Sentencia C-1152 de diciembre 3 de 2003 

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

Sentencia C-1152 de 2003 

Ref.: Expediente D-4606

Magistrado Ponente:

Dr. Jaime Córdoba Triviño

Actor: Mauricio Alfredo Plazas Vega.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 113, 114, 115 y 116 de la Ley 788 de 2002.

Bogotá, D.C., tres de diciembre de dos mil tres.

EXTRACTOS: «II. Texto de la norma acusada

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones objeto del proceso y se subraya lo acusado:

“Ley Número 788 de 2002 (1)

(1) Diario Oficial 45046 del 27 de diciembre de 2002.

(Diciembre 27)

Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones.

El Congreso de Colombia,

DECRETA:

CAPÍTULO VII

Otras disposiciones

ART. 113.—Tarifa especial para la cerveza. Modifícase el artículo 475 del estatuto tributario, el cual queda así:

“ART. 475.—Tarifa especial para la cerveza. El impuesto sobre las ventas a la cerveza de producción nacional cualquiera sea su clase, envase, contenido y presentación es del once por ciento (11%). De esta tarifa un 8% es impuesto sobre las ventas y se entenderá incluido en el impuesto al consumo, que sobre dicho producto señala la Ley 223 de 1995 y el tres por ciento (3%) restante como IVA deberá ser consignado a favor del tesoro nacional en los términos que establezca el reglamento y otorga derecho a impuestos descontables hasta el monto de esta misma tarifa.

Las cervezas importadas tendrán el mismo tratamiento que las de producción nacional, respecto de los impuestos al consumo y sobre las ventas”.

Se exceptúa el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina del impuesto de cerveza de que trata este artículo.

ART. 114.—Deducción de impuestos pagados. Modifícase el artículo 115 del estatuto tributario el cual quedará así:

“ART. 115.—Deducción de impuestos pagados. Es deducible el ochenta por ciento (80%) de los impuestos de industria y comercio y de predial, que efectivamente se hayan pagado durante el año o período gravable siempre y cuando tengan relación de causalidad con la renta del contribuyente. La deducción de que trata el presente artículo en ningún caso podrá tratarse simultáneamente como costo y gasto de la respectiva empresa”.

ART. 115.—Adiciónese el artículo 420 del estatuto tributario con el siguiente literal:

“d) Impuesto sobre las ventas en los juegos de suerte y azar. Constituye hecho generador del impuesto sobre las ventas la circulación, venta u operación de juegos de suerte y azar con excepción de las loterías.

El impuesto se causa en el momento de realización de la apuesta, expedición del documento, formulario, boleta o instrumento que da derecho a participar en el juego. Es responsable del impuesto el operador del juego.

La base gravable estará constituida por el valor de la apuesta, del documento, formulario, boleta, billete o instrumento que da derecho a participar en el juego. En el caso de los juegos localizados tales como las maquinitas o tragamonedas, se presume que la base gravable mínima está constituida por el valor correspondiente a un salario mínimo diario legal vigente.

La tarifa del impuesto sobre las ventas en los juegos de suerte y azar es del cinco (5%) por ciento.

Son documentos equivalentes a la factura en los juegos de suerte y azar, la boleta, el formulario, billete o documento que da derecho a participar en el juego. Cuando para participar en el juego no se requiera de documento, se deberá expedir factura o documento equivalente. El valor del impuesto sobre las ventas a cargo del responsable no forma parte del valor de la apuesta.

El impuesto generado por concepto de juegos de suerte y azar se afectará con impuestos descontables”.

ART. 116.—Adiciónese el estatuto tributario con el siguiente artículo:

“ART. 470.—Bienes y servicios gravados a la tarifa del 2%. A partir del 1º de enero de 2005, los bienes y servicios de que tratan los artículos 424; 424-2; 424-5 numeral 4º; 424-6; 425; 427; 428-1; 476; 477; 478 y 481 literales c) y e) del estatuto tributario, quedarán gravados a la tarifa del dos por ciento (2%).

PAR.—A partir de la misma fecha, los responsables del impuesto sobre las ventas por los bienes y servicios a que se refieren los artículos 477; 478 y 481 literales c) y e) del estatuto tributario, podrán tratar como descuento la totalidad del impuesto sobre las ventas que conste en las respectivas facturas o documento equivalente que constituya costo o gasto de los bienes gravados, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos en los artículos 617 y 771-2”.

(...).

VIII. Consideraciones de la Corte Constitucional y fundamentos de la decisión

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241 numeral 4º de la Constitución Política, la Corte es competente para conocer de la presente demanda por estar los preceptos demandados contenidos en una ley de la República.

2. Cuestión previa. Alcance de la cosa juzgada respecto de los artículos 115 y 116 de la Ley 788 de 2002.

En varios pronunciamientos precedentes, la Corte tuvo la oportunidad de examinar la constitucionalidad de los artículos 115 y 116 de la Ley 788 de 2002.

En relación con la primera de las normas indicadas, mediante la Sentencia C-1147 de 2003 (7) esta corporación declaró la inexequibilidad de dicho precepto al constatar la omisión en que incurrió una de las comisiones constitucionales permanentes del Senado de la República al no votar la correspondiente proposición que contenía la iniciativa de dicho artículo. Así mismo, en lo concerniente al artículo 116 de la Ley 788 de 2002, que ampliaba la base gravable del IVA en una tarifa del 2% afectando con ello gran cantidad de bienes y servicios, esa disposición fue declarada inexequible mediante la Sentencia C-776 de 2003 (8) .

(7) M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(8) M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

En consecuencia, en la parte resolutiva de la presente decisión se ordenará estarse a lo resuelto en dichas providencias, toda vez que esas normas no están produciendo efectos jurídicos y por lo mismo, el juicio de constitucionalidad se restringirá al estudio de los artículos 113 y 114 de la Ley 788.

3. Caducidad de la acción pública de inconstitucionalidad por vicios en la formación de la ley.

Según lo establecido en lo prescrito en el numeral 3º del artículo 242 de la Constitución Política, las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto.

En el caso objeto de estudio, la Ley 788 de 2002 fue publicada en el Diario Oficial 45046 del 27 de diciembre de 2002 y la demanda de inconstitucionalidad se presentó el 21 de abril de 2003, es decir, cuando aún no ha vencido el término antes señalado, motivo por el cual se cumple con la previsión del constituyente para ejercer la acción de que trata este proceso.

4. Planteamiento del problema jurídico.

El actor considera que en el caso planteado se vulneran los artículos 157 y 161 de la Constitución Política, dado que los artículos 113, 114 y 115 no fueron aprobados en segundo debate ante el Senado de la República ni tampoco se surtió dicho trámite con motivo de la aprobación del acta de conciliación en la que se acogió íntegramente la propuesta debatida y discutida en la Cámara de Representantes. Estima que si el artículo 157 de la Carta exige que el debate tenga lugar en las comisiones constitucionales permanentes y en las plenarias de las corporaciones, mal puede pretenderse que la omisión del mismo pueda ser subsanada a través del trabajo que desarrolle la comisión accidental de mediación y de la acogida de la norma por sus integrantes.

Por su parte, los intervinientes y el señor Procurador General de la Nación consideran que el trámite legislativo dado a los preceptos demandados se ajustan por completo a lo que dispone la Carta Política en especial a lo que tiene que ver con la posibilidad que tienen las plenarias de cada Cámara de introducir a los proyectos de ley modificaciones, adiciones o supresiones (C.P., art. 160) y el alcance de la función de las comisiones de conciliación de preparar el texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada Cámara cuando se presenten discrepancias entre ellas (C.P., art. 161).

Corresponde entonces a la Corte establecer: i) cuál fue el trámite que originó la expedición de las normas acusadas, con el fin de constatar que en el mismo no se haya incurrido en vicios de inconstitucionalidad insubsanables, ii) los requisitos mínimos constitucionales para la aprobación de un proyecto de ley y el alcance de los principios de consecutividad e identidad y, iii) si la presunta ausencia de debate de los preceptos demandados en la plenaria del Senado y la posterior aprobación del acta de las comisiones accidentales de Cámara y Senado sin mediar un debate acerca de las discrepancias conciliadas, conllevan su declaratoria de inexequibilidad.

5. Trámite legislativo que surtieron los preceptos demandados.

La iniciativa de reforma tributaria fue presentada al Congreso a través del entonces Ministro de Hacienda y Crédito Público en la secretaría general de la Cámara de Representantes el 19 de septiembre de 2002 y publicada el día 24 de ese mes en la Gaceta del Congreso 398 del mismo año, tal como lo exige el inciso final del artículo 154 de la Constitución, según el cual los proyectos sobre tributos deben comenzar en la Cámara de Representantes (9) . En la Gaceta del Congreso 467 del 1º de noviembre de 2002 fue publicado el pliego de modificaciones presentado por el gobierno al proyecto ley.

(9) Cfr. Artículo 143 de la Ley 5ª de 1992.

El contenido de las normas demandadas contenidas en ese proyecto fueron del siguiente tenor:

Artículo 113Artículo 114
ART. 44.—Tarifa especial para las cervezas. Modifícase el artículo 475 del estatuto tributario, el cual queda así:
“ART. 475.—Tarifa especial para la cerveza. El impuesto sobre las ventas a las cervezas de producción nacional cualquiera sea su clase, envase, contenido y presentación es del trece por ciento (13%). De esta tarifa un 8% se entenderá incluido en el impuesto al consumo, que sobre dicho producto señala la Ley 223 de 1995.
Las cervezas importadas tendrán el mismo tratamiento que las de producción nacional, respecto de los impuestos al consumo y sobre las ventas.
El cinco por ciento (5%) restante, deberá ser consignado en favor del tesoro nacional en los términos que establezca el reglamento y no otorga derecho a impuestos descontables”.
ART. 20.—Deducción de impuestos pagados. Modifícase el artículo 115 del estatuto tributario el cual quedará así:
“ART. 115.—Deducción de impuestos pagados. Es deducible el cincuenta por ciento (50%) de los impuestos de industria y comercio, predial, de vehículos, de registro y anotación y de timbre, que efectivamente se hayan pagado durante el año o período gravable; siempre y cuando tuvieren relación de causalidad con la renta del contribuyente.
La deducción de que trata el presente artículo en ningún caso podrá tratarse simultáneamente como costo y gasto de la respectiva empresa”.

El 1º de octubre de 2002, el Presidente de la República y el Viceministro de Hacienda y Crédito Público encargado de las funciones de dicha cartera, solicitaron dar trámite de urgencia al proyecto a efectos de que las comisiones terceras y cuartas de Cámara y Senado deliberasen en forma conjunta, en los términos del artículo 163 de la Constitución.

Esta solicitud fue aprobada por la mesa directiva del Senado de la República mediante Resolución 27 del 1º de octubre de 2002 y por la mesa directiva de la Cámara de Representantes a través de la Resolución 1861 del 3 de octubre del mismo año.

En cuanto se refiere a las ponencias para primer debate respecto del artículo sobre la tarifa especial para las cervezas, este fue consignado en el artículo 44 de ponencia presentada por los senadores: Camilo Sánchez, Aurelio Iragorri Hormaza, Jaime Dussán y Juan Carlos Restrepo (10) .

(10) Gaceta del Congreso 536 del viernes 22 de noviembre de 2002.

Así mismo, dicha iniciativa se incluyó en el artículo 42 de la ponencia presentada por los representantes y senadores: César Mejía, Jorge Luis Feris, Santiago Castro, Arcángel Clavijo, Adriana Gutiérrez, Juan Martín Hoyos, Javier Vargas, Oscar Darío Pérez, Jaime Cervantes, Luis Guillermo Jiménez, Luis Fernando Almario, Octavio Benjumea, Omar Flórez Vélez, Buenaventura León, María Nancy Montoya, Luis Sanguino Soto, Gabriel Zapata, Carlos García, Víctor Renán Barco, Omar Yépez, Vicente Blel, Consuelo Durán, Jorge Barraza, Raúl Rueda y Dilian Francisca Toro (11) .

(11) Gaceta del Congreso 539 del viernes 22 de noviembre de 2002.

El artículo sobre la deducción de impuestos pagados fue eliminado de la ponencia presentada por los senadores: Camilo Sánchez, Aurelio Iragorri Hormaza, Jaime Dussán y Juan Carlos Restrepo (12) e incluida en el artículo 18 de la ponencia publicada en la Gaceta 539 del viernes 22 de noviembre de 2002 presentada por los mismos representantes y senadores mencionados anteriormente.

(12) Gaceta del Congreso 536 del viernes 22 de noviembre de 2002.

El proyecto fue estudiado en sesiones conjuntas de las comisiones terceras y cuartas de la Cámara de Representantes y Senado de la República los días 8 de octubre, 26, 27 y 28 de noviembre; 3, 4, 5 y 10 de diciembre de 2002 (13) .

(13) Cfr. Certificación expedida por el secretario de la comisión tercera constitucional permanente de la Cámara de Representantes (fl. 68 del cdno. ppal.) y gacetas del Congreso 366 a 373 de 2003.

Durante el desarrollo de los debates en dichas comisiones fueron introducidos varios cambios a algunas de las disposiciones inicialmente presentadas por el gobierno e incluidas en la ponencia que, por su relevancia para atender el cargo formulado, es necesario reseñar.

En efecto, de la lectura de la Gaceta del Congreso 373 del lunes 28 de julio de 2003 en la cual se publicó el acta de la sesión conjunta de las comisiones terceras y cuartas del Senado de la República y Cámara de Representantes celebrada el 10 de diciembre de 2002 se constató que sometida a consideración de las comisiones el artículo 42 del proyecto “Tarifa especial para las cervezas”, fue presentada por el senador Jaime Dussán Calderón y otros senadores una proposición sustitutiva sobre la eliminación de dicho artículo la cual fue aprobada (14) , según lo informaron los cuatro secretarios de las comisiones económicas del Congreso.

(14) Páginas 21 a 23.

En efecto, una vez presentada la proposición sustitutiva de eliminación del artículo 42 el presidente manifestó:

“Se abre la votación, señor secretario de la comisión tercera de Cámara”.

A lo cual el secretario de la comisión tercera Cámara dijo:

¿Aprueba la comisión tercera de la Cámara la proposición sustitutiva?

Sí la aprueba, con el voto negativo del doctor César Negret, Betty Esperanza Moreno, Rafael Amador y Ángel Barco.

Secretario comisión cuarta Cámara:

Sí lo aprueba, señor presidente.

Secretario comisión cuarta Senado:

Sí lo aprueba, señor presidente.

Secretario comisión tercera Senado:

Lo aprueba, señor presidente.

A lo cual el presidente manifestó: “Entonces el artículo ha sido aprobado. (...)”.

De otra parte, conforme se constató en las páginas 9 a 16 de la Gaceta del Congreso 372 del lunes 28 de julio de 2003, en la que fue publicada el Acta 7 de 2002 de la sesión conjunta de las comisiones terceras y cuartas del Senado de la República y Cámara de Representantes celebrada el 5 de diciembre de 2002, en ella se discutió el artículo 18 del proyecto de ley sobre “Deducción de impuestos pagados” y la proposición sustitutiva que sobre este artículo presentó el representante Santiago Castro Gómez.

Dice sobre el particular la página 9 de la citada gaceta:

“Honorable senador Gabriel Zapata Correa, coordinador de ponentes:

Señor presidente entonces señores parlamentarios vamos a poner a consideración el artículo 18 deducción de impuestos pagados. Hay una proposición sustitutiva en la mesa; le solicito al señor secretario la lea para ponerla en consideración.

Secretario comisión tercera Cámara:

Dice así:

Proposición sustitutiva

ART. 18.—Deducción de impuestos pagados. Modificase el artículo 115 del estatuto tributario que quedará así:

ART. 115.—Deducción de impuestos pagados. Son deducibles en un 75% los impuestos de industria y comercio, predial de vehículos de registro y anotación y de timbre que efectivamente se hayan pagado durante el año o período gravable. La deducción de que trata el presente artículo en ningún caso podrá tratarse simultáneamente como costo y gasto de la respectiva empresa.

Firmada por el representante Santiago Castro.

Está leída la proposición”.

Una vez superada la discusión se procedió a la votación (15) de la proposición mencionada, en desarrollo de esta el secretario de la comisión tercera de la Cámara informó que se obtuvieron 14 votos por sí y 4 votos por el no y que en consecuencia el artículo quedaba aprobado. Su homólogo del Senado, informó por su parte que también había sido aprobado por cuanto se obtuvo 9 votos por sí y 2 por el no.

(15) Página 16.

En la comisión cuarta del Senado se obtuvieron 4 votos por el no y 4 por sí, ante este empate se procedió a llamar a lista y a efectuar una segunda votación conforme lo dispone el artículo 135 del reglamento del Congreso. Cumplido lo anterior, el secretario de la comisión informó que habían contestado 10 senadores, 5 por el sí y 5 por el no y que en consecuencia la iniciativa quedaba negada.

En la Gaceta del Congreso 372 de 2003 consta sobre este aspecto lo siguiente:

Honorable senador Gabriel Zapata Correa, coordinador de ponentes:

Se vota la proposición de Santiago Castro como proposición principal señor presidente.

Presidente:

Está en votación la proposición del doctor Santiago Castro.

Secretario comisión tercera Cámara:

Comisión tercera de Cámara los que están por el sí de la proposición del representante Santiago Castro favor ponerse de pie.

Catorce (14) votos por el sí. Los que están por el no favor ponerse de pie, cuatro (4) votos por el no. En consecuencia queda aprobado el artículo que se leyó del representante Santiago Castro en la comisión tercera de Cámara señor presidente.

Secretario comisión tercera de Senado:

Comisión tercera del Senado por el sí favor ponerse de pie.

Por el sí nueve (9) votos; por la negativa dos (2) votos. En consecuencia ha sido aprobado el artículo.

Secretario comisión cuarta de Senado:

Comisión cuarta del Senado por el no favor ponerse de pie.

Señor presidente han votado por el no cuatro (4); por el si favor ponerse de pie, cuatro (4) honorables senadores por el sí señor presidente. Hay igualdad, hay empate y hay quórum. Vamos a llamar a lista señor presidente.

Presidente: Llame a lista señor secretario.

Secretario comisión cuarta de Cámara: Vamos a llamar a lista señor presidente.

Presidente:

Si hay empate se somete otra vez a consideración vamos a llamar a lista, cómo no va a ser democrático, díganme por qué no es democrático, cuando hay empate se vuelve a someter, que se verifique señor secretario.

Honorable senador Gabriel Zapata Correa, coordinador de ponentes:

Señores parlamentarios con calma, vamos a leer el artículo que dice empate, ojo:

ART. 135.—Empates. En caso de empate o igualdad en la votación de un proyecto, se procederá a una segunda votación en la misma o en sesión posterior según lo estime la presidencia.

Presidente: Yo le pido al representante Clavijo que me deje manejar la sesión y él tendrá la palabra en el momento que sea y oiga el artículo, tenemos razón nosotros, por favor, hagan el favor, la segunda votación.

Secretario comisión cuarta de Senado:Honorables senadores de la comisión cuarta de Senado:

Albornoz Guerrero Carlos (sí)

Ariza Orozco Aníbal José (sí)

Barragán Lozada Carlos Hernán (no)

Barraza Farak Jorge (sí)

Blel Saad Vicente (no)

Gaviria Zapata Guillermo (no)

Serrano Vivius Álvaro Ángel (sí)

Restrepo Escobar Juan Carlos (no)

Rueda Maldonado José Raúl (sí)

Toro Torres Dilian Francisca (no)

Señor presidente han contestado 10 honorables senadores, cinco (5) por el sí y cinco (5) por el no. Queda negado.

Presidente: Queda negado, continúe señor ponente, continúe con otro punto, está negada, por eso señor ponente continúe por favor con otro de los artículos”.

En la Gaceta del Congreso 614 de 2002 aparece publicado el texto aprobado en primer debate en sesiones conjuntas de las comisiones terceras y cuartas de la Cámara de Representantes y Senado de la República durante los días 27 y 28 de noviembre; 4, 5 y 10 de diciembre de 2002 (16) .

(16) Ídem.

Del análisis del texto aprobado (17) se constata que las propuestas de: i) establecer una tarifa adicional del impuesto a las ventas a la cerveza equivalente al 3% (art. 113 demandado) y ii) disminuir el porcentaje de deducibilidad del pago de impuestos territoriales en el impuesto sobre la renta (art. 114 demandado), fueron negadas (18) .

(17) Gaceta del Congreso 614 del 18 de diciembre de 2002, páginas 6 a 26.

(18) Cfr. Gaceta del Congreso 614 del 18 de diciembre de 2002, página 2.

Efectuada la publicación de la ponencia (19) para segundo debate en sesiones extraordinarias (20) de las plenarias de la Cámara de Representantes y Senado de la República, el 19 de diciembre de 2002, considerada y aprobada esta por la plenaria de la Cámara de Representantes se incluyeron, entre otros, los siguientes artículos nuevos, según consta en la Gaceta del Congreso 83 del jueves 6 de marzo de 2003 (21) :

(19) De la lectura de la del Congreso 614 del 18 de diciembre de 2002 se constata que en la ponencia para segundo no se incluyeron los artículos demandados.

(20) Mediante Decreto 3075 de 2002 el Presidente de la República convocó a sesiones extraordinarias.

(21) Páginas 86 a 93.

Artículo 113Artículo 114
ART. 110.—Tarifa especial para la cerveza. Modifícase el artículo 475 del estatuto tributario, el cual queda así:
ART. 475.—Tarifa especial para la cerveza. El impuesto sobre las ventas a la cerveza de producción nacional cualquiera sea su clase, envase, contenido y presentación es del once por ciento (11%). De esta tarifa un 8% es impuesto sobre las ventas y se entenderá incluido en el impuesto al consumo, que sobre dicho producto señala la Ley 223 de 1995 y el tres por ciento (3%) restante como IVA deberá ser consignado a favor del tesoro nacional en los términos que establezca el reglamento y otorga derecho a impuestos descontables hasta el monto de esta misma tarifa.
Las cervezas importadas tendrán el mismo tratamiento que las de producción nacional, respecto de los impuestos al consumo y sobre las ventas.
Se exceptúa el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina del impuesto de cerveza de que trata este artículo.
ART. 111.—Deducción de impuestos pagados. Modifícase el artículo 115 del estatuto tributario el cual quedará así:
ART. 115.—Deducción de impuestos pagados. Es deducible el ochenta por ciento (80%) de los impuestos de industria y comercio y de predial, que efectivamente se hayan pagado durante el año o período gravable siempre y cuando tengan relación de causalidad con la renta del contribuyente. La deducción de que trata el presente artículo en ningún caso podrá tratarse simultáneamente como costo y gasto de la respectiva empresa.

El texto definitivo aprobado por la plenaria de la Cámara de Representantes fue publicado en la Gaceta del Congreso 19 del lunes 27 de enero de 2003 (22) , con los artículos nuevos antes referidos.

(22) Páginas 19 y 20.

En la sesión extraordinaria de la plenaria del Senado de la República, realizada el 19 de diciembre de 2002, fue considerada y aprobada la ponencia (23) para segundo debate del Proyecto de Ley 93 de 2002 Senado y 80 de 2002 Cámara en la cual no se incluyó el contenido de las normas demandadas.

(23) Gaceta del Congreso 615 del 18 de diciembre de 2002.

Revisado el contenido del acta 42 publicada en la Gaceta 46 del 6 de febrero de 2003 se constata que los artículos sobre i) la tarifa especial para las cervezas y ii) la deducción de impuestos pagados, no fueron objeto de debate y, por lo tanto, en el texto aprobado por esa corporación (24) no se incluyeron dichos artículos (25) .

(24) Gaceta del Congreso 161 del 14 de abril de 2003, páginas 19 y siguientes.

(25) Gaceta del Congreso 83 del 16 de marzo de 2003.

Integrada la comisión de conciliación por la Cámara de Representantes y el Senado de la República para conciliar las discrepancias que surgieron respecto del articulado del proyecto de ley “por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal de orden nacional y territorial, y se dictan otras disposiciones”, esta incluyó en su informe de mediación lo siguiente:

“Los artículos nuevos incluidos por la plenaria de la Cámara de Representantes se acogen por esta comisión. No obstante en el artículo referente a los juegos de suerte y azar se elimina la frase “en ningún caso” en el último inciso permitiendo que “podrá afectarse con impuestos descontables”” (26) .

(26) Gacetas del Congreso 43 y 53 del 5 y 7 de febrero de 2003, respectivamente.

Conforme lo hacen constar los secretarios generales de la Cámara de Representantes y del Senado de la República en sesiones extraordinarias de plenarias del 20 de diciembre de 2002, fue considerado y aprobado por mayoría el informe de conciliación presentado por los miembros de la comisión accidental de mediación.

En esa misma sesión extraordinaria de la plenaria del Senado de la República, los senadores Carlos García Orjuela, Gabriel Zapata, Vicente Blel, Camilo Sánchez, Javier Cáceres dejaron la siguiente constancia:

“Los honorables senadores abajo firmantes hacen constar que las proposiciones que se relacionan con:

1. El gravamen del dos por ciento (2%) para bienes y servicios a partir de 2005.

2. Deducibilidad limitada al ochenta por ciento (80%) de los impuestos territoriales.

3. Un tres por ciento (3%) de impuesto al valor agregado a la cerveza.

4. El cinco por ciento (5%) del impuesto del valor agregado a los juegos de suerte y azar.

No alcanzaron a ser analizados por los miembros de la plenaria del honorable Senado de la República de Colombia” (27) .

(27) Gaceta del Congreso 43 del 7 de febrero de 200 (sic), página 54 y Gaceta del Congreso 53 de 2003.

Aprobado el proyecto de ley en las condiciones anotadas, este fue sancionado por el gobierno.

En síntesis, la Corte constata que los artículos demandados por el actor, con las particularidades de su votación en las comisiones constitucionales permanentes, reaparecieron en el segundo debate que se surtió en la Cámara de Representantes, y como el proceso de discusión se desarrolló en forma simultánea en el Senado de la República, este no conoció ni incorporó estos artículos nuevos al debate en esa plenaria, siendo incluidos posteriormente como discrepancia conciliable en el informe de la comisión accidental de mediación el cual fue aprobado por las plenarias de cada Cámara.

6. Requisitos constitucionales mínimos para la aprobación de una ley. Función de las comisiones de conciliación en el trámite legislativo.

Esta corporación ha explicado (28) que la actividad legislativa consiste en la facultad reconocida en los regímenes democráticos a los órganos representativos, de regular de manera general, impersonal y abstracta, a través de la ley, los distintos supuestos de hecho relevantes para la obtención de los fines esenciales del Estado. Esta facultad regulatoria, admite una gama amplia de posibilidades, es decir, un mismo supuesto de hecho puede ser regulado de distintas maneras, y la elección de la fórmula precisa que finalmente es recogida en la ley, es fruto de variados factores, como lo es la particular concepción política mayoritaria en el cuerpo legislativo, la influencia del pensamiento de las minorías que propicia fórmulas de conciliación, las circunstancias históricas que ameritan adecuar las formas jurídicas a las especificidades del momento, y otros factores que, como los anteriores, confluyen a determinar las fórmulas de regulación jurídica que resultan ser las finalmente adoptadas.

(28) Corte Constitucional. Sentencia C-760 de 2001, Ms.Ps. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa.

Se precisó en la sentencia citada que en los regímenes democráticos, el mecanismo mediante el cual se llega a la formación y determinación de la voluntad del legislador en cada fórmula legal concreta, debe estar abierto a la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento que encuentran su espacio en las corporaciones que ostentan esa representación popular. Por ello, las distintas normas que tanto en la Constitución como en la ley orgánica del reglamento del Congreso regulan el trámite de la adopción de la ley, están dirigidas a permitir un proceso en el que puedan intervenir todas las corrientes mencionadas, y en el cual la opción regulativa finalmente adoptada sea fruto de una ponderada reflexión.

La Constitución Política dispone, entonces, que un proyecto solo puede llegar a ser ley si versa sobre una misma materia (C.P., art. 158), fue presentado por quien tuviese iniciativa para tal efecto (C.P., art. 154), y surtió los trámites pertinentes en el Congreso, a saber: i) haber sido publicado oficialmente antes de darle curso en la comisión respectiva, ii) haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, iii) aprobado en segundo debate en la plenaria de la respectiva corporación, y iv) haber obtenido la sanción del gobierno (C.P., art. 157). Además, deben respetarse los respectivos quórums y mayorías (C.P., arts. 145 y 146), y los plazos entre los distintos debates (C.P., art. 159).

Estas exigencias, conforme lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional persiguen, finalidades de gran importancia tales como potenciar el principio democrático y preservar el contenido esencial del régimen institucional diseñado por el constituyente según el cual Colombia es un Estado democrático fundado en la soberanía popular (C.P., arts 1º y 3º) con una forma de gobierno presidencial, separación de las ramas del poder y con un ente legislativo bicameral (C.P., arts 113, 114 y 115) (29) .

(29) Corte Constitucional. Sentencia C-872 de 2002, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

Las reglas constitucionales sobre formación de las leyes adquieren entonces pleno sentido si se tienen en cuenta esos objetivos, pues ellos buscan proteger el diseño de forma de gobierno establecido por el constituyente, al mismo tiempo que buscan potenciar el principio democrático, a fin de que el debate en el Congreso sea amplio, transparente y racional (30) .

(30) Corte Constitucional. Sentencia C-737 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

En la Sentencia C-872 de 2002 (31) la Corte dijo sobre el alcance que debía darse a dichos requisitos que:

(31) M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

[Estos] no están diseñados para obstruir los procesos o hacerlos más difíciles. Según el principio de instrumentalidad de las formas, las formas procesales no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse teleológicamente al servicio de un fin sustantivo. Tal concepción tiene entonces plena aplicación en la interpretación de las reglas constitucionales que gobiernan la aprobación de las leyes. Y de ese principio derivan al menos dos consecuencias, en primer lugar la interpretación del alcance de las normas que gobiernan la formación de las leyes es realizada teniendo en cuenta los valores materiales que esas reglas pretenden realizar (Cons., arts. 1º, 2º y 228). Por esta razón la Corte ha dicho que “las normas constitucionales relativas al trámite legislativo nunca deben interpretarse en el sentido de que su función sea la de entorpecer e impedir la expedición de leyes, o dificultar la libre discusión democrática en el seno de las corporaciones representativas, pues ello equivaldría a desconocer la primacía de lo sustancial sobre lo procedimental (32) .

(32) Sentencia C-055 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero. Fundamento 6.

Pero, y esta es la segunda consecuencia, ello no implica que las formas procesales en general, y las normas constitucionales que rigen la aprobación de las leyes en particular, sean irrelevantes y puedan ser ignoradas. Por el contrario, ellas son importantes y deben ser respetadas, precisamente porque protegen valores significativos. Esta Corte ha aclarado entonces que la flexibilización del trámite de las leyes establecida en la Carta de 1991 “no significa que los vicios en que pueda incurrirse carezcan de trascendencia en términos que en ocasiones puedan llevar a la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley que adolezca de los mismos (33) .

(33) Sentencia C-500 de 2001, M.P. Álvaro Tafur Galvis, en similar sentido ver la Sentencia C-026 de 1993, M.P. Jaime Sanín Greiffenstein. Consideración I.2.

En lo que respecta al tema específico a los debates que debe surtir un proyecto de ley estos permiten de un lado, que las propuestas sean estudiadas y debatidas con la especialidad y puntualidad que ello amerita, y de otro, que todo el universo de las opiniones representadas en el Congreso, tengan la oportunidad real de incidir en la adopción final de la ley. También por esto, la posibilidad de introducir modificaciones a los proyectos que vienen de etapas anteriores del trámite, reconocida por el segundo inciso del artículo 160 de la Constitución, es propia de los regímenes que conceden amplia importancia a la efectividad del principio democrático.

Sobre este aspecto ha señalado la Corte “lo que debe ser objeto de análisis de constitucionalidad dentro de un Estado democrático de derecho, es la verificación del cumplimiento de todas las garantías constitucionales involucradas en el debate parlamentario, independientemente de qué grupo esté siendo perjudicado con su pretermisión, y en ese sentido, dicha función está encaminada a permitir que tanto minorías como mayorías tengan la posibilidad de conocer y estudiar los textos sometidos a su consideración y por lo tanto de discutirlos previamente a su aprobación” (34) .

(34) En este sentido, la Sentencia C-222 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo establece que el debate es un requisito indispensable de la decisión y que, precisamente en virtud de su importancia constitucional se estableció la necesidad de que exista un quórum deliberatorio, se explica en esa providencia que: “Tratándose de la adopción de decisiones que habrán de afectar a toda la población, en el caso de las leyes y con mayor razón en el de las reformas constitucionales, que comprometen nada menos que la estructura básica del orden jurídico en su integridad, el debate exige deliberación, previa a la votación e indispensable para llegar a ella, lo que justamente se halla implícito en la distinción entre los quórum, deliberatorio y decisorio, plasmada en el artículo 145 de la Carta”.

Desde esta perspectiva debe reiterarse que la garantía que le compete preservar a esta corporación es la publicidad del proyecto o de las proposiciones sometidas a su aprobación, como condición necesaria para que los congresistas tengan oportunidad de intervenir en su discusión y por lo tanto, para que se pueda surtir válidamente el debate parlamentario (35) . De lo contrario, si los congresistas no tienen oportunidad de conocer el texto sometido a su aprobación, se estaría desconociendo su facultad para participar en el debate expresando sus juicios y opiniones con respecto a un proyecto o proposición, situación que resulta contraria al principio democrático de soberanía popular consagrado en nuestra Constitución.

(35) Esta corporación, desde sus inicios, ha establecido que una condición necesaria para el debate es la de permitir que los congresistas intervengan en la discusión. Así, en la Sentencia C-013 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz) se dijo: “Ciertamente la discusión y el debate, aparte de su deseables intrínsecamente, son connaturales al proceso democrático, el cual puede tornarlos más o menos visibles según el grado de consenso que convoque una determinada idea o proposición. En el plano de la garantía del principio democrático, en el caso presente, este se debe entender respetado como quiera que a los intervinientes en el trámite de adopción de la ley se les brindó en todo momento la posibilidad de controvertir libremente el proyecto”.

En este sentido en la Sentencia C-760 de 2001 (36) se señaló:

(36) Ms.Ps. Marco Gerardo Monroy Cabra y Manuel José Cepeda Espinosa.

El debate es pues la oportunidad de hacer efectivo el principio democrático en el proceso de formación de la ley, en cuanto posibilita la intervención y expresión de las minorías, así como la votación es el mecanismo que realiza la prevalencia de las mayorías, también consubstancial a la democracia. Ahora bien, por debate, siguiendo la definición legal consignada en el artículo 94 de la Ley 5ª de 1992, orgánica del reglamento del Congreso, debe entenderse “El sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva corporación ...”. Es decir, el objeto sobre el cual recae el debate o discusión es el proyecto o la proposición de fórmula legal que va a adoptarse. Por lo tanto, puede concluirse que si no existe este objeto, o si el mismo es desconocido de manera general por quienes deben discutirlo, naturalmente no puede haber debate o discusión. El desconocimiento general del proyecto o de la proposición que lo modifica, excluye la posibilidad lógica de su debate, pues equivale a la carencia de objeto de discusión. Contrario sensu el conocimiento del proyecto o de sus proposiciones de enmienda es el presupuesto lógico del debate, en cuanto posibilita la discusión del mismo. Por lo tanto, la votación sobre un texto desconocido no puede convalidar la carencia de debate.

Así las cosas, el supuesto mínimo de racionalidad deliberativa y decisoria es el conocimiento de los textos de los proyectos y de las modificaciones propuestas respecto de los mismos. Por ello, las normas constitucionales y orgánicas que regulan el trámite de las leyes, señalan requisitos de publicidad que son necesarios para permitir el conocimiento de tales textos.

Adicionalmente, debe recordarse que el trámite legislativo se guía por los principios de consecutividad e identidad (37) . Conforme al primero, los proyectos de ley deben surtir los debates de manera sucesiva, tanto en comisiones como en plenarias. No obstante, la jurisprudencia ha sostenido que dicho principio está sujeto a las excepciones plasmadas en la Constitución y en la ley (38) . De manera que las sesiones conjuntas de las comisiones homólogas de una y otra Cámara, por ejemplo, para dar primer debate a un proyecto de ley, y la simultaneidad del segundo debate, conforme a lo dispuesto en el artículo 183 de la Ley 5ª de 1992, constituyen singularidades en el trámite legislativo (39) .

(37) Corte Constitucional. Sentencia C-198 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

(38) Corte Constitucional. Sentencias C-702 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz y C-044 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

(39) Sobre el debate simultáneo se pueden consultar las sentencias C-140 del 15 de abril de 1998, M.P. Carlos Gaviria Díaz y C-044 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

No obstante, esta disposición legal debe interpretarse sistemáticamente con lo ordenado en los artículos 142 y 157 de la Carta Política que imponen a las comisiones permanentes de cada una de las cámaras el deber ineludible de tramitar y aprobar en primer debate los proyectos de ley.

Sobre este tema, la Sentencia C-1056 de 2003 (40) precisó lo siguiente:

(40) M.P. Alfredo Beltrán Sierra. En el mismo sentido puede estudiarse la Sentencia C-1147 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

Mantuvo en este punto el constituyente de 1991 la existencia de las comisiones permanentes en cada una de las cámaras, que habían sido establecidas en la reforma constitucional introducida a la Constitución de 1886 por el Acto Legislativo 1 de 1945. Así se puso fin a la norma anterior que exigía tres debates para la expedición de las leyes y se le dio entrada a la discusión especializada de los proyectos en las células legislativas integradas para esa finalidad por la plenaria de cada corporación y en la forma señalada por el reglamento del Congreso.

Ha de observarse por la Corte que en las comisiones permanentes de cada una de las cámaras, luego de la designación de los ponentes, estos deben rendir informe a la comisión respectiva dentro del plazo que para ello se le señale por su presidente, ponencia que deberá cumplir también con el principio de la publicidad conforme a lo preceptuado por el artículo 156 de la Ley 5ª de 1992.

A tal punto es exigente el reglamento del Congreso que solo autoriza la iniciación del primer debate del proyecto de ley luego de la publicación del informe que los ponentes rindan a la respectiva comisión permanente.

Distinta de la iniciativa legislativa es la etapa de la discusión o debate del proyecto. En este conforme al artículo 157 de la Ley 5ª de 1992 si el ponente propone debatir el proyecto y tal proposición se aprueba, abierta la discusión se discutirá sobre aquellos “asuntos fundamentales acerca de los cuales conviene que la comisión decida en primer término” y, resuelta ellas, según lo dispone el artículo 158 de la citada ley, “se leerá y discutirá el proyecto artículo por artículo, aún inciso por inciso, si así lo solicitara algún miembro de la comisión”. Es decir, no puede rehuirse la más amplia discusión de las propuestas normativas que forman parte del respectivo proyecto de ley. Habrá lugar, en esa amplia discusión de confrontar las distintas opiniones de los congresistas, de los ministros del despacho y de los funcionarios públicos que a intervenir en el debate autoriza el citado artículo 158 de la Ley 5ª de 1992, en las materias que les correspondan. Durante el debate pueden presentarse enmiendas al proyecto para modificarlo, adicionarlo o para la supresión parcial de su articulado, enmiendas que podrán ser totales o parciales, según lo dispuesto en los artículos 161 y 162 del reglamento del Congreso y de cada una de sus cámaras, las cuales podrán ser presentadas en el debate de cada proyecto “hasta el cierre de su discusión”, por disposición expresa del artículo 150 de ese reglamento, orgánico del ejercicio de la función legislativa.

(...).

Es claro entonces que a la discusión de cada artículo del proyecto de ley, aún inciso por inciso si así llegare a solicitarse, seguirá su votación como parte esencial del trámite legislativo. Por ello, el artículo 167 de la Ley 5ª de 1992 permite a los miembros de la respectiva comisión “hacer constar por escrito las razones de su voto disidente, caso en el cual deberán ser anexadas al informe del ponente”.

Queda entonces establecido con meridiana claridad que a la iniciativa o presentación del proyecto de ley, sigue luego su discusión o debate y que, cerrado este, es la votación el requisito siguiente y que, en cada comisión permanente, el articulado del proyecto debe ser objeto no sólo de discusión, sino, también y esencialmente de votación, pues el artículo 157 de la Carta exige que el proyecto sea “aprobado” en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, aprobación que no puede presumirse, ni tampoco suprimirse, sino que exige una votación expresa, específica, como quiera que por votación ha de entenderse, para evitar equívocos y para garantía del cumplimiento de los requisitos exigidos por la Carta, el “acto colectivo por medio del cual las cámaras y sus comisiones declaran su voluntad acerca de una iniciativa o un asunto de interés general” según las voces del artículo 122 de la Ley 5ª de 1992. Por ello, el artículo 127 de la misma ley, prescribe que “ningún senador o representante podrá retirarse del recinto legislativo cuando, cerrada la discusión, hubiere de procederse a la votación”; y el artículo 127 ejusdem, preceptúa que “entre votar afirmativa o negativamente no hay medio alguno. Todo congresista que se encuentre en el recinto deberá votar en uno u otro sentido” y su abstención solo se autoriza en los términos del presente reglamento”.

Aprobado el proyecto en primer debate en la comisión que corresponda, todavía no es ley. Para serlo, requiere luego su aprobación en “cada Cámara en segundo debate”, por expresa exigencia del artículo 157 numeral 3º de la Carta. Es decir, ha de abrirse y tener oportunidad de su discusión, durante la cual podrá ser objeto de la proposición de enmiendas que se juzguen convenientes a su articulado (negrilla fuera de texto).

Así la discusión y votación de los proyectos de ley debe surtirse de manera sucesiva de forma tal que se garantice a cada una de las comisiones permanentes como a las plenarias manifestar no solo sus opiniones sobre la iniciativa legislativa y demás proposiciones que se presenten sino su decisión sobre la aprobación o negación de las mismas. Deber este de las células legislativas que no puede eludirse ni postergarse so pena de configurarse un vicio de inconstitucionalidad insubsanable.

En lo referente al principio de identidad debe recordarse que este cambió con la expedición de la actual Carta Política, tal como la Corte lo ha reconocido (41) , por ello se ha sostenido que, no es menester que un determinado proyecto de ley deba permanecer idéntico durante los cuatro debates reglamentarios ni que un precepto allí incluido deba ser exacto desde que se inicia el trámite legislativo hasta que este termina, sino que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo exista la debida unidad de materia (42) .

(41) Corte Constitucional. Sentencia C-702 de 1999, M.P Fabio Morón Díaz.

(42) Corte Constitucional. Sentencias C-1190 de 2001, M.P. Jaime Araújo Rentería y C-950 de 2001.

El principio de identidad, entonces, ha sido relativizado al facultar a los congresistas (art. 160 superior) para que durante el segundo debate puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias, siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya aprobado el asunto o materia a que se refiera la adición o modificación (43) . Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo establecido en el artículo 157 de la Constitución.

(43) Corte Constitucional. Sentencia C-702 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz.

En efecto, la Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara, es decir, para que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo, pero siempre y cuando la materia o el asunto al que se refiera haya sido debatido y aprobado durante el primer debate y sin que ello implique repetir todo el trámite, salvo cuando se trate de serias discrepancias con la iniciativa aprobada en comisión o existan razones de conveniencia que justifiquen su reexamen definitivo (44) . En esos términos, no puede la plenaria de una de las cámaras incluir un artículo nuevo si el mismo no guarda unidad temática con el tema que se ha debatido y aprobado en las comisiones, toda vez que en ese caso se desconocería la Constitución (45) .

(44) Artículo 178 de la Ley 5ª de 1992.

(45) Corte Constitucional. Sentencia C-702 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz.

En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones no es ilimitada, en tanto que se debe observar el principio de unidad de materia, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados al contenido del proyecto debatido y aprobado en comisiones (46) .

(46) Corte Constitucional. Sentencias C-008 de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo y C-809 de 2001, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

El principio de unidad de materia, ya lo ha manifestado la Corte (47) , constituye un instrumento de racionalización y tecnificación del proceso legislativo y garantiza que las leyes sean el “resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación han sido objeto de conocimiento y discernimiento” (48) . Dicho principio afianza la legitimidad de la instancia parlamentaria, en la medida en que “se evita la aprobación de normas sobre materias que no hacen parte o no se relacionan con aquellas que fueron debatidas y se impide el acceso de grupos interesados en lograr normas no visibles en el proceso legislativo” (49) .

(47) Corte Constitucional. Sentencia C-551 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

(48) Corte Constitucional. Sentencia C-501 de 2001.

(49) Ídem.

En este sentido, la Carta Política contempla la posibilidad que frente a discrepancias surgidas en las cámaras respecto a un proyecto de ley, se integren comisiones accidentales compuestas por miembros de una y otra Cámara, las cuales prepararán el texto final que será puesto a consideración de las plenarias. Con ello no se pretende desconocer el artículo 157 de la Carta sino flexibilizar el trámite legislativo y hacer más expedita la formación de las leyes, pues los principios de consecutividad y de identidad se predican de los proyectos de ley o de su articulado considerado en conjunto y no de los distintos artículos mirados de manera aislada, tal como esta Corte lo ha expresado (50) .

(50) Corte Constitucional. Sentencia C-376 de 1995, M.P. Jorge Arango Mejía.

La finalidad de la comisión accidental, entonces, es preparar un texto unificado que armonice las diferencias, para luego ser sometido a la aprobación de las plenarias, discrepancias que como ha explicado esta corporación, no pueden consistir tan sólo en meras cuestiones de redacción o estilo (51) . De esta manera, si en el texto definitivo aprobado por una de las cámaras se incluye un artículo y el mismo no está inserto en el aprobado por la otra, es necesario dar aplicación al artículo 161 de la Carta y conformar una comisión de conciliación para que armonice los dos textos disímiles, pues en esos casos se está ante una discrepancia susceptible de ser subsanada a través del trámite allí previsto (52) . En esos eventos es claro que la comisión de conciliación debe entrar a zanjar las discrepancias entre los textos aprobados, y podría, sin desconocer el principio de unidad de materia, incluir un artículo nuevo si de esa forma se logran superar las diferencias (53) .

(51) Ídem.

(52) Corte Constitucional. Sentencias C-333 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-376 de 1995, M.P. Jorge Arango Mejía, C-282 de 1997, M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-922 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-1190 de 2001 M.P. Jaime Araújo Rentería y C-044 de 2002, M.P Rodrigo Escobar Gil.

(53) Corte Constitucional. Sentencias C-1488 de 2000, M.P. Martha Victoria Sáchica Mendez y C-198 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.

La jurisprudencia constitucional tiene establecido que dichas “discrepancias”, es decir, la desigualdad o diferencia que se presenta entre uno o varios de los artículos que lo conforman deben producirse necesariamente durante el segundo debate, pues la voluntad del constituyente fue la de permitir que se zanjaran las diferencias que pudieran surgir en las plenarias de cada cámara; como también evitar que el proyecto de ley tuviera que devolverse a la comisión respectiva nuevamente, haciendo más dispendioso y demorado el trámite de expedición de la ley (54) .

(54) Corte Constitucional. Sentencia C-167 de 1993, M.P. Carlos Gaviria Díaz.

De otra parte, debe agregarse que en los eventos en que surgen discrepancias entre las plenarias de las cámaras tampoco se infringe el artículo 165 superior que exige la aprobación del proyecto de ley en primer debate en la comisión correspondiente de cada Cámara, como en la plenaria de las mismas, “por cuanto la comisión accidental conjunta a que alude el artículo 161 de la Constitución Nacional, viene a reemplazar a la comisión permanente constitucional en la discusión y aprobación de la norma nueva que reemplazará aquella sobre la cual se presentó discrepancia en las cámaras. Además, obsérvese que el nuevo texto debe también ser discutido y aprobado en la plenaria del Senado como de la Cámara, cumpliendo así los debates respectivos” (55) .

(55) Ídem.

En la Sentencia C-551 de 2003 (56) la Corte explicó que una interpretación sistemática del artículo 161 de la Carta indica que las diferencias que pueden surgir en la aprobación de una ley se producen no solo cuando una de las cámaras aprueba el contenido de un artículo en forma total o parcialmente distinta a la forma como se aprobó en la otra, sino también cuando una de las cámaras aprueba una disposición y la otra no lo hace. En efecto, si en un proyecto de varios artículos, una Cámara aprueba un artículo, y este no es aprobado por la otra, todo indica que existen discrepancias entre las dos cámaras respecto de ese proyecto, las cuales pueden ser objeto de conciliación, según el tenor del artículo 161 superior, que establece que estas comisiones deben operar “cuando surgieren discrepancias en las cámaras respecto de un proyecto”.

(56) M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

Sobre este particular dijo la Corte en la Sentencia C-282 de 1997 (57) lo siguiente:

(57) M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Sobre este tema también pueden estudiarse las sentencias C-376 de 1995, M.P. Jorge Arango Mejía y C-044 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

La mayor diferencia que puede surgir entre lo aprobado por una Cámara y lo resuelto en otra en torno a determinado texto consiste en que una de las dos corporaciones lo haya acogido y la otra lo haya ignorado totalmente, pues entonces lo que se tiene es un conflicto evidente entre el ser y el no ser de la norma, a tal punto trascendental para lo relativo a su vigencia que, si prevalece la decisión de una de las cámaras, el mandato que contiene nace a la vida jurídica, al paso que, si impera la determinación de la otra, ocurre exactamente lo contrario.

En consecuencia, si el texto definitivo de lo aprobado en una de las cámaras incluye como votada una norma y su correspondiente de la otra Cámara no lo hace, hay necesidad de dar aplicación al artículo 161 de la Constitución, y si este no se surte, el efecto es, forzosamente, el de que la disposición no se convierte en ley de la República por falta de uno de los requisitos esenciales para su aprobación.

En el mismo sentido en la Sentencia C-1190 de 2001 (58) esta corporación precisó:

(58) M.P. Jaime Araújo Rentería.

Sobre las diferencias que pueden surgir en los proyectos de ley, la Corte ha hecho especial énfasis en el sentido de señalar que estas se producen no solo cuando una de las cámaras aprueba el contenido de un artículo en forma total o parcialmente distinta a la que se aprobó en la otra, sino también cuando una de las cámaras aprueba una disposición y la otra no lo hace.

La segunda hipótesis es la que aquí se plantea, pues de acuerdo con las pruebas que obran en el expediente, la derogación del artículo 149 de la Ley 488 de 1998 no fue aprobada por la plenaria del Senado pero sí por la de la Cámara de Representantes. Debido a esta y otras diferencias existentes en los proyectos de ley aprobados en el Senado y en la Cámara, se procedió a designar una comisión accidental de conciliación encargada de dirimir tales divergencias, tal como lo ordena el artículo 161 superior, que como es sabido, se integra con miembros de las dos corporaciones legislativas. La cual, como ya se ha expresado en esta providencia, sugirió derogar junto con el artículo 41, el 149 de la Ley 488 de 1998, proposición que fue posteriormente aprobada por las plenarias de Cámara y Senado.

Dado que es la misma Constitución la que autoriza a las cámaras para introducir en el segundo debate, modificaciones, adiciones o supresiones a los proyectos de ley, es apenas obvio, que se puedan presentar diferencias entre lo aprobado por una y otra cámara, de ahí que se hayan establecido las comisiones de conciliación encargadas de resolver tales divergencias.

Por tanto, es perfectamente legítimo que cuando la plenaria del Senado aprueba una disposición que la plenaria de la Cámara no hace, o viceversa, que la Cámara la haya aprobado y el Senado no, se deba acudir a la conciliación, como mecanismo procedimental excepcional instituido por el constituyente, con el fin de zanjar las diferencias presentadas. Siendo así, no puede existir violación del ordenamiento superior en el presente caso, sino por el contrario, respeto fiel de los mandatos constitucionales.

De lo expuesto es necesario enfatizar, a modo de recapitulación que en la Constitución de 1991, si bien se relativizó el principio de la identidad, se conservó el principio de la consecutividad del proyecto de ley.

Así mismo que es el propio texto fundamental el que establece una competencia limitada para las comisiones accidentales, las cuales deben observar las siguientes restricciones:

a) Que sólo pueden ser conformadas cuando surjan discrepancias entre las cámaras respecto de un proyecto, en los términos del inciso final del artículo 186 de la ley orgánica por medio de la cual se expidió el reglamento del Congreso de la República y que como lo ha sostenido la jurisprudencia constitucional pueden surgir, entre otros casos, i) cuando el texto haya sido acogido por una de las cámaras e ignorado por la otra, ii) cuando una de las cámaras aprueba un artículo y este es negado por la otra, o iii) cuando aprobado el texto por ambas cámaras exista una diferencia entre el aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes y el aprobado en la plenaria del Senado de la República o viceversa.

b) Se exige que el texto unificado preparado por la comisión accidental se someta a la consideración y aprobación por las plenarias de Cámara y Senado.

c) Para que las modificaciones a un proyecto de ley sean admisibles es necesario que se refieran a la misma materia, es decir, que las normas adicionadas o modificadas han de mantenerse estrechamente ligadas con el objeto y contenido del proyecto debatido y aprobado por las cámaras.

Sobre este último particular ya ha precisado la Corte que “no basta con establecer que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado en la comisión, puesto que ello puede responder a una modificación o adición producida en los términos de las normas superiores citadas [C.P., art. 160]. Es necesario, además, para que el cargo de inconstitucionalidad pueda prosperar, que se acredite, que tal novedad no guarda relación de conexidad con lo aprobado en el primer debate o que es contraria a lo allí decidido“ (59) .

(59) Corte Constitucional. Sentencia C-992 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.

7. Violación del principio de consecutividad en la aprobación de las normas demandadas.

Del análisis de los antecedentes allegados al expediente sobre el trámite legislativo de las disposiciones acusadas, se advierte que tanto el artículo 113 de la Ley 788 de 2002, mediante el cual se modifica el artículo 475 del estatuto tributario sobre “tarifa especial para la cerveza”, como el artículo 114 que modificó el artículo 115 del estatuto tributario sobre “Deducción de impuestos pagados” tuvieron similar trámite en el Congreso de la República.

En efecto, según se señaló, los dos preceptos fueron incluidos en el texto del proyecto de ley “Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal de orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones” presentado por el gobierno al Congreso y siendo contenidos los hoy artículos 113 y 114 en las ponencias sometidas a consideración de las comisiones económicas (60) de Cámara de Representantes y Senado de la República las cuales sesionaron conjuntamente con ocasión de la solicitud de trámite de urgencia formulada por el señor Presidente de la República en los términos del artículo 163 de la Constitución.

(60) Cfr. Artículo 4º de la Ley 3ª de 1992.

Del expediente legislativo, la Corte constata que si bien en la sesión conjunta de las comisiones constitucionales permanentes terceras y cuartas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República celebrada el 10 de diciembre de 2002 se presentó y aprobó la proposición para la eliminación del artículo 42 del proyecto de ley sobre la tarifa especial para la cerveza, la iniciativa contenida en la ponencia no fue finalmente debatida ni aprobada.

En efecto, en observancia del principio de consecutividad una vez votada y aprobada la proposición de eliminación del artículo, en la sesión conjunta de las comisiones económicas del Congreso debió procederse a la votación del artículo original como venía en la ponencia sometida a consideración de estas. Actuación esta que al no surtirse, sustrajo la iniciativa sobre la tarifa especial para la cerveza del debate democrático que debía darse en dichas comisiones permanentes violándose de esa manera el numeral 2º del artículo 157 superior.

Por mandato constitucional era necesario que el proyecto de ley en lo referente al tema de la tarifa especial fuera sometido a los debates establecidos por el propio constituyente de manera sucesiva, sin embargo este requisito fue soslayado por las comisiones económicas del Congreso, lo cual genera la inconstitucionalidad del precepto aprobado en esas condiciones.

De otra parte, en relación con el artículo 114 acusado sobre deducción de impuestos pagados la Sala advierte, conforme lo hizo en la Sentencia C-1147 de 2003 (61) , que existió una elusión del deber de votar por parte de una de las comisiones permanentes de la Cámara de Representantes.

(61) M.P. Rodrigo Escobar Gil. En esta providencia se declaró la inexequibilidad del artículo 115 de la Ley 788 de 2000.

Así, como se reseñó al abordar el trámite legislativo del artículo 114 demandado en la sesión conjunta de las comisiones terceras y cuartas del Senado de la República y Cámara de Representantes celebrada el 5 de diciembre de 2002, en ella se discutió el artículo 18 del proyecto de ley y la proposición sustitutiva que sobre este artículo presentó el representante Santiago Castro Gómez.

Conforme aparece consignado en la Gaceta del Congreso 372 del lunes 28 de julio de 2003, iniciada la votación de dicha proposición hicieron pronunciamiento sobre ese particular las comisiones terceras de Cámara y Senado, así como la comisión cuarta del Senado, es decir, estas comisiones permanentes adoptaron una decisión política sobre la iniciativa legislativa.

Empero, no puede afirmarse lo mismo de la comisión cuarta de la Cámara de Representantes cuyo acto colectivo (62) por medio del cual debía declarar su voluntad acerca de la citada proposición nunca existió, configurándose de esa manera, una omisión del deber de pronunciamiento que era esencial en el trámite del debate parlamentario y por lo mismo, un vicio de inconstitucionalidad insubsanable, puesto que en esas condiciones tampoco se surtieron de manera consecutiva los debates en las comisiones permanentes como lo ordena el artículo 157 superior.

(62) Cfr. Artículo 122 de la Ley 5ª de 1992.

En síntesis, las normas demandadas habrán de declararse inexequibles, no por el reproche formulado por el actor, sino porque en la aprobación de los artículos 113 y 114 de la Ley 788 de 2002 el Congreso violó el principio de consecutividad, en el primer caso al no votar el artículo original conforme estaba incluido en la ponencia para primer debate del proyecto de ley y, en el segundo, por haberse omitido el pronunciamiento de una de las comisiones económicas respecto de la iniciativa sometida a su consideración e incumplir de esa manera la función que le fue asignada por la Constitución.

IX. Decisión

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE:

1. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-776 de 2003, que declaró inexequible el artículo 116 de la Ley 788 de 2002.

2. ESTARSE A LO RESUELTO en la Sentencia C-1147 de 2003, que declaró inexequible el artículo 115 de la Ley 788 de 2002.

3. Declarar INEXEQUIBLES los artículos 113 y 114 de la Ley 788 de 2002.

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.

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