Efectos de la firma del Acuerdo de París

En Colombia, la figura tributaria más novedosa es el impuesto al carbono

JAVIER NELSON ROJAS

Entrevista a CÉSAR SÁNCHEZ

Especial para la Revista Impuestos

A pesar de que Colombia cuenta con un moderno Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, desde la década de los setenta, y de haber creado tasas compensatorias por emisiones a la atmósfera, en la década de los noventa, las cuales no se aplican hoy, la reciente aprobación del impuesto al carbono en el país, en el marco del Acuerdo de París, alinea nuevamente a Colombia con la tendencia favorable al medio ambiente que lideran las naciones visionarias del planeta, sostiene César Sánchez, experto en derecho tributario de la Universidad Externado de Colombia y en modelos impositivos que incorporan instrumentos medioambientales.

En entrevista con la REVISTA IMPUESTOS habló de los alcances del acuerdo suscrito en la capital francesa.

REVISTA IMPUESTOS: En el contexto mundial, ¿cuál es la importancia del Acuerdo de París? 

César Sánchez: Uno, es la primera vez que se establecen metas concretas. Los anteriores acuerdos, el de Kioto y el de Río de Janeiro, habían sido, de alguna manera, muy generales. Pero en esta oportunidad se establecen metas y compromisos precisos. Y, dos, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) está conformada por 197 países y el Acuerdo de París lo firmaron 195 naciones; solamente dos se quedaron por fuera, Nicaragua y Siria. Estas dos circunstancias conllevan a que sea uno de los acuerdos más importantes, en relación con el hecho de combatir las emisiones de efecto invernadero. En el acuerdo se plantean objetivos concretos para evitar que la temperatura del planeta aumente en dos grados centígrados y pone fechas específicas.

R. I.: ¿Es simbólico que EE. UU. se haya retirado del Acuerdo de París? 

C. S.: Claro, porque puede generar un efecto dominó. Ese era el gran temor, que otros países pensaran en apartarse, a raíz del retiro de EE. UU. Afortunadamente, China e India decidieron seguir en el acuerdo y eso fue lo importante. Hubo un espaldarazo internacional tanto de la comunidad internacional como de sectores industriales. Grandes empresas se pronunciaron a favor: Exxon, Mobil, Apple y distintas industrias manifestaron que se debía seguir adelante. EE. UU. es uno de los mayores contaminantes en relación con las emisiones, básicamente, de los automotores. Además, tiene una gran producción de petróleo, diez millones de barriles diarios. Entonces, el acuerdo le implicaría la disminución importante de ingresos. Y, ante el discurso de Trump de aumentar la productividad, esa nación necesita combustibles económicos.

R. I.: ¿Cuáles debilidades identifica en ese acuerdo? 

C. S.: La primera y más poderosa es la gran crítica que se le hace al derecho internacional: que no hay mecanismos de coerción. La característica del derecho es la coerción, la posibilidad que tiene una organización estatal de hacer que los individuos cumplan lo que está dispuesto en el ordenamiento jurídico. En el acuerdo no hay un mecanismo de coerción directo. Puede haber instrumentos de presión económicos y sociales. Los acuerdos son, simplemente, pactos de buena voluntad que se van a cumplir. Está la Convención de Viena que establece algunos mecanismos, pero, en realidad, no son coercitivos.

R. I.: ¿Qué beneficios obtiene Colombia por la firma del Acuerdo de París? 

C. S.: Va a recibir los mismos que el resto de los firmantes. Es un acuerdo general, no se particulariza para Colombia, pero hay que mirarlo de la siguiente manera: le da legitimidad internacional al país, dado que está cooperando. Y esa legitimidad internacional internacional puede conllevar que reciba ayudas financieras, tecnológicas y de asesoría en desarrollo de instrumentos, de políticas y de tecnologías más amigables con el medio ambiente. Por otro lado, este es un acuerdo que se incorpora al ordenamiento jurídico colombiano, de tal manera que hay un respaldo legal para que el Gobierno y el Congreso de la República puedan promulgar leyes amigables con el medio ambiente. Incluso, cierra la puerta, desde el punto de vista de un análisis constitucional, a que haya normas en contravía del acuerdo. Otro beneficio es el intercambio de buenas prácticas; el acuerdo señala que habrá unas bases de intercambio de información de buenas prácticas. Se tendrá la posibilidad de recibir apoyo financiero, mediante el Mecanismo Internacional de Varsovia que administra recursos logísticos, financieros y tecnológicos. Y lo más importante es que vamos a cuidar nuestra casa, el planeta. La humanidad acaba con el agua y con la vida, pero el planeta seguirá y los que se extinguirán serán los seres humanos. Nosotros no estamos salvando el planeta, este no desaparecerá; estamos salvando y garantizando la supervivencia de la especie humana.

R. I.: ¿Cuáles son las obligaciones que adquiere Colombia tras la adopción del acuerdo?

C. S.: Definir objetivos concretos de reducción de gases de efecto invernadero y tomar medidas concretas para disminuir sus emisiones. Además, informar las medidas, los resultados e impulsar el desarrollo económico sostenible.

R. I.: ¿Cuáles instrumentos tributarios contempla el acuerdo? 

C. S.: El Acuerdo de París no define medidas concretas, establece objetivos y criterios de comportamiento. Y eso es lógico, porque si se dispusieran determinados instrumentos, se cerraría la posibilidad de llegar a los fines reales, porque cada país y su contexto son distintos. Por ejemplo, en relación con la parte de impuestos, cada sistema es distinto; la capacidad económica de cada contribuyente es diferente y las particularidades legales de cada Estado son diversas. Entonces, el acuerdo plantea criterios, objetivos y metas, pero no de naturaleza tributaria.

Se le dejan, a cada nación, distintos escenarios para que los desarrolle. Y dentro de estos figuran la doctrina y la experiencia de los países. Por ejemplo, en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) encontraron que los instrumentos tributarios son efectivos, pero no están taxativamente explícitos; en los 29 artículos del Acuerdo de París no se recomienda que se utilicen los impuestos, simplemente, se plantean unos criterios.

R. I.: Si no existen instrumentos tributarios en el acuerdo, ¿cómo se pueden aplicar impuestos de naturaleza ambiental? 

C. S.: Pero hay unos objetivos concretos. Colombia, al firmar este acuerdo, se compromete a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en determinados porcentajes. De otro lado, cuando se lee la exposición de motivos de la Ley 1819 del 2016, la reciente reforma tributaria, sobre el impuesto al carbono, se afirma que como Colombia firmó el Acuerdo de París, se comprometió a reducir las emisiones y, en consecuencia, se estableció el impuesto al carbono en el país. Esa es la justificación del Gobierno para incorporarlo.

R. I.: ¿O sea que Colombia ya impuso medidas tributarias en el marco del Acuerdo de París? 

C. S.: La reciente reforma tributaria incluyó el impuesto al carbono. Ya está vigente en Colombia y busca reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, de acuerdo con el compromiso de Colombia, adquirido a la firma del Acuerdo de París.

R. I.: ¿Cuáles son los efectos tributarios para Colombia del impuesto al carbono? 

C. S.: Todos los tributos medioambientales tienen dos propósitos, recaudar y cambiar las conductas. Entonces, en la medida en que se incorporen tributos medioambientales, como el impuesto al carbono y el impuesto a las bolsas, va a haber recaudo y al mismo tiempo van a ocurrir cambios en el comportamiento de los consumidores. Colombia tiene antecedentes de unos tributos que gravan los combustibles. Esos tributos no están estructurados con fines medioambientales. Eso significa que cuando se analizan, no se va a concluir que buscan reducir el consumo de combustibles, buscan recaudar dinero. Pero sí tienen un efecto en el cambio de conducta del consumidor, porque intenta pagar menos, entonces, utiliza menos el carro. Tales tributos están estructurados de tal manera que son monofásicos; solamente los paga una persona en la cadena y, al ocurrir así, significa que se trasladan vía precio al consumidor final. Eso significa que sí afecta el escenario tributario colombiano, porque obtiene ingresos el Estado y tiene un fin medioambiental. También impacta la industria, porque son más costosos los combustibles, en términos generales. Pero su objetivo original no es medioambiental, sino recaudatorio. Es lo que la doctrina llama falsos tributos ambientales. Y en Colombia hay una gran cantidad de estos.

R. I.: ¿Cuáles impuestos medioambientales existen en Colombia, con antelación a la adopción del Acuerdo de París? 

C. S.: Desde 1966 hay una sobretasa al impuesto predial que tiene fines medioambientales, pero simplemente es una pequeña proporción de ese impuesto, de destinación específica, que se le entrega a las autoridades ambientales. Luego viene el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, en 1974, y establece la tasa de vertimientos y las tasas compensatorias. Las tasas de vertimiento, básicamente, las desarrollaron para proteger el recurso agua, pero no se calculaban sobre emisiones al aire. Estas tasas fueron incorporadas en la Ley 99 de 1993, después de la Constitución de 1991. Existen, pero no están configuradas como una tasa de emisiones atmosféricas. No son aplicadas. La figura más novedosa, después del Acuerdo de París, es el impuesto al carbono.

R. I.: En el impuesto al carbono, ¿cómo opera el mecanismo para desestimular el consumo de combustibles fósiles? 

C. S.: Suben tanto los precios que las personas deben cambiar el comportamiento. Pero, la gran crítica al esquema colombiano es que en las tarifas no se incluyó el carbón. El sujeto activo lo conforman el Ministerio de Hacienda y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).

El sujeto pasivo es el distribuidor mayorista de combustibles fósiles. Ecopetrol es quien hace la retención del impuesto y lo entrega al Ministerio de Hacienda. El hecho generador es la venta, el retiro y consumo de los combustibles fósiles destinados a la combustión para la producción de energía. Hay una tabla con la base imponible, pero en aquella no está el carbón. Sin embargo, hay un criterio general según el cual por cada tonelada de emisión de carbono son 15.000 pesos de impuesto. Entonces, habría que calcular cuánto carbón debe hacer combustión para que emita una tonelada de carbono y cobrar el respectivo impuesto. Este afectaría a las termoeléctricas que funcionan con carbón y a ciertos sectores de la industria que operan con ese mineral.

R. I.: ¿Qué desarrollo futuro debe tener el Acuerdo de París?

C. S.: La sostenibilidad no puede alcanzarse solamente a través de instrumentos tributarios. Tiene que haber una política integral del Estado colombiano que combine medidas administrativas y punitivas, porque de nada sirve que los empresarios legales paguen el impuesto, mientras las personas al margen de la ley destruyen el medio ambiente y no pasa nada. En el tema tributario la tendencia es girar el ordenamiento jurídico tributario completo para fortalecer el medio ambiente. Eso se logra al disminuir las tarifas, por ejemplo, en el impuesto sobre la renta o en ciertos tributos a quienes sean amigables con el medio ambiente. Pero ese recaudo termina siendo compensado bajo otros escenarios, por ejemplo, al gravar más el consumo. La tendencia es girar todo el sistema impositivo y no generar distorsiones tributarias. No se trata de violentar el principio de neutralidad. Si un empresario se renueva tecnológicamente, eso tiene un costo. Y alguien tiene que asumirlo, ya sea el mercado o el sistema tributario. Entonces, se requiere una compleja red relacionada con los costos, con los gastos en renta, con el impuesto al consumo y con el comportamiento de las personas para llegar a fines ambientales plausibles. Eso está pasando en algunos países de Europa, donde modifican el impuesto sobre la renta y a las personas que demuestran comportamientos amigables con el medio ambiente, se les disminuye su tarifa impositiva. La progresividad se cambia y aquellos que contaminan en mayor grado, pagan más impuestos, aunque eso tiene problemas con el principio de igualdad. Pero hay maneras de hacerlo. Se trata de girar todo el sistema tributario en aras de salvaguardar el medio ambiente.

R. I.: ¿Cuál debería ser el próximo impuesto medioambiental que se establezca en Colombia, en el contexto del Acuerdo de París?

C. S.: Las tasas compensatorias son un instrumento muy poderoso que el legislador colombiano y las corporaciones autónomas regionales no han explotado. El objetivo sería empezar a cobrar tasas compensatorias por emisiones. Ya existe el instrumento; no es sino ajustarlo y sacarlo adelante. Se parte del principio del contaminador pagador que es quien está detrás de la estructura de ese impuesto al carbono. En la medida en que alguien realiza emisiones medioambientales debe pagar una tasa por utilización del medio ambiente. Esta debe ser configurada de tal manera que incentive a las personas, jurídicas, naturales y a otros entes, a cambiar sus comportamientos para disminuir la cantidad de emisiones, mediante la renovación tecnológica, por ejemplo. Hay que saberlas configurar para que estén en línea con el principio de capacidad económica y el de igualdad.