; (ii) la vigilancia alude al seguimiento y evaluación de las actividades de la autoridad vigilada; y (iii) el control en estricto sentido se refiere a la posibilidad del ente que ejerce la función de ordenar correctivos, que pueden llevar hasta la revocatoria de la decisión del controlado y la imposición de sanciones. Como se puede apreciar, la inspección y la vigilancia podrían clasificarse como mecanismos leves o intermedios de control, cuya finalidad es detectar irregularidades en la prestación de un servicio, mientras el control conlleva el poder de adoptar correctivos, es decir, de incidir directamente en las decisiones del ente sujeto a control.

22. Adicionalmente, es claro que dichas funciones deben ser ejercidas con estricto apego a lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución el cual establece que “el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas”. La Corte Constitucional ha definido el debido proceso administrativo como el conjunto complejo de condiciones que le impone la ley a la administración, “materializado en el cumplimiento de una secuencia de actos por parte de la autoridad administrativa”(92). Por lo tanto, las actividades de inspección, vigilancia y control están sujetas a la observancia de las normas de procedimiento especial que regulen su alcance, y en ausencia de norma especial se deberá dar aplicación al procedimiento general del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en lo que resulte pertinente.

23. En el caso de las disposiciones demandadas, el artículo 59 (4) de la Ley 1480 de 2011 establece —entre otros— que la SIC está facultada para “Practicar visitas de inspección, así como cualquier otra prueba consagrada en la ley, con el fin de verificar hechos o circunstancias relacionadas con el cumplimiento de las disposiciones a las que se refiere la presente ley” (resaltado fuera de texto original). De esta forma, ante la amplitud de dicha facultad y con el ánimo de garantizar el derecho al debido proceso debe precisarse que dicha competencia debe ejercerse a la luz de lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el Código General del Proceso.

24. En este sentido, el artículo 60 de la Ley 1480 de 2011 establece que la SIC impondrá sanciones administrativas previa investigación, de acuerdo con el procedimiento establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Por su parte, el artículo 34 del Código de Procedimiento Administrativo, dispone que “[l]as actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales”. Así, la remisión que el artículo 60 de la Ley 1480 de 2011 hace al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo supone que, a menos que se encuentren establecidas reglas especiales, el ejercicio de las facultades administrativas de la SIC, y en particular las reglas aplicables al trámite administrativo, serán aquellas dispuestas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

25. La Ley 1480 de 2011 no dispone nada específico respecto de las pruebas que pueden practicarse en el trámite administrativo ni el procedimiento aplicable a su práctica. De esta forma resulta aplicable el artículo 40 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo conforme al cual (i) “(d)urante la actuación administrativa y hasta antes de que se profiera la decisión de fondo se podrán aportar, pedir y practicar pruebas de oficio o a petición del interesado sin requisitos especiales” (se resalta); y (ii) serán “admisibles todos los medios de prueba señalados en el Código de Procedimiento Civil”. Esta segunda remisión tiene como efecto que los medios de prueba a disposición de la SIC cuando ejerce funciones administrativas son los que se encontraban establecidos en el Código de Procedimiento Civil y, como consecuencia de su derogatoria, en el actual Código General del Proceso. A su vez, el artículo 165 de este último ha previsto que son medios de prueba la declaración de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección, los documentos, los indicios y los informes.

26. Al precisar el alcance del artículo 40 de la Ley 1437 de 2011, la Sentencia C-610 de 2012 indicó que dicha disposición “se inserta en la “Parte Primera” del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que contiene el catálogo de normas que se aplican al procedimiento administrativo, es decir a las actuaciones desarrolladas por todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas (art. 2º)”. Destacó además que “(f)orma parte así mismo del título III, capítulo I (arts. 34 a 45) que compila las reglas generales sobre el procedimiento administrativo común y general”. Igualmente, en tercer lugar, refirió que dicha disposición “contiene las reglas que regulan la aducción, solicitud y práctica de pruebas de oficio o a petición del interesado, durante la actuación administrativa, a saber: (i) la no exigencia de requisitos especiales; (ii) la improcedencia de recursos contra el acto que decida la solicitud de pruebas; (iii) la preservación de la oportunidad, para que antes de que se dicte una decisión de fondo, el interesado controvierta las pruebas aportadas o practicadas dentro de la actuación; (iv) la subvención de las pruebas por parte de quien o quienes las soliciten; (v) la admisibilidad de todos los medios de prueba establecidos en el Código de Procedimiento Civil”.

27. Por otra parte, es importante resaltar, que la remisión que opera por virtud del artículo 40 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo permite igualmente identificar el régimen de impugnación de los actos administrativos que profiera la SIC en el ejercicio de sus funciones de inspección vigilancia y control. Así, el régimen de impugnación de los actos administrativos se encuentra regulado en el capítulo VI del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (art. 74-82). En este sentido, en la Sentencia C-034 de 2014 la Corte señaló que en cada caso concreto debe realizarse el control de las actuaciones de las autoridades administrativas, y frente a dichas actuaciones el investigado tendrá a su disposición diversas opciones para aportar pruebas y controvertirlas(93).

28. En esta línea, advierte la Corte que las visitas de inspección son diligencias administrativas en las que la SIC recauda diferentes elementos probatorios, relacionados con el objeto de la investigación en cada caso, que se den en el marco de las funciones de la SIC. El hecho de que los investigados no puedan recurrir la decisión de realizar una visita de inspección no significa que las reglas referentes al decreto, práctica, contradicción y admisibilidad de las pruebas no sean aplicables. Por el contrario, como se expuso, estas reglas resultan plenamente aplicables y por tanto el derecho de defensa de los investigados no se ve afectado(94). Una vez iniciada la investigación administrativa los investigados podrán contradecir todas las pruebas y podrán alegar, por ejemplo, que los documentos que fueron recaudados durante las visitas de inspección carecen de pertinencia, utilidad y conducencia y por tanto deben ser rechazados, situación que debe ser analizada en cada caso concreto por el juez competente.

29. Es importante resaltar que las facultades probatorias de la SIC se encuentran delimitadas en cuanto a su objeto y tema de la prueba(95). En cuanto al objeto, es importante resaltar que la jurisprudencia constitucional ha señalado que en el marco de investigaciones administrativas, las autoridades administrativas, tales como la SIC, únicamente pueden solicitar los documentos que tengan una relación de conexidad con el ejercicio de las funciones que le corresponden(96).

30. En este caso, el título del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 así como su primer inciso, indican que la competencia de la SIC prevista en el numeral 4º corresponde al ejercicio de facultades administrativas en materia de protección al consumidor. En efecto, ella se vincula al desarrollo de las investigaciones administrativas dirigidas, primero, a determinar si se han cumplido las normas de protección al consumidor y, de no ser así, segundo, a adoptar las medidas sancionatorias que correspondan. Conforme a lo anterior, si en el asunto bajo examen las facultades de la SIC se activan exclusivamente respecto de la aplicación del régimen de protección del consumidor, es claro que esta sólo puede solicitar información que guarde una relación de conexidad con el ejercicio de esa función.

31. En adición a lo expuesto, la Corte encuentra que el texto del numeral 4º del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 delimita el tema de prueba al indicar que su práctica debe hallarse encaminada a verificar los hechos o circunstancias relacionados con el cumplimiento de las disposiciones del estatuto del consumidor. Tal circunstancia implica que la SIC tiene delimitadas sus competencias, sin que su ejercicio pueda ir más allá de lo estrictamente necesario para el cumplimiento de las facultades de investigación, sanción y seguimiento establecidas en la mencionada ley. Si ello ocurriera, los afectados podrán acudir a la jurisdicción competente en caso de estimar necesario cuestionar las decisiones respectivas en los términos previstos en las normas aplicables.

32. Asimismo, considera la Sala que en lo que respecta a la prueba, este asunto se encuentra delimitado por las reglas generales de admisión de la prueba contenidas en el Código General del Proceso. Al respecto, el artículo 168 del Código General del Proceso señala que se deberán rechazar las pruebas “ilícitas, las notoriamente impertinentes, las inconducentes y las manifiestamente superfluas o inútiles”. Las pruebas impertinentes son aquellas que no guardan relación con el litigio.

33. Por último, el demandante argumenta que las disposiciones demandadas (i) en general, no establecen reglas específicas para el trámite y forma de llevar a cabo las visitas de inspección; (ii) en específico, no señalan “cómo se forma la decisión sobre la visita de inspección” y además permiten que estas visitas se lleven a cabo sin necesidad de una notificación previa a los investigados. Esta indeterminación vulneraría el principio de reserva de ley en la medida en que estas visitas afectan derechos fundamentales. La Corte no comparte los argumentos del demandante por las siguientes razones:

(i) Primero, de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corte “no están sujetas a esa reserva especial aquellas disposiciones procesales cuyo objeto no consista en establecer limitaciones o restricciones a derechos fundamentales garantizados por la Carta, y en particular al debido proceso, sino que, por el contrario, se orienten a establecer, en un caso concreto, los mecanismos adecuados para la efectividad de un deber que se deriva de la propia Constitución, sin hacer, de manera general, una regulación integral del procedimiento”(97). Pues bien, si bien las visitas de inspección no cuentan con una regulación integral del procedimiento, se encuentran definidos lineamientos para el ejercicio de una función legal que le corresponde a la superintendencia, y que a su turno dicha función debe ser ejercida a la luz de lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el Código General del Proceso.

(ii) Segundo, no existe un deber constitucional ni legal en cabeza de las superintendencias de informar, previamente, la realización de las vistas de inspección pues: (i) como se expondrá en la sección E infra, las visitas administrativas de inspección no son diligencias o actuaciones cuya práctica requiera autorización judicial previa o control de legalidad posterior; (ii) la práctica de visitas de inspección sin previo aviso no vulnera el debido proceso administrativo. Los materiales probatorios que sean recaudados durante estas diligencias serán —en cada caso concreto— objeto de contradicción en las oportunidades procesales ordinarias, por lo tanto, los sujetos investigados no verán afectado su derecho de defensa(98); y (iii) la práctica de visitas de inspección sin previo aviso persigue una finalidad legítima consistente en fortalecer las facultades administrativas de las superintendencias. En este sentido, tal y como lo ha señalado el Consejo de Estado(99), la finalidad de las visitas administrativas es la de recaudar las pruebas necesarias para determinar si las entidades investigadas están cumpliendo con sus obligaciones legales. Naturalmente, dicha finalidad se vería obstaculizada si no se garantizara el “factor sorpresa” pues el aviso permitiría que el sujeto investigado ocultara información relevante(100).

34. Por las razones expuestas, la Corte concluye que las facultades administrativas, y en particular, las competencias probatorias de la SIC otorgadas por el artículo 59 (4) de la Ley 1480 de 2001 se deben ejercer a la luz de lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el Código General del Proceso, con el ánimo de evitar cualquier margen de indeterminación sobre la función y ejercicio de la misma por parte de la mencionada superintendencia. Asimismo, evidencia la Corte que las facultades probatorias de la SIC se encuentran delimitadas en cuanto al objeto y tema de la prueba, en la medida en que, la SIC sólo podrá solicitar información que guarde una relación de conexidad con el ejercicio de sus funciones (en el caso de la norma demandada, asuntos relacionados con protección al consumidor), y específicamente con los hechos investigados.

Las competencias probatorias de la Superintendencia de Sociedades otorgadas por el artículo 20 de la Ley 1778 de 2016 deben ejercerse a la luz de lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el Código General del Proceso

35. Los numerales 2º y 3º del artículo 20 de la Ley 1778 de 2016 establecen que la Superintendencia de Sociedades está facultada para “realizar visitas de inspección, decretar y practicar pruebas y recaudar toda la información conducente”, y puede “solicitar el suministro de datos e informes”. Las consideraciones realizadas respecto de la delimitación jurídica de las facultades de la SIC (ver supra, nums. 21 a 34), resultan plenamente aplicables a efectos de analizar las funciones asignadas a la Superintendencia de Sociedades en la Ley 1778 de 2016. Por lo cual, a continuación, la Corte se concentrará en explicar en el caso concreto y con el ánimo de garantizar el derecho al debido proceso, la razón por la cual dicha competencia debe ejercerse a la luz de lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el Código General del Proceso; las demás consideraciones expuestas en los mencionados numerales deberán ser también aplicables al caso de las funciones atribuidas a la Superintendencia de Sociedades en las normas demandadas.

36. En este sentido, en el capítulo III de la Ley 1778 de 2016, del que hacen parte las disposiciones demandadas (arts. 20 y 21), contiene remisiones expresas al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el Código General del Proceso respecto de los medios de prueba, el procedimiento aplicable y los medios de control. En efecto se dispone (i) que el período probatorio tendrá el término prescrito en el artículo 48 de la Ley 1437 de 2011, pudiendo ser prorrogado una sola vez cuando se requiera ayuda jurídica recíproca; y (ii) que para el cumplimiento de sus funciones la mencionada superintendencia puede (a) realizar visitas de inspección, practicar pruebas y recaudar toda la información conducente; (b) solicitar a las personas naturales y jurídicas el suministro de datos, informes, libros y papeles de comercio que se requieran para el esclarecimiento de los hechos; y (c) interrogar, bajo juramento y con observancia de las formalidades previstas para esta clase de pruebas en el Código General del Proceso, a cualquier persona cuyo testimonio pueda resultar útil. Con el fin de asegurar la obtención de los documentos requeridos, prevé la imposición de sanciones a las personas jurídicas cuando impidan o no autoricen el acceso a los archivos previendo, además, que tal sanción se aplica sin perjuicio de la obligación de suministrar o permitir el acceso a la información o a los documentos requeridos.

37. Por otro lado, el artículo 8º de la Ley 1778 de 2016, que hace parte de las disposiciones procedimentales, prescribe que las actuaciones administrativas de la Superintendencia de Sociedades tendientes a determinar la responsabilidad de las personas jurídicas por la conducta prevista en el artículo 2º de esta ley, se regirán por las disposiciones especiales del presente capítulo. Seguidamente establece que, en lo no previsto por la ley, se aplicarán las disposiciones de la parte primera de la Ley 1437 de 2011 o las normas que la modifiquen. Esta remisión expresa al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, armoniza además con el artículo 1º de la misma Ley 1778 de 2016 al prescribir que la Superintendencia de Sociedades debe interpretar y aplicar las disposiciones que regulan los procedimientos administrativos previstos en la ley, a la luz de los principios consagrados en la primera parte de la Ley 1437 de 2011 y en especial de los principios de debido proceso, igualdad, imparcialidad, presunción de inocencia, proporcionalidad de la sanción, seguridad jurídica, buena fe, moralidad, participación, responsabilidad, transparencia, publicidad, coordinación, eficacia, economía y celeridad.

38. Por lo demás, el contexto normativo del que hacen parte las atribuciones cuestionadas, hace posible fijar el objeto y tema de prueba lo que implica una limitación material a la ejecución de dichas atribuciones. En efecto, su ejercicio solo será posible cuando se encaminen a determinarla responsabilidad de las personas jurídicas por la conducta tipificada de manera detallada en el artículo 2º de esta ley (soborno internacional)(101).

39. En conclusión, las facultades administrativas otorgadas a las superintendencias por virtud de lo dispuesto en el artículo 59.4 de la Ley 1480 de 2011 y el artículo 20 de la Ley 1778 de 2016 no son contrarias a la Constitución, siempre que las mismas sean ejercidas a la luz de lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el Código General del Proceso, por cuanto:

(i) Primero, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el Código General del Proceso permiten integrar el régimen normativo aplicable a las facultades administrativas de las superintendencias en lo relativo a: (a) los medios de prueba que pueden ser practicados; (b) el trámite aplicable al ejercicio de las facultades administrativas, y en particular, al decreto y práctica de pruebas; y (c) el régimen de impugnación y control de los actos administrativas que se profieran en el marco de las investigaciones.

(ii) Segundo, las atribuciones de las mencionadas superintendencias en las disposiciones demandadas están delimitadas en cuanto al objeto y tema de la prueba pues tienen como finalidad que en el curso de investigaciones administrativas adelantadas por la SIC y la Superintendencia de Sociedades, pueda determinarse el cumplimiento de las normas de protección al consumidor y de aquellas que prohíben el soborno transnacional.

(iii) Tercero, como se expondrá en la sección E infra, las visitas administrativas de inspección no son diligencias o actuaciones cuya práctica requiera autorización judicial previa o control de legalidad posterior, por lo cual, no vulnera el derecho al debido proceso que las visitas de inspección sean realizadas sin previa notificación a los investigados. Los medios probatorios que sean recaudados durante estas diligencias serán objeto de contradicción en las oportunidades procesales ordinarias, por lo tanto, los sujetos investigados no verán afectado su derecho de defensa, situación que debe ser analizada en cada caso concreto por el juez competente. Finalmente, la práctica de visitas de inspección sin previo aviso persigue una finalidad legítima, en el sentido de permitir recaudar las pruebas necesarias para definir si las entidades investigadas están dando cumplimiento a sus obligaciones legales. Dicha finalidad se vería obstaculizada si no se garantizara el “factor sorpresa” pues el aviso permitiría que el sujeto investigado ocultara información relevante.

E. La SIC y la Superintendencia de Sociedades no pueden realizar interceptaciones o registros ni otras actividades probatorias que, según la constitución, se encuentran sometidas a reserva judicial

40. Los numerales 2º y 3º (parcial) del artículo 20 de la Ley 1778 de 2016 establecen que la Superintendencia de Sociedades tiene la facultad de “realizar visitas de inspección, decretar y practicar pruebas y recaudar toda la información conducente”, así como de “solicitar el suministro de datos e informes”. Por su parte, el numeral 4º (parcial) del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011 establece que la SIC está facultada para realizar visitas de inspección y “practicar cualquier otra prueba consagrada en la ley”.

41. El demandante señala que estas facultades probatorias son contrarias a la Constitución por dos razones. En primer lugar, la indeterminación de estas disposiciones vulnera lo dispuesto en el inciso 3º del artículo 15 de la Constitución pues habilita a las superintendencias a (i) practicar cualquier tipo de prueba; (ii) aplicar normas del Código de Procedimiento Penal; (iii) solicitar todo tipo de información incorporada en dispositivos electrónicos; y (iv) emprender actuaciones probatorias que, sin autorización judicial, implican la interceptación, de comunicaciones privadas o el registro del domicilio. En segundo lugar, las facultades son contrarias al artículo 28 de la Constitución (inviolabilidad del domicilio) pues permiten que las superintendencias desarrollen registros al domicilio de las entidades investigadas sin ninguna regla que limite dicha actividad.

42. La Corte considera que la interpretación del demandante es una interpretación razonable, sin embargo, no es la única interpretación posible de las disposiciones demandadas. En efecto, la lectura de las disposiciones acusadas podría conducir a dos interpretaciones:

(i) Interpretación 1: Las disposiciones demandadas otorgan a las superintendencias la facultad para que, en ejercicio de funciones administrativas y particularmente durante las visitas administrativas de inspección, practiquen cualquier tipo de pruebas, incluyendo aquellas cuyo desarrollo se encuentra sometido a reserva o control judicial —allanamiento de domicilio, interceptación de comunicaciones y registro de documentos—. Las disposiciones demandadas establecen que las superintendencias pueden practicar cualquier prueba dispuesta en la “ley”. Por lo tanto, es posible interpretar, que las superintendencias pueden practicar incluso aquellas diligencias probatorias y medios de prueba dispuestos en la ley penal —Código de Procedimiento Penal (L. 906/2004)(102)—.

(ii) Interpretación 2: Las disposiciones demandadas no otorgan a las superintendencias la facultad de practicar pruebas ni realizar diligencias o actuaciones probatorias sometidas a reserva o control judicial cuando estas ejercen facultades administrativas y realizan visitas administrativas de inspección. Una lectura sistemática de las disposiciones demandadas a la luz del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y de la remisión que este hace al Código General del Proceso, permite concluir que las superintendencias únicamente pueden practicar las pruebas contenidas en dichos cuerpos normativos, en el marco de una diligencia administrativa, como lo es la visita de inspección. En efecto, ni el registro o interceptación de la correspondencia o comunicaciones privadas, ni el allanamiento del domicilio, se prevén específicamente como medios de prueba en el Código General del Proceso al que remite el artículo 40 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

43. Con fundamento en el principio de conservación del derecho, las normas “sólo pueden ser excluidas del ordenamiento cuando de su tenor literal no se puede derivar una interpretación acorde con el Texto Superior”(103). Por ello, cuando se constata que una norma admite dos o más posibles interpretaciones, una de las cuales se ajusta a la Constitución, no es posible declarar su inconstitucionalidad. En estos casos la Corte debe (i) establecer la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las interpretaciones que surgen de la disposición acusada(104); y (ii) emitir una sentencia interpretativa condicionando la validez del artículo a la interpretación que desarrolla el texto constitucional(105).

44. A juicio de este tribunal la primera interpretación se opone a la Constitución dado que la interceptación de comunicaciones, el registro o allanamiento del domicilio, son actividades probatorias sometidas a un régimen estricto de reserva judicial que se desprende de los artículos 15 (inc. 3º), 28 y 250 de la Constitución(106). Por lo tanto, esta interpretación debe ser expulsada del ordenamiento jurídico en el entendido que las superintendencias, al ejercer facultades administrativas y en particular, durante las visitas administrativas de inspección únicamente están facultadas para practicar los medios de prueba dispuestos en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el Código General del Proceso, de esta forma, en ejercicio de las competencias atribuidas en las normas demandadas no comprende la realización de interceptaciones o registros ni otras actividades probatorias que, según la Constitución, se encuentran sometidas a reserva judicial, y así procederá entonces el tribunal a condicionar la lectura de las disposiciones demandadas.

45. Adicionalmente, se debe señalar que a lo largo del trámite constitucional, y en particular a partir de la lectura de las intervenciones, la Corte constató que existe un debate jurídico en torno a (i) la naturaleza y fundamento constitucional de la visitas de inspección, y si las mismas son o no violatorias del derecho al domicilio de las personas jurídicas; y (ii) la calificación jurídica que debe dársele a (a) el ingreso de funcionarios de las superintendencias a los establecimientos de comercio de las investigadas; (b) las solicitudes de documentos; y (c) la copia de la información contenida en las computadores, tablets y correos electrónicos de las empresas. Respecto de estos temas, de los argumentos expuestos por los intervinientes, la Corte ha identificado dos posiciones que pueden sintetizarse de la siguiente manera:

 Posición 1Posición 2
Fundamento constitucionalLas visitas de inspección son, per se, contrarias al inciso 3º del artículo 15 y el artículo 29 de la Constitución.Las visitas de inspección tienen fundamento constitucional en el inciso 4º del artículo 15 la Constitución
Naturaleza y calificación del ingreso de funcionarios a los establecimientos de comercioEl ingreso de funcionarios de las superintendencias a los establecimientos de comercio de las empresas investigadas constituye un registro y allanamiento del domicilio en los términos de los artículos 15 y 28 de la Constitución. Por lo tanto, las superintendencias no están facultadas para adelantar estas diligencias sin la respectiva autorización judicial. El ingreso de los funcionarios de la superintendencia a los establecimientos de comercio de las sociedades investigadas no constituye un registro y allanamiento del domicilio en los términos de los artículos 15 y 28 de la Constitución. Por lo tanto, las superintendencias pueden ingresar a estos establecimientos en el marco de sus visitas de inspección, sin autorización judicial.
Naturaleza y calificación las solicitudes de documentos, y a la copia de la información contenida en las computadores, tablets y correos electrónicos de las empresasLas solicitudes de documentos, y la copia de la información contenida en los computadores, tablets y correos electrónicos de las empresas constituyen un registro e interceptación de comunicaciones en los términos del inciso 3º del artículo 15 de la Constitución. Por lo tanto, las superintendencias no están facultadas para adelantar estas diligencias durante las visitas de inspección sin la respectiva autorización judicial.Las solicitudes de documentos, y la copia de la información contenida en los computadores, tablets y correos electrónicos de las empresas no constituyen un registro e interceptación de comunicaciones en los términos del inciso 3º del artículo 15 de la Constitución. Por el contrario, la solicitud y revisión de estos documentos encuentra fundamento en el inciso 4º del artículo de la Constitución. Por lo tanto, las superintendencias están facultadas para adelantar estas diligencias durante las visitas de inspección sin la respectiva autorización judicial.

De esta forma, la Corte considera que es importante analizar que (i) las visitas de inspección tienen fundamento constitucional en el inciso 4º del artículo 15 la Constitución; (ii) la revisión, búsqueda y retención de documentos que las superintendencias realizan durante las visitas de inspección no vulneran el derecho a la intimidad y no constituyen un registro o interceptación de comunicaciones privadas en los términos del inciso 3º del artículo 15 de la Constitución; y (iii) el ingreso de funcionarios de las superintendencias al domicilio corporativo de los sujetos investigados no vulnera la garantía de inviolabilidad del domicilio pues no constituye un registro de domicilio en los términos del artículo 28 de la Constitución.

Las visitas de inspección encuentran fundamento constitucional en el inciso 4º del artículo 15 la Constitución

47. El inciso 4º del artículo 15 de la Constitución establece que en ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia e intervención del Estado “podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale la ley”. Esta facultad constitucional en cabeza de las superintendencias se encuentra desarrollada legalmente en diversas disposiciones.

48. Las visitas administrativas de inspección son diligencias probatorias encaminadas a que las superintendencias ejerzan las facultades administrativas que por ley les corresponden y soliciten los documentos privados(107) que requieren para el debido cumplimiento de sus funciones de inspección, vigilancia y control. Por ello, la Corte Constitucional(108), el Consejo de Estado(109), y Tribunales Superiores del Distrito(110) han señalado que la realización de visitas de inspección encuentra fundamento constitucional en el inciso 4º del artículo 15 de la Constitución.

49. Con fundamento en lo anterior, es importante resaltar que el artículo 61 del Código de Comercio, establece que “[l]os libros y papeles del comerciante no podrán examinarse por personas distintas de sus propietarios o personas autorizadas para ello, sino para los fines indicados en la Constitución Nacional y mediante orden de autoridad competente”. En el mismo sentido, el artículo 27 de la Ley 1437 de 2011 establece que “el carácter reservado de una información o de determinados documentos, no será oponible (…) a las autoridades administrativas que siendo constitucional o legalmente competentes para ello, los soliciten para el debido ejercicio de sus funciones (…)”(111). Por su parte, el artículo 10 de la Ley 1581 de 2012 establece que no se requiere que el titular de un dato personal autorice su entrega cuando se trate de información requerida por una entidad pública o administrativa en ejercicio de sus funciones legales o por orden judicial.

50. La Corte Constitucional se ha pronunciado respecto de la facultad de las autoridades administrativas —tales como las superintendencias— de exigir “libros de contabilidad y demás documentos privados” en repetidas ocasiones(112). Al respecto, ha señalado que esta facultad no vulnera el derecho a la intimidad(113) de las personas sujetas a su inspección, vigilancia y control precisamente porque el inciso 4º del artículo 15 la Constitución faculta a quienes ejercen inspección, vigilancia y control —en este caso a las superintendencias— a solicitar y examinar dichos documentos privados(114). Sin embargo, como se advirtió anteriormente, en ejercicio de dichas facultades las superintendencias (i) únicamente pueden solicitar información si están constitucional y legalmente habilitadas para ello y; (ii) solo pueden solicitar información que guarde una relación de “conexidad con el ejercicio de las funciones de estas autoridades”(115).

51. Por consiguiente, el derecho a la intimidad de las personas sometidas a la inspección, vigilancia y control de las superintendencias no se ve vulnerado cuando estas solicitan documentos privados, informes, libros y papeles del comerciante que guarden conexidad con el ejercicio de las funciones que por ley les corresponden. Así lo señaló la Corte en la Sentencia T-787 de 2004 al indicar que: “no corresponde al fuero personal o privado de los sujetos, la obligación de presentar libros de contabilidad y demás papeles del comerciante, pues el artículo 15 de la Constitución Política, los somete al escrutinio fiscal, a la inspección de la Administración y al control judicial, en los casos y bajo las condiciones que señale la ley”. Igual posición ha adoptado el Consejo de Estado al afirmar que “en los términos del artículo 15 constitucional, no habría en principio una violación del derecho a la intimidad, pues precisamente dicho artículo establece “…Para efectos tributarios o judiciales y para los casos de inspección, vigilancia e intervención del Estado podrá exigirse la presentación de libros de contabilidad y demás documentos privados, en los términos que señale la ley (...)”(116).

52. De esta forma, en el marco de las visitas de inspección, las superintendencias están facultadas para, entre otras: (i) ingresar a las instalaciones de las empresas y examinar sus archivos(117); (ii) recaudar toda la información conducente para verificar el cumplimiento de las disposiciones legales cuyo control les compete(118); (iii) solicitar a las personas naturales y jurídicas el suministro de datos, informes, libros y papeles de comercio que se requieran para el correcto ejercicio de sus funciones; y (iv) tomar declaraciones de los funcionarios de la empresa(119).

La revisión, búsqueda y retención de documentos que las superintendencias realizan durante las visitas de inspección no vulneran el derecho a la intimidad y no constituyen un registro o interceptación de comunicaciones privadas en los términos del inciso 3º del artículo 15 de la Constitución

53. El inciso tercero del artículo 15 de la Constitución establece que “La correspondencia y demás formas de comunicación privada son inviolables. Sólo pueden ser interceptadas o registradas mediante orden judicial, en los casos y con las formalidades que establezca la ley”. Como se expuso, el demandante y otros intervinientes afirman que la revisión, búsqueda y retención de documentos realizadas por las superintendencias durante las visitas de inspección constituyen un registro e interceptación de la correspondencia privada que requiere autorización judicial en los términos del inciso 3º del artículo 15 de la Constitución. Por ello, afirman que es inconstitucional que las superintendencias puedan exigir la entrega de los documentos que reposan en los computadores y tablets de las empresas y tomar copia de los mensajes enviados a través de los correos electrónicos institucionales. En su concepto, esta facultad desborda las competencias a las que se refiere el inciso 4º del artículo 15 de la Constitución.

54. Sobre el particular, la Corte no comparte dicha interpretación. La revisión, búsqueda y retención de documentos que realicen las superintendencias en el marco de sus visitas de inspección, no vulneran, en principio, un ámbito protegido del derecho a la intimidad de las personas jurídicas investigadas. Por lo tanto, no pueden ser catalogadas como un registro e interceptación siempre que sean realizadas en el marco de la facultad dispuesta en el inciso 4º del artículo 15 de la Constitución y con observancia de los lineamientos fijados por la jurisprudencia constitucional.

55. En su jurisprudencia, la Corte Constitucional ha precisado que el elemento definitorio del registro y las interceptaciones a las que hace referencia el inciso 3º del artículo 15 de la Constitución, es que se trata de “medidas que interfieren entonces objetivamente en la intimidad”(120). Es decir, se trata de actuaciones que versan “sobre ámbitos de libertad o de derecho fundamental protegidos”(121). Por su parte ha definido cada una de estas diligencias en los siguientes términos: (i) el registro como una búsqueda con el fin de hallar elementos relevantes para una investigación o indagación penal, o con el de capturar a un individuo con las debidas garantías(122); y (ii) la interceptación consiste en “la retención provisional de correspondencia postal, o en la intervención de otros conductos de comunicación tecnológica (redes), con el fin de conocer el contenido de los mensajes, y de vigilarlos o de capturarlos por medios técnicos”(123).

56. Como se expuso, las visitas de inspección son diligencias probatorias a través de las cuales las superintendencias ejercen la facultad constitucional de exigir la presentación de “documentos privados” o “documentos del comerciante” contenida en el inciso 4º del artículo 15 de la Constitución. Por lo tanto, la revisión, búsqueda y retención de aquellos documentos que se enmarquen en la categoría de “documentos privados”(124) por parte de las superintendencias no vulnera ni interfiere con el derecho a la intimidad de las investigadas y por tanto no puede catalogarse como un registro o interceptación de comunicaciones privadas sometidos a reserva judicial. Así, la Corte no comparte la interpretación del demandante por virtud de la cual la revisión de los documentos contenidos en computadores, tablets y correos electrónicos institucionales, es decir de propiedad de las empresas y para fines empresariales, constituyen una interceptación o registro en los términos del inciso 3º del artículo 15 de la Constitución. De acuerdo con lo expuesto, los documentos contenidos en dichos medios, en principio, están relacionados con la actividad del comerciante. Por ello, harían parte de la categoría de “documentos privados” a los que las superintendencias pueden acceder para fines de inspección y vigilancia en virtud del inciso 4º del artículo 15 de la Constitución(125).

57. Esta misma posición ha sido sostenida por la Corte Suprema de Justicia(126), el Tribunal Superior de Bogotá(127) y el Consejo de Estado(128). Estos tribunales han indicado que los documentos que reposan en computadores y correos institucionales de las empresas investigadas y mensajes de datos enviados a través de dichos correos son información empresarial(129), es decir “documentos privados” y “papeles del comerciante” a los que las superintendencias pueden acceder en virtud del inciso 4º del artículo 15 de la Constitución. Respecto de estos documentos no opera el requisito de reserva judicial dispuesto en el inciso 3º del artículo 15 de la Constitución siempre que la solicitud de entrega de estos documentos tenga en general, una relación de conexidad con el ejercicio de sus funciones administrativas, y en particular, esté relacionada con el objeto de la investigación.

El ingreso de funcionarios de las superintendencias al domicilio corporativo de las investigadas no vulnera la garantía de inviolabilidad del domicilio pues no constituye un registro de domicilio en los términos del artículo 28 de la Constitución

58. El artículo 28 de la Constitución establece la garantía de inviolabilidad del domicilio al señalar que el domicilio solo puede ser registrado en “virtud de mandamiento escrito de autoridad judicial competente”. La Corte, considera que el ingreso al domicilio corporativo de las empresas investigadas durante las visitas de inspección por parte de funcionarios de las superintendencias no constituye un registro del domicilio y por lo tanto dichas visitas no son contrarias a la inviolabilidad del domicilio por dos razones: (i) no violan un ámbito de protección del derecho a la intimidad; y (ii) las superintendencias no están facultadas para ingresar en contra de la voluntad de los investigados.

59. La garantía de inviolabilidad del domicilio únicamente opera de manera inmediata, automática y plena respecto del domicilio personal (domicilio en sentido estricto), y no respecto del domicilio corporativo (domicilio en sentido amplio)(130). La Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que las exigencias propias de los allanamientos y registros del domicilio (reserva judicial) tienen como finalidad “la protección del derecho fundamental a la intimidad, el cual se asocia con el domicilio personal”(131) es decir, “espacios en donde las personas desarrollan de manera inmediata su derecho a la intimidad”(132).

60. En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha señalado que en el domicilio corporativo el ámbito de protección del derecho a la intimidad es reducido y por tanto la reserva judicial para realizar registros “no opera automáticamente”(133). En particular, la Corte ha señalado que el ingreso de las autoridades públicas al domicilio corporativo de las empresas que tenga por objeto recaudar evidencias necesarias para el debido cumplimiento de sus funciones, no constituye una injerencia en un ámbito protegido del derecho a la intimidad de las personas jurídicas y por lo tanto no puede ser catalogado como un registro de domicilio sujeto a reserva judicial(134).

61. De esta forma, el ingreso de los funcionarios de las superintendencias al domicilio corporativo de las empresas investigadas durante una visita de inspección que tenga por objeto verificar el cumplimiento de las normas de protección al consumidor (en el caso de las disposiciones demandadas) y aquellas que prohíben el soborno transnacional no supone, en principio, un allanamiento o registro del domicilio.

62. Por otro lado, la Corte resalta que la diligencia de allanamiento y registro del domicilio ha sido definida como el ingreso de las autoridades “a un bien privado, incluso contra la voluntad del titular del derecho de dominio, de su poseedor o de su tenedor”(135) (resaltado fuera de texto original). Como puede verse, la posibilidad de realizar la diligencia en contra de la voluntad del dueño, es un elemento esencial de su definición.

63. Al respecto, la Corte considera importante resaltar que las disposiciones demandadas no autorizan que en contra de la voluntad del investigado pueda realizarse la inspección o visita. Como se dejó dicho, el investigado puede negarse a su realización y, en ese caso, serán aplicables las consecuencias jurídicas que prevé el ordenamiento. Se trata de una situación sustancialmente diferente a la que se configura cuando se adopta la decisión de practicar un allanamiento en materia penal dado que, en esos eventos, resulta procedente la aplicación de la fuerza a fin de practicar la diligencia respectiva. De hecho, así lo destacó la SIC en el informe que presentó a la Corte respecto de los protocolos que sigue para la práctica de las inspecciones o visitas, sin que el demandante hubiera aportado razones que puedan justificar una conclusión diferente.

64. Por último, debe la Corte analizar la constitucionalidad del artículo 21 de la Ley 1778 de 2016 que dispone que las personas jurídicas que impidan o no autoricen el acceso a sus archivos a los funcionarios competentes de la Superintendencia de Sociedades, serán sancionadas con multa. Como se expuso, el demandante sostiene que es contrario a la Constitución establecer “una sanción en contra de quien, en ejercicio de sus derechos constitucionales, niegue el acceso a archivos, documentos, equipos y comunicaciones, frente a los cuales, las superintendencias carecen de la facultad jurídica y constitucional para pedir”.

65. Las consideraciones expuestas en los párrafos anteriores determinan igualmente la constitucionalidad de la facultad de la Superintendencia de Sociedades de imponer una multa. Es constitucional que la Superintendencia de Sociedades imponga una multa a las sociedades investigadas que impidan o no autoricen el acceso a los archivos que, en los términos descritos en esta sentencia, puedan ser calificados como documentos privados (C.P., art. 15, inc. 4º). Por el contrario, no será posible imponer multas a las sociedades investigadas cuando estas (i) se opongan a que dicha superintendencia practique pruebas o realice actividades probatorias que de acuerdo con la Constitución están sujetas a reserva judicial; y (ii) se opongan a entregar documentos que no puedan ser considerados como “documentos privados” y no guarden una relación de conexidad con las funciones de la Superintendencia de Sociedades en materia de soborno transnacional y los hechos objeto de investigación.

66. Con base en dichas consideraciones la Corte declarará la exequibilidad condicionada de las disposiciones demandadas en el entendido de que las competencias allí previstas (i) deben ejercerse a la luz de lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el Código General del Proceso; y (ii) no comprenden la realización de interceptaciones o registros ni otras actividades probatorias que, según la Constitución, se encuentran sometidas a reserva judicial.

F. Síntesis de la decisión

67. El demandante solicitó a este tribunal declarar la inexequibilidad de: (i) el numeral 4º (parcial) del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011; y (ii) los numerales 2º y 3º del artículo 20 y el artículo 21 (parcial) de la Ley 1778 de 2016. Sostuvo el demandante que las disposiciones violan los artículos 15, 28 y 29 de la Constitución principalmente por dos razones. Primero, al no establecer cuál es el régimen jurídico aplicable a las actuaciones administrativas de las superintendencias, en lo relativo al tipo de pruebas que pueden practicar y el desarrollo de las etapas probatorias. Esta indeterminación del régimen jurídico aplicable es contraria a los artículos 15 y 29 de la Constitución. Segundo, las disposiciones acusadas permiten la interceptación de comunicaciones, el registro de correspondencia o el allanamiento del domicilio, lo cual desconoce lo establecido en los artículos 15 —inciso tercero— y 28 de la Constitución, que disponen que estas actividades probatorias están sometidas a reserva judicial.

68. Respecto del primer cargo, la Corte concluyó que las facultades administrativas otorgadas a las superintendencias por virtud de lo dispuesto en el artículo 59.4 de la Ley 1480 de 2011 y el artículo 20 de la Ley 1778 de 2016 no son contrarias a la Constitución, siempre que las mismas sean ejercidas a la luz de lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el Código General del Proceso, por cuanto: (i) el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el Código General del Proceso permiten integrar el régimen normativo aplicable a las facultades administrativas de las superintendencias en lo relativo a: (a) los medios de prueba que pueden ser practicados; (b) el trámite aplicable al ejercicio de las facultades administrativas, y en particular, al decreto y práctica de pruebas; y (c) el régimen de impugnación y control de los actos administrativas que se profieran en el marco de las investigaciones; (ii) las atribuciones de las mencionadas superintendencias en las disposiciones demandadas están delimitadas en cuanto al objeto y tema de la prueba pues tienen como finalidad que en el curso de investigaciones administrativas adelantadas por la SIC y la Superintendencia de Sociedades, pueda determinarse el cumplimiento de las normas de protección al consumidor (en el caso particular de las normas demandadas) y de aquellas que prohíben el soborno transnacional; y (iii) las visitas de inspección no son diligencias o actuaciones cuya práctica requiera autorización judicial previa o control de legalidad posterior, por lo cual, no vulnera el derecho al debido proceso que las visitas de inspección sean realizadas sin previa notificación a los investigados. Los medios probatorios que sean recaudados durante estas diligencias serán objeto de contradicción en las oportunidades procesales ordinarias, por lo tanto, los sujetos investigados no verán afectado su derecho de defensa, situación que debe ser analizada en cada caso concreto por el juez competente. Finalmente, la práctica de visitas de inspección sin previo aviso persigue una finalidad legítima, en el sentido de permitir recaudar las pruebas necesarias para definir si las entidades investigadas están dando cumplimiento a sus obligaciones legales. Dicha finalidad se vería obstaculizada si no se garantizara el “factor sorpresa” pues el aviso permitiría que el sujeto investigado ocultara información relevante.

69. Respecto del segundo cargo, la Corte constató que la lectura de las disposiciones acusadas podría conducir a dos interpretaciones. La primera de ellas, fundada en una interpretación literal, implica que las superintendencias pueden practicar, sin límite temático alguno, cualquier tipo de pruebas, incluyendo aquellas cuyo desarrollo se encuentra sometido a reserva o control judicial. La segunda indica que las disposiciones demandadas, una vez son interpretadas a la luz del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y de la remisión que este hace al Código General del Proceso, excluyen tal interpretación. A juicio de este tribunal la primera interpretación se opone a la Constitución. Lo anterior, en la medida que, el artículo 15 Superior (derecho a la intimidad), prevé que la realización de interceptaciones o registros y otras actividades probatorias que, según la Constitución, se encuentran sometidas a reserva judicial, requieren de orden judicial. Por lo tanto, dichos medios de prueba no podrían ser practicados por las superintendencias sin la respectiva intervención judicial.

70. Con base en dichas consideraciones la Corte declarará la exequibilidad condicionada de las disposiciones demandadas en el entendido de que las competencias allí previstas (i) deben ejercerse a la luz de lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el Código General del Proceso; y (ii) no comprenden la realización de interceptaciones o registros ni otras actividades probatorias que, según la Constitución, se encuentran sometidas a reserva judicial.

III. Decisión

La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLES el numeral 4º (parcial) del artículo 59 de la Ley 1480 de 2011, los numerales 2º y 3º del artículo 20 y el artículo 21 (parcial) de la Ley 1778 de 2016, en el entendido de que las competencias allí previstas (i) deben ejercerse a la luz de lo dispuesto en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y en el Código General del Proceso, y (ii) no comprenden la realización de interceptaciones o registros ni otras actividades probatorias que, según la Constitución, se encuentran sometidas a reserva judicial de conformidad con la Constitución.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.»

88 Ver, sentencias C-206 de 2016, C-207 de 2016, entre otras.

89 Al respecto, en la Sentencia C-372 de 2011, la Corte manifestó: “(…) con base en la jurisprudencia constitucional se ha considerado que “la apreciación del cumplimiento de tales requerimientos ha de hacerse en aplicación del principio pro actione de tal manera que se garantice la eficacia de este procedimiento vital dentro del contexto de una democracia participativa como la que anima la Constitución del 91. Esto quiere decir que el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo”.

90 Ver Sentencia C-1123 de 2008.

91 Corte Constitucional, sentencias C-787 de 2007, C-570 de 2012, C-851 de 2013. En este sentido, las restricciones a la libertad económica y las competencias de inspección, vigilancia y control, solo puede hacerse mediante ley, en concordancia con los artículos 150 numerales 8º y 21, 333 a 335 y 365 de la Carta, entre otros. A su vez, el artículo 189 de la Carta le asigna al Presidente funciones de inspección, vigilancia y control (num. 24). Dichas funciones son administrativas y, por lo mismo, deben estar supeditadas a la ley, aunque no establece su alcance. A título enunciativo y no limitativo, cabe señalar que la función administrativa de inspección comporta la facultad de solicitar información de las personas objeto de supervisión, así como de practicar visitas a sus instalaciones y hacer auditorias de seguimiento a su actividad.

92 Corte Constitucional, Sentencia T-051 de 2016.

93 La Sentencia T-412 de 2017 indicó, recordando la jurisprudencia previa de este tribunal: “Uno de los aspectos relevantes en los que ha influido la categorización de los actos de la administración y la identificación de los actos de trámite es en la creación de la regla jurisprudencial sobre la improcedencia general de la acción de tutela frente a dichos actos. // Inicialmente, en la Sentencia SU-201 de 1994 (…) se indicó que “(…) aunque en principio no procede la tutela contra los actos de trámite o preparatorios, (…) excepcionalmente, algunos actos de trámite o preparatorios, pueden conculcar o amenazar los derechos fundamentales de una persona, en cuyo caso, sería procedente la acción de tutela como mecanismo definitivo”. En esa oportunidad, la Sala Plena destacó el deber del juez constitucional de analizar en el caso concreto las especiales circunstancias del acto de trámite y refirió algunos criterios para establecer la procedencia de la acción de tutela, a saber: // “(i) que la actuación administrativa de la cual hace parte el acto cuestionado no haya concluido; (ii) que el acto acusado defina una situación especial y sustancial dentro de la actuación que se proyecte en la decisión final; y (iii) que la actuación cuestionada ocasione la vulneración o amenaza real de un derecho constitucional fundamental”. // Con la misma orientación, esta corporación, de forma reciente, ha considerado que contra los actos de trámite procede excepcionalmente la acción de tutela “cuando el respectivo acto tiene la potencialidad de definir una situación especial y sustancial dentro de la actuación administrativa y ha sido fruto de una actuación abiertamente irrazonable o desproporcionada del funcionario, con lo cual vulnera las garantías establecidas en la Constitución”. (…) // En síntesis, el ordenamiento clasificó la actuación de la administración en actos definitivos y de trámite, y estableció, en atención a la naturaleza de dichos actos que la posibilidad de contradicción recae principalmente sobre los definitivos, en la medida en que definen aspectos sustanciales. En concordancia con la distinción en mención, la jurisprudencia constitucional ha destacado la improcedencia general de la acción de tutela frente a los actos de trámite. Con todo, cuando dichos actos tienen la potencialidad de definir una situación sustancial y sea evidente el carácter irracional de la actuación es procedente la tutela”. Adicionalmente, cualquier obstrucción de la función de inspección, podrá ser sancionada con multas de hasta de 100 SMLMV (CPACA, art. 51).

94 Corte Constitucional, Sentencia C-505 de 1999.

95 La función inspectora permite recaudar elementos de prueba para que sean tenidos en cuenta en actuaciones administrativas sancionatorias. Dichas funciones de inspección se encuentran en tensión con derechos fundamentales constitucionales como la intimidad e inviolabilidad de correspondencia y demás formas de comunicación privada (C.P., art. 15), inviolabilidad del domicilio en sentido estricto (C.P., art. 28), secreto profesional (C.P., art. 74) y no autoincriminación (C.P., art. 33), entre otros, cuyo posible sacrificio debe ser evaluado en cada caso concreto frente a las pruebas obtenidas con violación a tales derechos. Así mismo, su admisibilidad en el proceso sancionatorio administrativo debe ser analizada en cada caso concreto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 Constitución Política y el artículo 47 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, según los cuales será nula de pleno derecho la prueba obtenida con violación al debido proceso —en especial— el mencionado artículo del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que no se atenderán las practicadas ilegalmente.

96 Corte Constitucional, Sentencia C-951 de 2014. En el mismo sentido ver la Sentencia C-540 de 1996.

97 Corte Constitucional, Sentencia C-910 de 2014.

98 Corte Constitucional, Sentencia C-505 de 1999. En el mismo sentido, ver Sentencia C-034 de 2014, el artículo 47 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo garantiza el ejercicio del derecho de defensa, ya que fija la oportunidad para establecer la posición jurídica frente a la actuación administrativa sancionatoria y controvertir las pruebas allegadas en su contra.

99 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia radicación 2012-00832 del 1º de marzo de 2018, M.P. Lucy Jeannete Bermúdez.

100 La Corte en la Sentencia C-505 de 1999, señaló que la disposición normativa que niega recursos contra el acto administrativo, es una medida razonable y su objetivo es válido constitucionalmente, pues el registro es un mecanismo efectivo para obtener las pruebas que inculpan al contribuyente o agente retenedor no se alteren, oculten o destruyan (eficacia del acto administrativo establecida en el art. 209 Superior).

101 Responsabilidad administrativa de las personas jurídicas. Las personas jurídicas que por medio de uno o varios: (i) empleados, (ii) contratistas, (iii) administradores, o (iv) asociados, propios o de cualquier persona jurídica subordinada: (i) den, (ii) ofrezcan, o (iii) prometan, a un servidor público extranjero, directa o indirectamente: (i) sumas de dinero, (ii) cualquier objeto de valor pecuniario u (iii) otro beneficio o utilidad, a cambio de que el servidor público extranjero; (i) realice, (ii) omita, (iii) o retarde, cualquier acto relacionado con el ejercicio de sus funciones y en relación con un negocio o transacción internacional.

102 Dicho código establece reglas sobre la retención de documentos y la interceptación de comunicaciones (arts. 114, 154, 233 y 235), y el allanamiento del domicilio (arts. 219, 220, 222 y 224).

103 Corte Constitucional, Sentencia C-042 de 2018.

104 Corte Constitucional, Sentencia C-042 de 2018.

105 Corte Constitucional, sentencias C-660A de 1995, C-070 de 1996, C-100 de 1996, C-280 de 1996, C-065 de 1997, C-320 de 1997, C-466 de 1997, C-045 de 1998, C-964 de 1999, C-1062 de 2000.

106 En este sentido, la Corte en la Sentencia C-505 de 1999 señaló que “el registro no podrá adelantarse cuando las oficinas del comerciante coincidan con su casa de habitación, con lo cual la disposición acusada estaría respetando la estricta reserva judicial en materia de registro domiciliario, pues la DIAN, no puede ordenar el allanamiento del domicilio, esto es, de la casa de habitación del contribuyente”.

107 Así, en la Sentencia C-505 de 1999 la Corte estableció que “la reserva judicial cubre la correspondencia privada y los documentos puramente personales pero no se extiende a los libros de contabilidad y documentos con incidencia fiscal, o que se relacionen con la inspección, vigilancia e intervención del Estado” (se resalta). Adicionalmente, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia han señalado que los documentos privados a los que se refiere el inciso 4 del artículo 15 de la Constitución son aquellos documentos que contienen información relacionada con la actividad mercantil que desarrolla el comerciante, las actividades de la compañía o los procesos económicos. Estos incluyen, entre otros, los libros de comercio, los papeles del comerciante, los documentos de incidencia fiscal y la correspondencia de los negocios, los cuales pueden ser almacenados en cualquier medio ya sea físico, magnético, digital etc. Son privados, en el entendido de que (i) se trata de documentos que en principio solo le interesan al sujeto concernido pues hacen parte de su esfera de intimidad “social” o “gremial” (C. Const., Sent. C-881/2014, T-099/2016, T-407ª/2018); y (ii) respecto de ellos opera la garantía de reserva comercial y, por tanto, únicamente pueden ser examinados por sus propietarios o por las autoridades facultadas para ello por disposición legal o constitucional. En este sentido, Corte Constitucional, Sentencia C-053 de 1995: “la reserva comercial es el derecho constitucional y legal de los comerciantes a la confidencialidad de sus libros, papeles y documentos. Por virtud de la misma, tales documentos no pueden ser interceptados o examinados por personas distintas a sus propietarios o por las autoridades en los casos de excepción que las leyes establecen”. En el mismo sentido ver, Sentencia C-326 de 2000 “en aplicación del artículo 15 de la Constitución, se podría pensar que las disposiciones del Acuerdo en revisión, podrían desconocer la reserva de carácter comercial y bancaria que implícitamente están consagradas en esta norma. En este sentido, si bien la Constitución reconoce el derecho a esta reserva, también lo es que se permite su develación cuando ésta sea necesaria para efectos judiciales, tributarios, como para hacer posible la función de inspección y vigilancia por parte del Estado”.

108 Corte Constitucional, Sentencia T-040 de 2018.

109 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia, radicación 2012-00832 del 1º de marzo de 2018, M.P. Lucy Jeannete Bermúdez.

110 Tribunal Superior de Bogotá, Sala Civil, Sentencia del 30 de abril de 2013, M.P. Ruth Elena Galvis Vergara.

111 En el mismo sentido ver el artículo 27 de la Ley 1755 de 2015.

112 Corte Constitucional, sentencias C-489 de 1995, C-505 de 1999, C-981 de 2005 y C-951 de 2014.

113 Corte Constitucional, Sentencia C-489 de 1995: “La posibilidad de exigir libros de contabilidad y demás documentos privados librada a las autoridades públicas en los términos que señale la ley, no es ilimitada. Su alcance está determinado por la protección del núcleo esencial del derecho fundamental a la intimidad. Es así como la solicitud de datos económicos más allá del tiempo en el que una persona ordinariamente conserva dicha información, la exigencia de información económica irrelevante para el cumplimiento de los deberes ciudadanos o su utilización para fines diversos a los señalados en la ley, son intervenciones irrazonables o desproporcionadas, que violan el derecho a la intimidad”.

114 En este sentido, la Corte Constitucional en su Sentencia C-505 de 1999 señaló que “En este contexto, también es claro que el derecho a la intimidad del contribuyente, en principio, no ampara los libros de contabilidad y los demás documentos privados que tienen incidencia directa en investigaciones tributarias, de la misma manera como protege la correspondencia privada y los documentos estrictamente personales de los individuos”. De esta forma, señala la Corte que los documentos privados de la persona investigada, o que se relacionan con la inspección, vigilancia e intervención del Estado, no le es oponible la reserva a las autoridades administrativas.

115 Corte Constitucional, Sentencia C-951 de 2014.En el mismo sentido ver la Sentencia C-540 de 1996.

116 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 13 de noviembre de 2018, radicación 11001-03-24-000-2015-00489-00.

117 Corte Constitucional, Sentencia T-040 de 2018.

118 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia 2012-00832 del 1º de marzo de 2018, M.P. Lucy Jeannete Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia 2004-00311 de febrero 28 de 2013, M.P. Martha Teresa Briceño.

119 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia 2004-00311 de febrero 28 de 2013, M.P. Martha Teresa Briceño. En esta providencia el Consejo de Estado señaló que en el marco de estas visitas no es obligatoria la presencia de abogado para practicar los testimonios: “Las normas citadas no prevén que el testimonio deba ser practicado con la presencia del apoderado del declarante. En consecuencia, dicho requisito no hace parte del debido proceso administrativo ante la Superintendencia de Valores en la práctica de visitas (…) Aunque es verdad que en el momento del interrogatorio dentro de las visitas los testigos no pueden ser contrainterrogados, existe la posibilidad de que dentro del término de traslado del acta de conclusiones, el interesado solicite la práctica de las mismas, o de complementar, aclarar u objetar las preguntas”.

120 Corte Constitucional, Sentencia C-156 de 2016.

121 Corte Constitucional, Sentencia C-806 de 2009 y C-334 de 2010.

122 Corte Constitucional, Sentencia C-156 de 2016.

123 Ibídem.

124 Ver en detalle nota de pie de página 107 de esta sentencia.

125 Así, en Sentencia T-726 de 2016 la Corte señaló: “Sobre la correspondencia de los negocios, la Corte entiende que se refiere a todos los documentos que son enviados y recibidos por el comerciante y que atañen al giro usual u ordinario de sus negocios, es decir, a las labores relacionadas con la actividad mercantil que desarrolla el comerciante. En consecuencia, son documentos privados, pues su contenido se refiere a actividades derivadas de la iniciativa particular y solo le interesa, en principio, al comerciante” (resaltado fuera de texto original).

126 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia de Tutela, ref.: 05001-22-03-000-2007-00230-01 del 4 de septiembre de 2007, M.P. Arturo Solarte: “Sobre este preciso particular, la doctrina vernácula, en lo tocante con la contabilidad del comerciante, ha apuntado que dentro de ella, “se prevén también los ‘papeles del comerciante’, que corresponden, a su vez, a los papeles privados a los cuales se hacen extensivas las garantías y reglas que son objeto de examen en este capítulo del presente comentario. Así es como en los artículos 54 y 55 del mismo código se prevén la correspondencia relacionada con los negocios del comerciante y los comprobantes de las cuentas. Respecto de la correspondencia se exige dejar ‘copia fiel’, ‘por cualquier medio que asegure la exactitud y duración de la copia’ y conservar la que se reciba —en relación con los negocios, se repite—, ‘con anotación de la fecha de contestación o de no haberse dado respuesta’”.

127 Tribunal Superior de Bogotá, Sala Civil, Sentencia del 30 de abril de 2013, M.P. Ruth Elena Galvis Vergara.

128 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 19 de marzo de 1999, radicación 9141, M.P. Daniel Manrique Guzmán “El concepto de libro de comercio en general y de libro de contabilidad en particular, ostenta un carácter bastante amplio y comprende tanto el concepto tradicional de haz de hojas como también los citados cintas magnetofónicas, video tapes, microfilmación, disquet y demás documentos que, ya se dijo, los adelantos tecnológicos han puesto a servicio de los procesos económicos y que pueden ser autorizados por vía de reglamento (C. Co., art. 2035). Este concepto amplio de libros ha de tenerse en cuenta cuando quiera que deba calificarse el cumplimiento de la obligación legal de llevar la contabilidad. De lo expuesto, se puede con mayor claridad verificar que todos los mensajes de datos, entre ellos los correos electrónicos, que tengan relación con los libros y papeles del comerciante, (los comprobantes de las cuentas, los soportes de contabilidad y la correspondencia relacionada con sus operaciones, correspondencia comercial, etc.), deben ser conservados por un período de diez (10) años, conforme los mandatos imperativos previstos en los artículos 48 a 60 del Código de Comercio, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 134 del Decreto 2649 de 1993, 28 de la Ley 962 de 2005 y 12 de la Ley 527 de 1999, salvo lo anotado para las empresas en liquidación. Es decir, esta labor de conservación de los correos electrónicos tal y como se dijo anteriormente, no es un capricho ni mandato que esta Superintendencia haya adoptado en razón de su potestad reglamentaria sino que nace del querer del propio del legislador a través de la ley, cuyo propósito esencial en dicha tarea no es otro que el lograr también la integridad, inalterabilidad y seguridad de la información para los interesados en la misma, como la garantía de ubicarla y obtenerla apropiadamente por medios que garanticen su reproducción exacta y evitar así traumatismos innecesarios por su incuria en dicha labor”.

129 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, Sentencia de Tutela, ref. 05001-22-03-000-2007-00230-01 del 4 de septiembre de 2007, M.P. Arturo Solarte: “7.3. Apreciada el acta contentiva de la diligencia de inspección judicial con exhibición de documentos, en conjunto con las pruebas recaudadas en cumplimiento de la orden impartida por esta corporación en auto de 28 de agosto próximo pasado, particularmente los informes rendidos por la secretaria del Tribunal de Arbitramento accionado y por la coordinadora de la Unidad de Delitos Informáticos del CTI, es posible concluir que la totalidad de los mensajes de datos intervenidos y grabados en desarrollo de la mentada diligencia, se extrajo del servidor de la empresa contra la que se decretó la prueba y, en particular, de las direcciones de correo electrónico de que es titular la sociedad Química Amtex S.A. (con la dirección que tiene la terminación o el “dominio” @amtex.com.co) y cuya utilización ésta asignó a sus funcionarios, se entiende, como una herramienta de trabajo, para el cumplimiento de sus labores. Dado lo anterior, es razonable deducir que la correspondencia allí contenida atañe, de manera general, a las actividades ordinarias de la compañía y, por ende, no es correspondencia “privada” de los funcionarios, sino “institucional”, objeto, claro está, de la exhibición de documentos decretada por el Tribunal de Arbitramento, más aún si una de las restricciones adoptada hacía referencia a que se tratara de correspondencia “cruzada” entre los funcionarios de la compañía y no la de éstos con terceros. Tal constatación, per se, descarta que los mensajes de datos en que los accionantes cifran su reclamo, hubiesen sido obtenidos de direcciones de correo electrónico en relación con las cuales ellos, o los otros funcionarios de Química Amtex S.A. citados a este diligenciamiento, fueran sus exclusivos titulares, por haberlas “abierto” con alguna de las compañías que proveen tal servicio de manera general (v. gr. hotmail, gmail, yahoo, etc.), esto es, que la comentada prueba recayera en cuentas de correo personales o privadas de los referidos empleados. 7.4. En ese orden de ideas, ha de insistirse en que los mensajes capturados en la inspección judicial y grabados en los discos compactos cuya destrucción reclama el escrito iniciador de este asunto, se encontraban en las diferentes “carpetas” o “bandejas” de direcciones de correos electrónicos que bien pudieran llamarse “empresariales”, cuya utilización, por tener tal carácter, se entiende, ha de referirse, en principio y primordialmente, a la transmisión de datos relacionados con la actividad de la compañía, sea con terceros ajenos a la misma o entre sus funcionarios o empleados. De lo anterior se desprende, que si en tales direcciones de correo “empresariales” existían comunicaciones privadas de los trabajadores a quienes se había confiado su uso, tal estado de cosas tuvo por causa que ellos optaron por transmitir a través de esas cuentas, misivas suyas, ajenas a la sociedad y/o al trabajo que hacían”.

130 Sobre el alcance de la inviolabilidad del domicilio, la exigibilidad de la orden judicial previa para su limitación y sobre el carácter excepcional de las hipótesis que hacen posible el registro del domicilio sin orden judicial previa, pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-212 y C-223 de 2017.

131 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, Sentencia radicación 42272 del 29 de enero de 2014, M.P. Fernando Alberto Castro.

132 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, Sentencia radicación 45920 del 24 de mayo de 2017, M.P. Patricia Salazar Cuellar.

133 Corte Constitucional, Sentencia C-505 de 1999.

134 Corte Constitucional, Sentencia C-505 de 1999: “El primero corresponde al lugar de habitación de las personas naturales, y goza de todas las garantías previstas por el artículo 28 superior, y en especial de la estricta reserva judicial. En cambio, el segundo hace referencia al domicilio corporativo de las personas jurídicas y a los otros espacios cerrados, distintos al lugar de habitación, en donde existe un ámbito de intimidad a ser protegido pero que es menor que el propio de las relaciones hogareñas. Por ende, en el caso del domicilio ampliado, la reserva judicial no opera automáticamente en todos los casos, pues en ciertos eventos puede resultar admisible que, existiendo intereses constitucionales importantes, la ley autorice el registro por parte de autoridades administrativas. En efecto, extender la necesidad de orden judicial a todos estos espacios cerrados conduce a resultados irrazonables, ya que tal exigencia dificulta enormemente el cumplimiento de los cometidos de las autoridades públicas, sin que exista un ámbito de intimidad suficientemente poderoso que deba ser protegido por una estricta reserva judicial. Así, por ejemplo, sería necesaria una orden judicial para que una autoridad sanitaria inspeccione la cocina de un restaurante, que puede estar ocasionando problemas de salubridad”.

135 Corte Constitucional, Sentencia C-156 de 2016.