>>El derecho de los consumidores en Venezuela: un ejemplo del rapto del Derecho Mercantil<<

Revista Nº 56 Jul. Sep. 2017

por José Ignacio Hernández G.

Introducción

En Venezuela, el Derecho de los Consumidores puede ser definido —de manera similar a la definición adoptada desde el Derecho Comparado— como el conjunto de reglas especiales que determinan los derechos y deberes de los consumidores y usuarios(1). Tal conjunto de reglas se basa en la existencia de la relación de consumo, por medio de la cual el proveedor ofrece bienes y servicios que son libremente contratados por los consumidores y usuarios, a través del marco institucional de la economía de mercado(2).

Esta relación de consumo, típicamente contractual, es regulada en su esencia por el Derecho Privado, especialmente, por el Derecho Mercantil. Sin embargo, en el Derecho venezolano —como sucedió en otros sistemas— la progresiva intervención del Estado en la economía promovió la mayor intervención de la Administración Pública sobre tal relación de consumo. Consecuentemente, el Derecho Administrativo amplió su ámbito sobre materias propias del Derecho Mercantil.

Históricamente, la regulación del Derecho de los Consumidores por el Derecho Administrativo, en Venezuela, se asocia al control del precio de bienes y servicios. De esa manera, el Derecho de los Consumidores, por décadas, se encargó principalmente de asegurar el derecho de acceso a los bienes y servicios sujetos a control de precio. Ello cambió a partir de 1974, cuando se dictó la primera Ley de Protección del Consumidor. A partir de entonces, y hasta 2004, la Ley reconoció derechos especiales de los consumidores y usuarios, quienes eran considerados “débiles jurídicos”. Entre otros, se establecieron derechos relacionados con la salud y seguridad; los servicios públicos; la información y la publicidad y los contratos, especialmente, en los contratos de adhesión. Igualmente, y de manera especial, se reconocieron derechos relacionados con el precio de los bienes y servicios.

Esta legislación marcó un cambio importante. Así, los consumidores y usuarios habían estado sometidos al Derecho Privado, en especial, al Derecho Mercantil y al Derecho Civil. La base de ese sistema de Derecho Civil es la libertad de contratos, que permite a los consumidores y usuarios contratar autónomamente la adquisición de bienes y servicios de su preferencia. Sin embargo, durante el pasado siglo las relaciones entre los consumidores y usuarios, por un lado, y los proveedores, por el otro, quedaron sometidas con mayor frecuencia a una regulación administrativa especial. A partir de entonces, el cumplimiento y la efectividad del Derecho de los Consumidores ha sido, principalmente, una función propia de la Administración Pública.

A partir del 2007 este sistema volvió a cambiar. En el marco del modelo económico calificado de “transición al socialismo”, se otorgó preferencia al control de precio y a la regulación de delitos asociados a tal control, como la especulación y el acaparamiento. De un control de precios selectivo, se pasó a un sistema centralizado de control de precios. Este nuevo enfoque negó toda relevancia al consumidor y al usuario como sujetos que autónomamente seleccionan y acceden a los bienes y servicios de su preferencia. Como resultado de ello, en 2014 se eliminaron prácticamente todas las normas especiales que habían configurado el Derecho de los Consumidores. A partir de entonces, puede afirmarse que desapareció en Venezuela el Derecho de los Consumidores, como un sistema especial llamado a proteger los derechos de los consumidores y usuarios.

Precisamente, el objeto del presente trabajo es presentar una panorámica general del Derecho de los Consumidores en Venezuela, siguiendo la evolución que acaba de señalarse. Para ello, el presente trabajo comienza, en la primera parte, con un análisis del marco legal de la protección de los consumidores en Venezuela. Allí estudiamos el origen y la evolución de los Derechos de los Consumidores; el régimen mixto de tal Derecho; la influencia en Venezuela del Derecho Internacional de los consumidores y la evolución de la política de defensa de los consumidores. La segunda parte se dedica al análisis de los mecanismos de protección de los consumidores y usuarios en Venezuela, estudiando en concreto cinco mecanismos: (i) la defensa a cargo de la Administración Pública; (ii) la defensa desde el Derecho Privado a través de los Tribunales; (iii) la defensa mediante acciones colectivas; (iv) la defensa mediante el Derecho Penal y (v) la defensa a cargo de la Defensoría del Pueblo. El artículo culmina, en su tercera parte, con un balance crítico del estado actual del Derecho de los Consumidores en Venezuela. En resumen, como se verá, el estado actual del Derecho de los Consumidores es un buen ejemplo del rapto del Derecho Mercantil por el Derecho Administrativo, en el sentido que la actividad económica de la empresa privada, con mayor frecuencia, es regulada por el Derecho Administrativo y no por el Derecho Mercantil.

I. Marco legal de la protección de consumidores en Venezuela

1. Orígenes y evolución del Derecho de los Consumidores en Venezuela

La tradición de la protección de consumidores en Venezuela ha estado asociada al control de precio implementado por el Estado desde mediados del pasado siglo. De esa manera, desde 1939 el Estado venezolano adoptó medidas de intervención en la economía, dentro de las cuales destacan los controles de precio y los controles sobre delitos económicos como la especulación y el acaparamiento. Fue por ello que la defensa de los consumidores en Venezuela ha estado enfocada, tradicionalmente, en normas de Derecho Público que establecen controles de precio y crean delitos asociados a esos controles(3). Ello implicó que la protección de los consumidores pasara progresivamente de ser una materia propia del Derecho Mercantil, a ser una materia intensamente regulada por el Derecho Administrativo.

Esa tendencia cambió, en cuanto a su enfoque, en 1974, cuando se dictó la Ley de Protección al Consumidor, influenciada por el Derecho español. Se trató, así, de la primera ley dictada en Venezuela para promover, mediante la regulación administrativa, la defensa de los consumidores. Sin embargo, la aplicación práctica de esa Ley estuvo afectada por las continuas medidas económicas de excepción que fueron dictadas, y que mantuvieron un amplio sistema de control de precio. Cuando esas medidas fueron levantadas, a partir de 1989, se dictó una nueva Ley de Protección al Consumidor, de 1992, que preservó los principios de la Ley de 1974, aun cuando su propósito era desarrollar un marco de protección al consumidor bajo las nuevas reglas del modelo económico basadas en la libertad económica y la libre competencia. En 1995 se reformó esa Ley, en parte, para extender la protección a los usuarios, tal y como quedó establecido en la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario(4).

Poco después fue promulgada la Constitución de 1999, la cual introdujo un importante cambio en el Derecho de los Consumidores en Venezuela, pues elevó a rango constitucional la existencia de un régimen jurídico especial de los consumidores y usuarios. De acuerdo con el artículo 117 de la Constitución:

“Todas las personas tendrán derecho a disponer de bienes y servicios de calidad, así como a una información adecuada y no engañosa sobre el contenido y características de los productos y servicios que consumen, a la libertad de elección y a un trato equitativo y digno. La ley establecerá los mecanismos necesarios para garantizar esos derechos, las normas de control de calidad y cantidad de bienes y servicios, los procedimientos de defensa del público consumidor, el resarcimiento de los daños ocasionados y las sanciones correspondientes por la violación de estos derechos”.

Esa norma constitucional recoge el principio de soberanía del consumidor, según el cual son los consumidores quienes deben decidir qué bienes y servicios adquirir, lo que presupone la existencia de empresas que en condiciones de competencia efectiva ofrezcan tales bienes y servicios en el mercado. Es por ello que el citado artículo 117 complementa el artículo 113 constitucional, que recoge las bases de la libre competencia en Venezuela(5).

Este marco constitucional evidencia la estrecha relación entre la libre competencia, el derecho de acceso y selección de consumidores y usuarios, y el sistema de economía social de mercado refrendado en la Constitución de 1999. Así, la economía de mercado presupone la existencia de una pluralidad de oferentes que en condiciones de competencia efectiva rivalizan entre sí ofertando bienes y servicios. Ello permite que los consumidores y usuarios, libremente, puedan seleccionar y acceder a los bienes y servicios de su preferencia.

Bajo la nueva Constitución se dicta, en 2004, la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, la cual incorporó diversas disposiciones del Derecho Argentino(6). Sin embargo, el Derecho de los Consumidores comenzó a cambiar drásticamente a partir de 2006. Ese año, el Gobierno decidió modificar sus políticas económicas, las cuales pasaron a enfocarse en torno a la construcción de un modelo de transición al socialismo. Bajo ese modelo socialista, el centro de atención no era ya la protección del consumidor y el usuario, sino el control sobre la empresa privada, a fin de asegurar que su actividad se orientase a los fines del modelo socialista. Al tratar de suprimir las instituciones de la economía de mercado, ese modelo incidió en el contenido del Derecho de los Consumidores (Morles Hernández)(7), en los términos que explicaremos de inmediato.

— De esa manera, y en primer lugar, en 2007 fue dictada la Ley Especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y cualquier otra conducta que afecte el consumo de los alimentos o productos sometidos a control de precios(8). El propósito de esa Ley fue ampliar el control sobre la empresa privada a través del control de precios y la regulación de distintos delitos económicos.

— En segundo lugar, aun cuando ese régimen sancionador coexistió con la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario del 2004, posteriormente se optó por unificar ambos textos en la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, del 2008(9). Esa Ley rompió con la tradición del Derecho de los Consumidores en Venezuela, pues del concepto de consumidor y usuario se pasó al genérico concepto de “persona”. Con ello se enfatizó que, desde la Ley, solo se garantiza el acceso a los bienes y servicios regulados por el Estado, excluyendo toda protección jurídica al derecho a la libre selección, que como vimos, es derivación de la libre competencia y del modelo de economía de mercado. En virtud de lo anterior, la protección del consumidor se limitó a garantizar el cumplimiento de los controles derivados del modelo socialista, sin amparar el derecho a la selección de bienes.

— En tercer lugar, y como consecuencia de la importancia que para el modelo socialista tiene el control de precio, se optó por dictar una Ley especial de control de precio, esto es, la Ley de Costos y Precios Justos, de 2011(10). Esa Ley coexistió con la Ley del 2008, hasta que se dictó, en 2014, la Ley Orgánica de Precios Justos, que modificó sensiblemente el Derecho de los Consumidores en Venezuela(11).

— En efecto, y en cuarto lugar, la Ley Orgánica de Precios Justos, que como vimos se dictó en 2014 y fue reformada en 2015, mantuvo la estructura básica de la Ley de Costos y Precios Justos de 2011, pero derogó, íntegramente, la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, eliminando con ello el régimen especial de defensa del consumidor contenido en esa Ley, y que como vimos, se remontaba a 1974.

A partir de 2014, por ello, puede afirmarse que desapareció en Venezuela el Derecho de los Consumidores como un sistema jurídico especial. En realidad, solo dos artículos de la Ley Orgánica de Precios Justos enunciaron desordenadamente y de manera incompleta algunos derechos de los consumidores y usuarios. Ese es, en resumen, el único régimen jurídico especial vigente en Venezuela para la protección del consumidor(12).

De acuerdo con Alfredo Morles Hernández, este cambio responde a la fundamentación del modelo socialista implementado en Venezuela desde 2006(13). De esa manera, según ese modelo socialista, el intercambio de bienes y servicios no puede ser consecuencia del libre mercado, sino de la planificación central vinculante del Gobierno, basada en el control de precio y en la concentración de la oferta de bienes y servicios en empresas gestionadas por el Estado(14). Bajo el modelo de planificación vinculante, carece de sentido promover normas especiales que protejan el Derecho de los Consumidores y usuarios a seleccionar y acceder libremente a los bienes y servicios de su preferencia.

Por ello, desde 2007 el régimen jurídico de los consumidores en Venezuela varió significativamente. De un régimen especial basado en la defensa de los derechos de los consumidores y usuarios, es decir, en la soberanía del consumidor, se pasó a un régimen centralizado de control de precio fundamentado en la soberanía del planificador. Como resultado de ese cambio, el contenido tradicional del Derecho del Consumidor desapareció, quedando tan solo dos normas aisladas e imprecisas en la vigente Ley Orgánica de Precios Justos.

Se mantienen, en todo caso, y de manera dispersa, regímenes especiales de defensa de los consumidores y usuarios en sectores especiales. De esa manera, leyes especiales en los sectores bancarios, de seguros y de telecomunicaciones, entre otros, definen ciertos derechos de los usuarios. Sin embargo, esos regímenes especiales, al carecer de un marco jurídico general, resultan insuficientes para atender, debidamente, a la protección de los consumidores y usuarios, tal y como lo dispone el artículo 117 constitucional.

Otra materia que conviene reseñar es el Derecho de la Competencia. Tradicionalmente en Venezuela la defensa de la competencia y la protección de los consumidores han respondido a políticas coordinadas. Es por ello que en 1992 se sancionó, por vez primera en Venezuela, una Ley llamada a la defensa de la competencia (la Ley para la Promoción y Protección de la Libre Competencia) y también, como vimos, una nueva Ley de Protección al Consumidor. En tal sentido, se ha concluido en Venezuela que el propósito último de la defensa de la competencia es proteger el bienestar general de los consumidores y usuarios. Pero ello no se logra regulando directamente las relaciones de consumo entre estos y los proveedores de bienes y servicios, sino definiendo las reglas que promuevan condiciones de competencia efectiva en el mercado(15).

El modelo socialista también ha impactado en el Derecho de la Competencia. De esa manera, en 2014 se dictó la Ley Antimonopolio, que si bien mantiene muchos de los principios de la Ley de 1992, incorpora dentro de los objetivos de la política de competencia a objetivos del modelo socialista, basados en la idea del “orden público socialista”(16). Ello ratifica que, bajo el modelo socialista, no rigen las instituciones de la economía de mercado y, consecuentemente, tampoco se promueve la defensa del bienestar de los consumidores y usuarios desde el principio de soberanía del consumidor.

2. El régimen mixto del Derecho de los Consumidores en Venezuela. Las normas técnicas de origen privado. El rapto del Derecho Mercantil por el Derecho Privado

Como explicamos en la sección anterior, la efectividad del Derecho de los Consumidores en Venezuela está encomendada a normas de Derecho Privado y de Derecho Público.

Así, la oferta y demanda de bienes y servicios es una materia regulada en el Derecho Privado venezolano, tanto en el Derecho Civil como en el Derecho Mercantil. La teoría general del contrato, como materia propia del Derecho Privado, es la primera fuente del régimen jurídico aplicable a los consumidores y usuarios(17).

Pero junto a esas normas de Derecho Privado, también el Derecho de los Consumidores ha quedado regulado por leyes especiales de Derecho Administrativo. El concepto de “orden público”, como limitación general a la autonomía de la voluntad de las partes, se ha ampliado progresivamente, en la medida en que el Derecho Administrativo en Venezuela se extendió para regular la libertad de contratación(18). A consecuencia de ello, la relación contractual de consumo es, actualmente, una materia altamente regulada por el Derecho Administrativo(19).

Ha sido así, especialmente, en el Derecho del Consumidor previsto en leyes administrativas. Desde 1974, como vimos, el Derecho Administrativo asumió la defensa de los consumidores y usuarios partiendo del principio según el cual las personas que contratan bienes y servicios, especialmente en el ámbito de los productos de consumo masivo, son “débiles jurídicos”, en tanto no cuentan con la capacidad económica suficiente para negociar, en igualdad de condiciones, con las empresas(20).

Por ello, de manera tradicional, el Derecho de los Consumidores en Venezuela, basado en leyes administrativas especiales ha aplicado a las personas que adquieran bienes (consumidores) o contratan servicios (usuarios). Así lo establece, incluso, el artículo 117 de la Constitución, que reconoce como derecho fundamental el Derecho de los Consumidores y usuarios a seleccionar y acceder a los bienes y servicios de su preferencia. Es por ello que, de acuerdo con la Constitución, el Derecho de los Consumidores solo se justifica para proteger ese derecho.

Sin embargo, ese ámbito se ha extendido hasta quedar desnaturalizado. De esa manera, la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario de 2004 amplió el concepto de consumidor y usuario a las empresas que contratan bienes y servicios. Esta extensión debe criticarse, pues las relaciones entre empresas no deben ser protegidas por el Derecho de los Consumidores, el cual —como vimos— solo se justifica en la protección de los derechos de los ciudadanos reconocidos en el artículo 113 constitucional(21).

Posteriormente, con la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios se eliminaron los conceptos de consumidores y usuarios, para emplear la denominación genérica de “persona”. Este cambio fue consecuencia del modelo socialista adoptado en Venezuela desde el 2006, y en el cual el Estado no garantiza el acceso y selección a los bienes y servicios libremente ofrecidos, sino solo el derecho de acceso a los bienes y servicios que puedan ofrecerse en el marco del sistema de planificación central vinculante.

Junto al anterior régimen jurídico, caracterizado por la preponderancia de normas de Derecho Administrativo y residualmente, de normas de Derecho Privado, rigen también las normas técnicas de origen privado. No hay claridad, en Venezuela, acerca del valor jurídico de esas normas, las cuales son consideradas, en todo caso, como referencias fundamentales para los estándares de calidad aplicables a los bienes y servicios, en una especie de soft law. Sin embargo, en la práctica administrativa, la Administración suele declarar el carácter “obligatorio” de alguna de esas normas, las cuales, en consecuencia, pasan a regir directamente a los productos o actividades por ella reguladas(22).

Ahora bien, la progresiva aplicación del Derecho Administrativo al Derecho de los Consumidores encuadra con lo que, desde el Derecho Comparado, se ha denominado el “rapto del Derecho Privado”(23). De esa manera, la extensión del concepto civilista de orden público permitió a la Administración Pública intervenir expansivamente en el ejercicio de actividades económicas. En especial, la configuración de Venezuela como Petro-Estado incentivó la ampliación de la intervención administrativa en la economía, pues el Estado pasó a ser el principal actor en la economía. Como resultado de ello, el Derecho Mercantil, sistematizado en el Código de Comercio, fue cediendo frente a leyes administrativas, como sucedió con el Derecho de los Consumidores.

Debido a lo anterior, el Derecho Administrativo absorbió materias propias del Derecho Privado, muy especialmente en lo que respecta a la libertad contractual. Este desplazamiento del Derecho Mercantil por el Derecho Administrativo, además, aparejó el desplazamiento del Poder Judicial por la Administración Pública: controversias basadas en relaciones jurídico-privadas quedaron sustraídas de la jurisdicción del Poder Judicial, para pasar a ser resueltas por la Administración Pública, como sucedió, de manera especial, con el Derecho de los Consumidores.

3. El Derecho Internacional de la Defensa de los Consumidores

Venezuela no se ha visto influenciada, de manera determinante, por el Derecho Internacional vigente en materia de Defensa de los Consumidores. Tal y como explicamos, las leyes dictadas entre 1974 y 2004 estuvieron más influencias por los Derechos de España y Argentina que por las normas existentes en la materia desde el Derecho Internacional. Luego de esa fecha, la reducción del Derecho de los Consumidores a leyes de control de precio ha limitado, todavía más, cualquier influencia del Derecho Internacional.

Tampoco se aprecia la influencia del Derecho al Consumidor vigente en el Mercado Común del Sur (Mercosur)(24). La irregularidad con la cual se ha implementado el proceso de integración del ordenamiento jurídico venezolano con el ordenamiento del Mercosur, ha impactado negativamente en la influencia que tal ordenamiento pueda tener en Venezuela(25).

II. Marco general de los mecanismos de cumplimiento del derecho de los consumidores

El cumplimiento del Derecho de los Consumidores en Venezuela ha sido una función de la Administración Pública y del Poder Judicial, como consecuencia del régimen mixto que se ha implementado. Así, en teoría, las relaciones entre el proveedor, por un lado, y los consumidores y usuarios, por el otro, deberían quedar gobernadas por el Derecho Privado, de forma tal que cualquier controversia sea resuelta por el Poder Judicial. En la práctica, sin embargo, la expansión del Derecho Privado ha reducido notablemente el ámbito del Derecho Privado y la jurisdicción del Poder Judicial, de forma tal que los conflictos tienden a ser resueltos por la Administración Pública.

Así, desde la Ley de Protección al Consumidor de 1974, la defensa del consumidor se asignó a la Administración Pública, básicamente, a través de sanciones administrativas. De esa manera, desde 1974 la Ley ha definido un conjunto de derechos de los consumidores y usuarios, con deberes correlativos por parte de los proveedores. El incumplimiento de esos deberes ha permitido a la Administración imponer sanciones, típicamente, de multa.

Junto a esos medios administrativos, los consumidores y usuarios pueden acudir al Poder Judicial, típicamente, para demandar a los proveedores por los daños y perjuicios ocasionados. No obstante, el incremento de la intervención administrativa en la defensa de los consumidores y usuarios ha llevado a asignar a la Administración funciones similares a las que corresponden al Juez, reduciendo el ámbito de la defensa judicial de los consumidores. Esto ha sido así, especialmente, en la defensa de los usuarios en sectores especiales, como el sector bancario y de seguros.

Más recientemente, y en especial, luego de la Constitución de 1999, ha surgido otro mecanismo judicial de defensa de los consumidores y usuarios: la denominada “demanda de intereses difusos y colectivos”, similar a la denominada class action. Mediante esas demandas, grupos de consumidores y usuarios pueden demandar a proveedores por la violación de sus derechos.

Junto a estos mecanismos, la defensa de los consumidores ha sido también materia propia del Derecho Penal. El ámbito del Derecho Penal se ha incrementado recientemente, pues las leyes administrativas que regulan la defensa de los consumidores, con mayor frecuencia, regulan un amplio catálogo de delitos penales.

Finalmente, desde la Constitución de 1999, la defensa de los consumidores y usuarios es competencia, igualmente, de la Defensoría del Pueblo.

Por ello, en Venezuela, existen cinco mecanismos principales para el cumplimiento del Derecho de los Consumidores: (i) la defensa ante la Administración Pública; (ii) la defensa ante el Poder Judicial para resolver conflictos entre proveedores y consumidores y usuarios; (iii) la defensa de los consumidores y usuarios a través de las demandas de intereses difusos y colectivos; (iv) la defensa de los consumidores y usuarios desde el Derecho Penal y (v) la defensa de los consumidores y usuarios por la Defensoría del Pueblo.

1. El cumplimiento del Derecho de los Consumidores ante la Administración Pública

Como veíamos antes, a partir de 1974 el Derecho de los Consumidores ha sido una tarea específica de la Administración Pública. Esto es consecuencia del incremento de la intervención administrativa en la economía. Frente al Derecho de los Consumidores, ese incremento de la intervención administrativa ha ocasionado dos consecuencias:

— La primera consecuencia, ya tratada, es que el Derecho de los Consumidores dejó de ser una materia regulada por el Derecho Privado, para pasar a ser una materia preponderantemente regulada por el Derecho Administrativo. Esto se logró mediante la expansión del concepto de orden público y, consecuentemente, la expansión de los títulos de intervención de la Administración sobre la relación de consumo.

— La segunda consecuencia es que la defensa de los derechos de los consumidores y usuarios dejó de ser materia exclusiva del Poder Judicial, para pasar a ser, también, materia propia de la Administración Pública. Esto implicó reconocer a la Administración funciones similares a las del Juez. La doctrina venezolana consideró, de esa manera, que la Administración Pública puede ejercer una “función jurisdiccional”, por ejemplo, al resolver conflictos entre los consumidores y usuarios, por un lado, y los proveedores, por el otro(26).

Conviene por ello analizar los aspectos más relevantes de la defensa de los consumidores desde el Derecho Administrativo.

A. La Administración Pública a cargo de la defensa de los consumidores y usuarios. Las Administraciones Sectoriales

La defensa de los consumidores y usuarios, desde el Derecho Administrativo, ha llevado a la creación de una agencia administrativa especializada. La organización y competencia de esa agencia puede dividirse en tres etapas:

— Desde 1974 hasta 2007, se organizó a una agencia administrativa especializada para la defensa de los consumidores y usuarios(27).

— En 2007 tal tendencia cambió. Por un lado, la defensa de los consumidores y usuarios, en el marco del control de precios, se encomendó no solo a la Administración, sino también a instancias del llamado “Poder Popular”(28). Además, en 2008 se dictó la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, cuyo objetivo no fue la defensa de derechos de los consumidores y usuarios, sino la garantía de acceso a bienes y servicios en el marco de la planificación central vinculante. Por ello, esa Ley ordenó la creación de una nueva agencia administrativa, encargada de asegurar ese acceso, reduciendo así la protección jurídica de los demás derechos de los consumidores y usuarios(29).

— Finalmente, desde 2009 y hasta la presente fecha, la función de la Administración se enfocó en la supervisión del control de precio, para lo cual se crearon agencias especiales que coexistieron con la agencia encargada de defender el acceso a los bienes y servicios(30). En 2014, sin embargo, la Ley Orgánica de Precios Justos derogó la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios y, con ello, derogó el régimen especial del Derecho de los Consumidores. Esto llevó a crear una nueva agencia, dedicada principalmente a supervisar el control de precio, con competencias muy marginales en materia de defensa de los consumidores y usuarios(31).

Las funciones de la Superintendencia pueden dividirse en tres grandes grupos: (i) las inspecciones y fiscalizaciones; (ii) el control del precio de bienes y servicios y (iii) la imposición de sanciones administrativas y otras medidas, principalmente, por violación al régimen de control de precio. Esas funciones se corresponden con el contenido de la Ley, pues como ya vimos, esta eliminó en la práctica el contenido sustantivo del Derecho de los Consumidores.

La Superintendencia queda dividida en tres intendencias, organización que también responde al propósito de la Ley. Según su artículo 13, la Superintendencia contará con la Intendencia de Costos, Ganancias y Precios Justos, a cargo del control de precios; la Intendencia de Protección de los Derechos Socioeconómicos, a cargo de las inspecciones, fiscalizaciones y sanciones, y la Intendencia Nacional para la Protección del Salario del Obrero y la Obrera, que pretende promover funciones de control a cargo de los trabajadores(32).

Junto al régimen general antes expuesto, y como adelantamos, leyes especiales han creado a Administraciones sectoriales que, dentro de sus competencias, se encargan especialmente de la defensa de los consumidores y usuarios. Es el caso, entre otros, de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones (Conatel); la Superintendencia de Instituciones del Sector Bancario (Sudeban)(33) y la Superintendencia de la Actividad Aseguradora (Sudeaseg)(34). Aun cuando esas administraciones han sido organizadas en leyes especiales, ellas responden a un mismo perfil, orientado a funciones de inspección y control de los derechos de los consumidores y usuarios reconocidos en esas leyes especiales(35).

B. El contenido tradicional de la actividad administrativa de defensa de los consumidores y usuarios

Todas las agencias administrativas creadas desde 1974 para la defensa de los consumidores han desarrollado una actividad calificada de “policía administrativa”, es decir, la actividad por medio de la cual se limita el derecho de libertad de empresa de los proveedores para defender los derechos de los consumidores y usuarios(36). Esa actividad de policía, tradicionalmente, ha tenido cuatro grandes materias: (i) el control de precio; (ii) los controles administrativos sobre la publicidad y las promociones; (iii) el control sobre los contratos y (iv) las sanciones administrativas. Muchos otros temas han sido tratados en las leyes dictadas desde 1974, pero estos cuatro puntos constituyen la principal materia de las leyes administrativas dictadas para la defensa de los consumidores y usuarios.

Desde 2014, sin embargo, ha prevalecido la actividad administrativa orientada a la supervisión del control de precio, pues como explicamos, actualmente el Derecho de los Consumidores en Venezuela ha quedado reducido a la supervisión del control de precio en el marco del modelo socialista.

a. El control de precio

Como ya fue explicado, el Derecho de los Consumidores, a través de regulaciones de Derecho Administrativo, surgió en Venezuela en el marco del control de precio de ciertos bienes y servicios considerados esenciales. Asimismo, la regulación administrativa sobre el control de precio ha estado asociada a delitos económicos como el acaparamiento y la especulación(37).

Es por lo anterior que el control de precios es una parte importante del Derecho de los Consumidores en Venezuela. Hasta 2011 el régimen de control de precio se basó en distinguir entre “bienes y servicios esenciales” y “bienes y servicios no esenciales”. La primera categoría de bienes y servicios podía quedar sometida a control de precio, supuesto en el cual la Administración quedaba a cargo de garantizar el acceso a esos bienes y servicios por parte de los consumidores y usuarios(38). Fuera de esas restricciones imperaba la libertad de precios, con restricciones especiales orientadas a establecer deberes de información sobre el precio de venta al público(39).

A partir de 2011 ese sistema fue modificado, al adoptarse el control de precio centralizado de todos los bienes y servicios. Tal es el sistema que rige en la actualidad, y conforme al cual, todos los bienes y servicios quedan sujetos a control de precio, en dos grados distintos: (i) el precio fijado unilateralmente por la Administración (el llamado “precio justo”) o (ii) el precio fijado por el proveedor, pero de acuerdo con la regulación de la Administración (el llamado “precio máximo de venta”)(40). Al suprimirse la libertad de precio, en el marco de un control centralizado, se suprimió el modelo de economía de mercado garantizada en la Constitución de 1999(41).

b. Los controles administrativos sobre la publicidad y las promociones

Otra materia tradicionalmente tratada en la regulación administrativa fue el control sobre la publicidad y las promociones. El objetivo de esa regulación es proteger a los consumidores y usuarios frente a la publicidad considerada ilícita, y en especial, la publicidad engañosa o falsa(42). De acuerdo con ese sistema, la Administración a cargo de la defensa de los consumidores y usuarios puede decidir cuándo una publicidad es falsa o engañosa y, consecuentemente, imponer una sanción(43). Esa atribución también corresponde a la agencia administrativa encargada de la defensa de la competencia, actualmente la Superintendencia Antimonopolio. De acuerdo con la Ley Antimonopolio, de 2014, la publicidad ilícita puede constituir un acto de competencia desleal, el cual puede ser conocido por la Administración en el marco del correspondiente procedimiento sancionador(44).

c. El control sobre los contratos de adhesión

El Derecho de los Consumidores en Venezuela, de acuerdo con la regulación de Derecho Administrativo dictada desde 1974, también se ha encargado de la libertad contractual, especialmente, en materia de contratos de adhesión. En el Derecho venezolano, el contrato de adhesión es aquel cuyas cláusulas son redactadas por el proveedor, sin que se admita al consumidor o usuario modificar esas cláusulas. Por tal condición se considera que el consumidor o usuario se encuentra en una posición de debilidad jurídica, que requiere la intervención administrativa a fin de salvaguardar sus derechos(45).

El incremento de la intervención administrativa en la economía durante el pasado siglo, se tradujo en la progresiva reducción de la autonomía de la voluntad de las partes contratantes. Como consecuencia de ello, el concepto de “orden público” como límite a esa autonomía, de acuerdo con el Código Civil, se extendió, a fin de reconocer diversas limitaciones administrativas a la libertad contractual(46). Esa intervención administrativa ha sido particularmente intensa en materia del contrato de adhesión(47), al punto que la Ley suele atribuir a la Administración la competencia para anular cláusulas de los contratos de adhesión(48). Leyes sectoriales, como en materia de bancos, han incrementado notablemente la intervención administrativa sobre los contratos, cuyas cláusulas son resultados de las condiciones aprobadas por la Administración(49). En esta materia, por ello, se aprecia especialmente el ya señalado “rapto del Derecho Mercantil”.

d. Las sanciones administrativas

La regulación administrativa del Derecho de los Consumidores se traduce, también, en un amplio catálogo de sanciones administrativas. La Administración, de acuerdo con ese catálogo, puede declarar la violación de las prohibiciones establecidas en la Ley, e imponer sanciones administrativas, típicamente multas por la violación de esas prohibiciones(50).

Desde 2007 las leyes administrativas han agravado las sanciones que puede imponer la Administración. De esa manera, la Ley ha reconocido que la Administración puede acordar la expropiación de las empresas que han cometido ilícitos administrativos. También se le ha reconocido a la Administración facultades amplias para acordar medidas cautelares, como la intervención de empresas o la ocupación de bienes(51).

2. El cumplimiento del Derecho de los Consumidores ante el Poder Judicial. La progresiva ampliación de las facultades de la Administración

Como vimos, el ámbito natural del Derecho de los Consumidores en Venezuela debería ser el Derecho Privado y, en especial, el Derecho Mercantil. En efecto, las relaciones jurídicas entre los consumidores y usuarios, por un lado, y el proveedor, por el otro, son típicamente relaciones de naturaleza comercial. En Venezuela, las relaciones contractuales de los proveedores quedan sometidas a dos tipos de fuentes de Derecho Privado: el Derecho Mercantil, como sistema especial aplicable al comerciante y a sus relaciones comerciales, y el Derecho Civil, como sistema general(52).

Por ello, las controversias entre los consumidores y usuarios y los proveedores deberían ser controversias resueltas por el Poder Judicial o, en su caso, por el arbitraje privado.

En efecto, toda controversia con ocasión a las relaciones contractuales entre los consumidores y usuarios, por un lado, y el proveedor, por el otro, deben ser resueltas por el Poder Judicial. Muy en especial, la interpretación y validez del contrato, y el pronunciamiento sobre el cumplimiento e incumplimiento del contrato, son materias propias del conocimiento del Juez(53). Asimismo, corresponde al Juez determinar la responsabilidad civil del proveedor, tanto por hecho ilícito (u otros supuestos de responsabilidad extracontractual) como por la responsabilidad derivada del incumplimiento del contrato (o sea, la responsabilidad contractual)(54).

Asimismo, en teoría, las controversias entre consumidores y usuarios, por un lado, y proveedores, por el otro, pueden ser resueltas por medio del arbitraje privado. El arbitraje no es un mecanismo usual en Venezuela para resolver controversias, en especial, en materia de consumidores, aun cuando en la materia de ha dictado la Ley de Arbitraje Comercial, de 1998. Ello es resultado de la censurable visión que tiende a excluir el arbitraje en controversias que al ser de orden público no pueden ser objeto de transacción(55).

Ahora bien, el incremento de la intervención administrativa en el Derecho de los Consumidores no solo ha implicado la reducción sustantiva del Derecho Privado, sino también la progresiva reducción de las controversias que pueden someterse al Poder Judicial o al arbitraje privado. De esa manera, desde 1974, la Ley ha atribuido a la Administración la competencia para resolver esas controversias, a través de dos tipos de medidas administrativas que conviene diferenciar.

— La primera medida es el reconocimiento de la competencia de la Administración para resolver conflictos entre consumidores y proveedores, ante la violación de los deberes establecidos en la regulación administrativa. En tales casos, la doctrina venezolana ha concluido que la Administración actúa “como un juez”, ejerciendo la función jurisdiccional. La consecuencia de ello es que, como regla, esas controversias quedan excluidas del Poder Judicial, o cuando menos, se establece la “prejudicialidad” a favor de la Administración(56).

— La segunda medida es el reconocimiento de funciones de arbitraje y conciliación a la Administración. Esta competencia ha sido común en las leyes administrativas de defensa de los consumidores, y la regulación sectorial, por ejemplo, de seguros(57). La consecuencia de ello es que el arbitraje privado ha perdido espacio frente al arbitraje gestionado por la Administración.

Ambas medidas administrativas, como explicamos, han estado tradicionalmente presentes en las leyes dictadas desde 1974, y se mantienen en la vigente Ley del 2014(58). Como resultado de ello, el cumplimiento del Derecho de los Consumidores ha sido, en Venezuela, un cumplimiento principalmente a cargo de la Administración, como parte del ya señalado proceso de “rapto del Derecho Mercantil”.

3. El cumplimiento del Derecho de los Consumidores mediante el Derecho Penal

Tradicionalmente el Derecho de los Consumidores ha formado parte del Derecho Penal, en el sentido que la Ley tipifica determinados ilícitos económicos relacionados con la protección de los consumidores. Esto ha sido común respecto de ilícitos relacionados con el control de precio, como el acaparamiento, la especulación o la usura. Esta realidad es incluso reconocida en la Constitución, cuyo artículo 114 dispone que “el ilícito económico, la especulación, el acaparamiento, la usura, la cartelización y otros delitos conexos, serán penados severamente de acuerdo con la Ley(59).

Desde 2007, el contenido del Derecho Penal aplicable a la protección de los consumidores se incrementó notablemente, de nuevo, con ocasión al control de precio. La Ley Especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y cualquier otra conducta que afecte el consumo de los alimentos o productos sometidos a control de precios, del 2007, era, así, una Ley principalmente penal. Esta tendencia se mantuvo en la vigente Ley Orgánica de Precios Justos(60).

Ahora bien, en el marco de la vigente Ley, hay dos novedades que deben ser resaltadas, en relación con el contenido y alcance de las normas de Derecho Penal aplicables.

— La primera novedad tiene que ver con la ampliación del catálogo de delitos penales: conductas que tradicionalmente eran consideradas infracciones administrativas, ahora pasan a ser delitos penales(61).

— La segunda novedad tiene que ver con la tipificación de delitos de manera amplia, partiendo de conductas que presumen que la empresa privada lleva a cabo conductas contrarias al “orden público socialista”. La aplicación del Derecho Penal, en relación con estos delitos, se hace al margen de las garantías propias del proceso penal —como la presunción de inocencia— al considerarse que las penas deben ser aplicadas para controlar conductas “abusivas” de la empresa privada(62).

Desde esta perspectiva, el Derecho Penal no es, en realidad, un mecanismo para el cumplimiento del Derecho de los Consumidores. Así, ese Derecho Penal no se basa en la protección de los derechos subjetivos de consumidores y usuarios, sino en la imposición de penas como mecanismo para controlar conductas consideradas contrarias al “orden público socialista”.

4. El cumplimiento del Derecho de los Consumidores mediante la demanda de intereses difusos y colectivos

Especialmente, a partir de la Constitución de 1999, se implementó otro mecanismo para el cumplimiento del Derecho de los Consumidores, como es la “demanda por intereses difusos y colectivos”, considerada una class action(63). Esta demanda permite defender derechos que pertenecen a una colectividad, como es el caso de los derechos de los consumidores y usuarios. Por ello, los consumidores y usuarios lesionados en sus derechos pueden ejercer una acción colectiva, para lograr la protección de todo el grupo de consumidores afectados.

Sin embargo, esta demanda se ha desnaturalizado en virtud de la jurisprudencia de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia. A pesar de que la función de la Sala Constitucional es ejercer el control judicial de la Constitución, esa Sala ha asumido la competencia para conocer de cualquier demanda de intereses difusos y colectivos de “interés nacional”(64). Esto ha llevado a la Sala Constitucional ha asumir la competencia para conocer de distintas demandas presentadas por consumidores y usuarios, aun cuando la controversia nada tenga que ver con la garantía judicial de la Constitución.

En virtud de esas demandas, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha establecido limitaciones a la actividad de la empresa privada orientadas a promover el modelo socialista. La sentencia líder, en este sentido, es la decisión Nº 85/2002, de 24 de enero. En esa oportunidad, la Sala Constitucional conoció de la demanda de intereses difusos y colectivos presentada por una asociación de usuarios contra las instituciones bancarias y las autoridades regulatorias, por supuestas irregularidades cometidas en el marco de préstamos para la adquisición de viviendas y de vehículos.

No obstante, la sentencia de la Sala Constitucional, para resolver esa demanda, consideró que la empresa privada no podía actuar autónomamente en áreas de interés social, pues siempre debía quedar subordinada a los objetivos impuestos por el Estado. Con esta sentencia, la Sala Constitucional consagró el principio según el cual la empresa privada, más allá de lo que disponga la Ley, debe quedar subordinada a los fines socialistas definidos por el Estado(65). Esto es, la llamada “funcionalización social de la empresa privada”, en cuya virtud se niega toda autonomía a la empresa privada, la cual se degrada a un mero instrumento para alcanzar fines propios del Estado. Ese objetivo se logró a través del modelo de planificación central adoptado, especialmente, desde 2011, en el marco del así llamado “orden público socialista”.

A partir de esa decisión, algunas controversias se han resuelto a través de este tipo de demandas. Así, la Sala Constitucional ha decidido controversias relacionadas con el sector eléctrico(66) y de tarjetas de crédito(67). Además, la Sala Constitucional conoce actualmente de demandas relacionadas con servicios de telecomunicaciones(68); los productos de tabaco(69) y medicinas(70).

5. La Defensoría del Pueblo

La Defensoría del Pueblo, de acuerdo con el artículo 280 de la Constitución, tiene a su cargo “la promoción, defensa y vigilancia de los derechos y garantías establecidos en esta Constitución y los tratados internacionales sobre derechos humanos, además de los intereses legítimos, colectivos y difusos, de los ciudadanos”. La amplitud de ese rol incluye la defensa de los derechos de los consumidores y usuarios, de acuerdo con lo previsto en el artículo 117 constitucional(71).

La Constitución coloca el énfasis, en este sentido, en la defensa de los derechos de los usuarios de los servicios públicos, incluyendo los derechos difusos y colectivos. A tal fin, corresponde a la Defensoría la protección jurídica de los derechos de los usuarios lesionados por “las arbitrariedades, desviaciones de poder y errores” cometidos en la prestación de los servicios públicos.

III. Consideraciones finales sobre el cumplimiento y la efectividad del Derecho de los Consumidores en Venezuela

El análisis efectuado nos permite concluir que el cumplimiento y la efectividad del Derecho de los Consumidores en Venezuela es altamente insatisfactorio. Así, las condiciones que en nuestra opinión afectan ese cumplimiento y efectividad son los siguientes:

— En primer lugar, el cumplimiento y efectividad del Derecho de los Consumidores en Venezuela se ha visto mermado por una excesiva intervención administrativa. Como explicamos, el marco constitucional dentro del cual debe desenvolverse el Derecho de los Consumidores debe partir del Derecho de los Consumidores y usuarios al libre acceso y selección de bienes y servicios, de acuerdo con el sistema de economía social de mercado. Ello presupone que la asignación de bienes y servicios debe ser consecuencia de la libre concurrencia de oferentes en condiciones de competencia efectiva. Lo anterior no se opone, por supuesto, a la regulación administrativa de ese libre intercambio. No obstante, esa regulación administrativa no puede desnaturalizar la esencia del libre intercambio, basada en la autonomía privada de los proveedores para ofrecer bienes y servicios, y el Derecho de los Consumidores a acceder y seleccionar los bienes y servicios de su preferencia.

Sin embargo, el modelo económico en Venezuela, influenciado por la dependencia al petróleo, ha configurado a la Administración Pública como el principal actor en la economía, lo cual ha reducido ese libre intercambio. De allí que el Derecho de los Consumidores se ha traducido en intensas limitaciones administrativas al ejercicio de la libertad económica, que parten de considerar al consumidor y usuario como “débil jurídico”.

Este sistema de defensa de los consumidores basado en la regulación administrativa de la economía no se orientó, por lo anterior, a promover condiciones para el libre intercambio de bienes y servicios en condiciones de competencia efectiva, sino a restringir ese intercambio, especialmente, a través del control de precio orientado a la planificación central vinculante. Esto se tradujo en una extensión indebida del Derecho Administrativo a áreas que han debido quedar reguladas por el Derecho Mercantil, esto afectó la esencia del sistema de protección de los consumidores y usuarios, que debería ser —como se dijo— el derecho al libre acceso y selección de bienes y servicios.

— En segundo lugar, el cumplimiento y al efectividad del Derecho de los Consumidores se ha visto afectado por la práctica eliminación del régimen jurídico especial de los consumidores y usuarios, el cual ha sido sustituido por la regulación del sistema centralizado de control de precio en el marco del modelo socialista. Ese modelo propende por la eliminación de facto del libre intercambio de bienes y servicios, con lo cual, la protección jurídica del consumidor y el usuario se limita a la garantía de acceso a los bienes y servicios que se ofrecen, restringidamente, en el marco de ese modelo socialista.

Es por ello que en Venezuela no existe, actualmente, un Derecho de los Consumidores, es decir, un conjunto de normas especiales que protegen el derecho de acceso y selección de bienes y servicios. Por el contrario, la regulación administrativa se orienta, únicamente, a limitar la oferta de bienes y servicios en el contexto del sistema centralizado de control de precio. Todo ello, además, en el marco de una intervención administrativa de planificación central vinculante de toda la economía.

Para superar esta precaria situación es preciso reconstruir el Derecho de los Consumidores en Venezuela. No se trata, advertimos, de la simple derogatoria de las leyes que imponen el sistema centralizado de control de precio a fin de retomar la Legislación vigente hasta 2004, pues como vimos, esa Legislación era también cuestionable. Nuestra propuesta, más bien, es refundar un nuevo Derecho de los Consumidores, basado en cuatro premisas que resumimos de inmediato:

— En primer lugar, la base del Derecho de los Consumidores debe ser la libertad de oferta de bienes y servicios, por un lado, y el derecho a la libre selección y acceso a los bienes y servicios, por el otro. Esto requiere, por ello, que el ejercicio de esas libertades sea resultado de contratos regidos por el Derecho Privado, cuyos conflictos deben ser resueltos por el Poder Judicial o mediante arbitraje. A fin de facilitar el acceso de consumidores y usuarios a estos mecanismos de solución de controversias, deberían establecerse procedimientos sencillos con costos razonables.

— En segundo lugar, el Derecho de los Consumidores debe admitir la intervención administrativa para regular el ejercicio de estas libertades. Sin embargo, esa intervención debe estar basada en los principios de menor intervención y proporcionalidad, y solo podría justificarse ante razones económicas que, de manera objetiva, justifiquen esa intervención, como por ejemplo, asimetrías de información u otros fallos de mercado similares. No puede tratarse, por ello, de una intervención administrativa que sustituya la libertad de acceso y selección de los consumidores y usuarios, sino de una intervención que garantice el efectivo ejercicio de esa libertad. En este sentido, es necesario armonizar la política de defensa de los consumidores y usuarios con la política de libre competencia.

— En este contexto, y en tercer lugar, es preciso abandonar el sistema centralizado de control de precios, por un sistema basado en la libertad de precios. Ello no se opone, se advierte, a la intervención administrativa sobre la libertad de precio, siempre y cuando esa intervención se ajuste a los principios de menor intervención y proporcionalidad, y responda a razones económicas objetivas y comprobables. Tal es el caso, en especial, de la intervención administrativa en defensa de la competencia, que debe concebirse como una garantía al servicio del bienestar general de los consumidores y usuarios.

— Por último, y en cuarto lugar, las funciones de la Administración Pública a cargo de la defensa de los consumidores y usuarios deben circunscribirse a la adopción de limitaciones específicas a los proveedores de bienes y servicios, excluyendo expresamente la competencia de la Administración para resolver conflictos en materia de consumo, materia que debe reservarse al Poder Judicial o al arbitraje privado. Asimismo, es preciso limitar notablemente la potestad sancionadora de la Administración, a fin de impedir que esta se ejerza a fin de resolver disputas entre consumidores, usuarios y proveedores.

En resumen: es preciso rescatar al Derecho Mercantil del rapto al cual ha sido sometido por el Derecho Administrativo. Tras nuestra propuesta hay un importante cambio de perspectiva. Tradicionalmente, el Derecho Administrativo, en Venezuela, se ha concebido como límite al Derecho Mercantil. Esto es, que el Derecho Mercantil rige a las actividades económicas salvo en lo que respecta a la regulación administrativa basada en el concepto de orden público. Como tal concepto es expansivo, entonces, la regulación administrativa ha terminado por absorber al Derecho Mercantil.

Sin embargo, desde la dimensión constitucional del sistema de economía social de mercado, lo que se propone es valorar al Derecho Mercantil como límite a la extensión del Derecho Administrativo(1). Así, el Derecho Administrativo no puede desnaturalizar —como ha hecho— la economía de mercado garantizada en la Constitución, eliminando de facto el Derecho de los Consumidores al acceso y selección de los bienes y servicios de su preferencia. Desde tal perspectiva, el Derecho de los Consumidores debe pasar a ser un área propia del Derecho Mercantil, salvo las limitaciones administrativas que, en el marco de los principios de subsidiariedad y menor intervención, resulten estrictamente indispensables, tomando en cuenta además la fundamentación económica de tales limitaciones.

1 En Derecho Comparado, entre otros, vid. Farina, Juan, Defensa del consumidor y del usuario, Astrea, Buenos Aires, 2004, pp. 1 y ss.

2 La relación de consumo es aquella que permite adquirir bienes y servicios para satisfacer necesidades. Con lo cual, la “defensa y la protección de los consumidores y usuarios es inherente al modelo de economía de mercado”. Cfr.: Morles Hernández, Alfredo, Curso de Derecho Mercantil. Tomo I, Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, 2004, pp. 185 y ss.

3 Brewer-Carías Allan Evolución del régimen legal de la economía 1939-1979, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1980, p. 36. Véase en especial a Abadi, Anabella y García, Carlos El control de precios en Venezuela (1939-2015), Universidad Monteávila-CEDICE-UCAB, Caracas, 2016, pp. 19 y ss.

4 Véase en general a Salomón de Padrón, Magdalena “La protección al consumidor y las limitaciones a la actividad económica”, en Revista de Derecho Público Nº 35, Caracas, 1988, pp. 44 y ss. Aun cuando la primera Ley de defensa del consumidor fue dictada en Venezuela en 1974, antes se había dictado una Ley para establecer normas penales relacionadas con el control de precio: la Ley Contra el Acaparamiento y Especulación, de 1947. Además de las medidas de excepción dictadas en esta materia desde 1939, fue dictada Ley que crea la Comisión Nacional de Costos, Precios y Salarios, en 1984, para tratar de regularizar el control de precio. Véase sobre ello a García Soto, Carlos “Introducción a la evolución histórica del control de precios en el ordenamiento jurídico venezolano”, en Ley de Costos y Precios Justos, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2012, pp. 15 y ss. Véase en especial a Pinto, Sheraldine, “La protección del consumidor en el Derecho venezolano”, en Revista de Dereito do Consumidor Ano 21, Vol 81, 2012, pp. 179 y ss.

5 Véase nuestro análisis de esa norma en Hernández G., José Ignacio, Derecho Administrativo y Regulación Económica, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2006, pp. 27 y ss.

6 Véase nuestros comentarios a esa Ley en Hernández G., José Ignacio, Introducción a la nueva Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, Caracas, 2004, pp. 55 y ss. Y “Régimen jurídico del consumidor y el usuario”, en XXI Jornadas J.M. Domínguez Escobar. Derecho Mercantil, Barquisimeto, 2004, pp. 410 y ss.

7 Morles, Alfredo, “El intento inacabado por establecer un modelo económico socialista”, Anuario de Derecho Público, Año 1, Centro de Estudios de Derecho Público de la Universidad Monteávila, Caracas, 2008, pp. 319 y ss. Véase igualmente nuestro estudio Hernández G., José Ignacio, “Regulación económica y Derecho Mercantil venezolano a comienzos del siglo XXI”, en Foro de Derecho Mercantil Nº 21, Bogotá, 2008, pp. 7 y ss.

8 Nuestros comentario a esa Ley, y su reforma de 2008, en Hernández G., José Ignacio, Comentarios a la Ley contra el Acaparamiento, Funeda, Caracas, 2008.

9 En general, véanse los trabajos de Tomás Arias, Luis A. Herrera y Juan Luis Modolell, en La Libertad económica en el Decreto-Ley sobre Seguridad y Soberanía Agroalimentaria y en la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios, UCAB, 2011.

10 Cfr.: Zubillaga, Marianela, “Aproximación a la Ley de Costos y Precios Justos y las normas dictadas en su aplicación”, en Ley de Costos y Precios Justos, cit., pp. 80 y ss.

11 Sobre esta Ley, véase a Alfonzo Paradisi, Juan Domingo, et ál, Análisis jurídico económico y financiero de la Ley Orgánica de Precios Justos, FUNEDA, Caracas, 2014. Véase en especial a Fraga lo Curto, Luis, Control e inflación. La inviabilidad del sistema venezolano de planificación centralizada de precios, FUNEDA, Caracas, 2015.

12 El artículo 10 regula desordenadamente algunos derechos de los consumidores y usuarios, mientras que el artículo 11 contiene algunas regulaciones generales en materia de garantía.

13 Morles Hernández, Alfredo, “La repercusión en el Derecho privado de los actos dirigidos a consolidar el orden económico socialista”, Caracas, 2015, consultado en original.

14 Antes hemos analizado ese modelo socialista en Hernández G., José Ignacio, Reflexiones sobre la Constitución y el modelo socioeconómico en Venezuela, Funeda, 2008, pp. 83 y ss.

15 Hernández G., José Ignacio, “Libre competencia y defensa de los consumidores y usuarios”, en Revista de Derecho Público Nº 102, Caracas, 2008, pp. 25 y ss.

16 Mónaco, Miguel, Regulación de los monopolios y la posición de dominio en Venezuela desde la perspectiva del Derecho de la Competencia, Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, 2015, pp. 82 y ss.

17 Morles Hernández, Alfredo, Curso de Derecho Mercantil. Tomo I, cit., pp. 182 y ss. Véase también a Mélich-Orsini, José, “Las particularidades del contrato con consumidores”, en Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela Nº 111, Caracas, 1999, pp. 93 y ss.

18 Mélich-Orsini, José, Doctrina General del Contrato, Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Caracas, 2012, pp. 21 y ss.

19 La “relación contractual de consumo” alude a la contratación de bienes y servicios por los consumidores y usuarios. Además de las citas efectuadas, puede verse a Madrid, Claudia, “Orden público: del artículo 6 del Código Civil a nuestros días”, en El Código Civil venezolano en los inicios del siglo XXI, Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Caracas, 2005, pp. 371 y ss.

20 Sobre el fundamento tradicional de la intervención administrativa en defensa de los consumidores y usuarios, véase a Pinto, Sheraldine, “La información como instrumento de protección al consumidor en el contrato”, en Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela Nº 126, Caracas, 2006, pp. 103 y ss.

21 Véase sobre ello los trabajos de David Quiroz Rendón, “La noción de consumidor, problemas prácticos derivados de la aplicación del artículo 4º de la Ley de Protección al Consumidor y el Usuario, propuestas para una reconstrucción conceptual”, en Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela Nº 132, Caracas, 2008, pp. 135 y ss., y “Reflexiones sobre la noción de personas en la Ley para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios”, en Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela Nº 133, Caracas, 2009, pp. 185 y ss.

22 Estas normas técnicas son dictadas por una organización conocida como “Comisión Venezolana de Normas Industriales”, hoy día FONDONORMA. Junto a esas normas de origen privado, existen –en teoría– normas técnicas administrativas dictadas por el Servicio Autónomo Nacional de Normalización, Calidad, Metrología y Reglamentos Técnicos (Sencamer), en el marco de la Ley del Sistema Venezolano para la Calidad. En la práctica, sin embargo, Sencamer no ha dictado tales normas, con lo cual solo aplican las normas técnicas de Fondonorma. Véase sobre ello a Grau, Gustavo, “Normas Covenin, Codex Alimentarios y reglamentaciones técnicas. Reflexiones sobre su obligatoriedad en el ámbito del régimen jurídico administrativo sanitario en materia de alimentos”, Libro Homenaje a la Academia de Ciencias Políticas y Sociales en el Centenario de su fundación 1915-2015, Tomo II, Academia de Ciencias Políticas y Sociales, Caracas, 2015, pp. 851 y ss.

23 Pascua Mateo, Fabio, El rapto del Derecho Privado, Civitas, Madrid, 2015, pp. 95 y ss.

24 Pinto, Sheraldine, El consumidor en el Derecho Comparado, Ara Editoriales, Perú, 2010, pp. 239 y ss.

25 Suárez, Jorge Luis, Constitución, Integración y Mercosur en Venezuela, Editorial Jurídica Venezolana-CIDEP, Caracas, 2016. La incorporación del Derecho del Mercosur, como explica Suárez, ha sido bastante desordenada. Muestra de ello es la Gaceta Oficial Nº 41.049 de 9 de diciembre de 2017, mediante la cual se “incorporaron” al ordenamiento jurídico venezolano diversas Resoluciones del Mercosur relacionadas con el Derecho de los Consumidores, a saber: (i) la Resolución Nº 088/2016 sobre “Defensa del Consumidor, Garantía Contractual”; (ii) la Resolución Nº 089/2016 sobre “Defensa del Consumidor, Publicidad Engañosa”; (iii) la Resolución Nº 090/2016, sobre “Protección de la Salud y la Seguridad de Consumidores y Usuarios, aspectos operativos” y (iv) la Resolución Nº 091/2016 sobre “Defensa del Consumidor, conceptos básicos”. Sin embargo, tal “incorporación” carece de consecuencias prácticas, pues permanece vigente la citada Ley Orgánica de Precios Justos, cuya aplicación colide con las Resoluciones mencionadas del Mercosur. Lo que ha debido hacerse, en realidad, es incorporar esas Resoluciones a través de una ley que, sustantivamente, retomase los principios del Derecho de los Consumidores, derogando la Ley Orgánica de Precios Justos.

26 Rondón de Sansó, Hildegard, Los actos cuasijurisdiccionales, Centauro Ediciones, Caracas, 1990, p. 5.

27 En la Ley de Protección al Consumidor, de 1974, se creó la Superintendencia de Protección al Consumidor. A partir de la Ley de Protección al Consumidor de 1992, se optó por crear a institutos autónomos, como entes administrativos especializados. Así, la Ley de 1992 creó al Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor (IDEC), el cual pasó a denominarse Instituto para la Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU), con la reforma de 1995. Esa denominación se mantuvo hasta 2008.

28 El “Poder Popular” es el conjunto de asociaciones promovidas por el Gobierno Nacional, cuyo propósito es promover el modelo socialista. La Ley Especial de Defensa Popular contra el Acaparamiento, la Especulación, el Boicot y cualquier otra conducta que afecte el consumo de los alimentos o productos sometidos a control de precios, de 2007, creó como figuras del Poder Popular al “Comité de Contraloría Social para el Abastecimiento”, cuyo objeto era controlar el correcto abastecimiento de bienes y servicios. Recientemente la figura ha sido retomada bajo el nombre de los “Comités Locales de Abastecimiento y Producción” (CLAP).

29 En 2008 se creó el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.

30 La Ley de Costos y Precios Justos creó, en 2011, a la Superintendencia Nacional de Costos y Precios, la cual coexistió con el Instituto para la Defensa de las Personas en el Acceso a los Bienes y Servicios.

31 La Ley Orgánica de Precios Justos, de 2014, creó a la vigente Superintendencia Nacional para la Defensa de los Derechos Socio Económicos.

32 La creación de esa Intendencia es consecuencia de uno de los principios del modelo socialista, cual es la cogestión, es decir, la participación de los trabajadores en la gestión de la empresa.

33 Madrid, Claudia, “La defensa de los usuarios en el marco del Decreto Ley de Instituciones del Sector Bancario”, en Análisis y comentarios a la Ley de Instituciones del Sector Bancario, Funeda, Caracas, 2011, pp. 413 y ss.

34 Madrid, Claudia, “Algunas reflexiones sobre la defensa de los usuarios en el marco de la nueva Ley de Actividad Aseguradora”, en Ley de la Actividad Aseguradora, Funeda, Caracas, 2010, pp. 99 y ss.

35 Véase nuestro trabajo “La participación de los usuarios en los servicios públicos desde el Derecho Administrativo venezolano”, en Derecho de los consumidores y usuarios: una perspectiva integral, Villanueva Centro Universitario, La Coruña, 2008, pp. 261 y ss.

36 Brewer-Carías, Allan, “Consideraciones sobre el régimen jurídico de la actividad de policía administrativa”, en Revista de Derecho Público Nº 48, Caracas, 1991, pp. 51 y ss.

37 García Soto, Carlos, “Introducción a la evolución histórica del control de precios en el ordenamiento jurídico venezolano”. Cit.

38 Brewer-Carías, Allan, “El régimen de protección al consumidor y su aplicación a empresas productoras de bienes no sometidos a regulación de precios”, en Revista de Derecho Público Nº 39, Caracas, 1989, pp. 37 y ss.

39 Es lo que se conoce como “marcaje” de precio. Tradicionalmente, el marcaje de precio de venta al público ha sido un deber del detallista, a quien corresponde determinar el precio de venta al consumidor o usuario final, salvo en el caso de bienes y servicios sujetos a control de precios. Bajo la vigente Ley Orgánica de Precios Justos, por el contrario, se ha impuesto el deber de marcaje en cabeza del productor e importador.

40 Alfonso Paradisi, Juan D., “Análisis y comentarios en cuanto al Decreto 1.467 mediante el cual se dictó el Decreto con rango, valor y fuerza de Ley de Reforma Parcial del Decreto con rango, valor y fuerza de Ley Orgánica de Precios Justos publicado en la Gaceta Oficial Nº 6.156 extraordinario de 19 de noviembre de 2014”, en Revista de Derecho Público Nº 140, Caracas, 2014, pp. 234 y ss. Véase nuestro análisis sobre este sistema de control de precio y su violación a la Constitución, en Hernández G., José Ignacio, “Libertad de empresa y Ley de Costos y Precios Justos” en Ley de Costos y Precios Justos, cit., pp. 255 y ss.

41 En efecto, la Constitución de 1999 reconoce el sistema de economía social de mercado basado, como vimos, en la soberanía del consumidor. Un componente esencial de ese sistema es la libertad de precios. Al suprimir ésta, en realidad, se suprimió el sistema de economía de mercado.

42 Hung, Vaillant, La regulación de la actividad publicitaria, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1982, pp. 11 y ss.

43 Al derogarse el régimen especial de protección del consumidor en 2014, se eliminó toda la regulación administrativa en materia de publicidad. Solo se ha dictado una regulación especial en materia de promociones (Cfr.: Providencia Administrativa Nº 077/2014, publicada en la Gaceta Oficial Nº 40.571 de 30 de diciembre de 2014).

44 De conformidad con la Ley Antimonopolio, el afectado por un acto de competencia desleal (incluyendo la publicidad ilícita) puede optar por demandar ante el Poder Judicial o presentar la solicitud ante la Superintendencia Antimonopolio, a los fines de iniciar el procedimiento administrativo en cuyo contexto, podrá (i) declararse la violación de la libre competencia; (ii) ordenarse medidas para restablecer el orden público infringido y (iii) acordar la imposición de la multa correspondiente Cfr.: Hernández G., José Ignacio, Comentarios a la Ley Antimonopolio, Funeda, Caracas, 2017. Es importante advertir que en el ámbito de la Ley Antimonopolio, además de probarse la existencia de un acto de publicidad ilegal, deberá acreditarse un daño actual o potencial al mercado relevante.

45 En general, vid. Kummerow, Gert, Algunos problemas fundamentales del contrato por adhesión en el Derecho Privado, Caracas, 1981, pp. 17 y ss. Asimismo, vid. Acedo Sucre, Carlos Eduardo, “Discurso de incorporación como individuo número en el sillón número 12 de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales”, Caracas, 2017.

46 Mélich-Orsini, José, “La naturaleza del contrato de adhesión considerado en las Leyes que regulan el Derecho de Consumo”, en Temas Generales de Derecho Mercantil, Volumen I, UCAB, Caracas, 2012, pp. 761 y ss. Véase también a Adrián, T., “Delimitación conceptual del ámbito de la teoría especial del contrato de consumo en Venezuela y su relación con el de la teoría general del contrato civil y mercantil”, en Temas de Derecho Civil. Libro Homenaje a Andrés Aguilar Mawdsley, Volumen I, Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2004, pp. 35 y ss.

47 Morles Hernández, Alfredo, “La total desaparición del contenido dispositivo del contrato en los contratos de adhesión”, en Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela Nº 132, Caracas, 2008, pp. 131 y ss.

48 La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha avalado la competencia de la Administración para anular cláusulas de los contratos de adhesión. Cfr.: sentencia de 23 de julio de 2009 de la Sala Constitucional, recaída en el caso nulidad de la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario.

49 Morles Hernández, Alfredo, La Banca en el marco de la transición de sistemas económicas en Venezuela, UCAB, Caracas, 2016, pp. 385 y ss.

50 Hernández G., José Ignacio, “La responsabilidad civil y administrativa del proveedor en la nueva Ley de Protección al Consumidor y al Usuario”, en Ley de Protección al Consumidor y al Usuario, Caracas, 2005, pp. 9 y ss.

51 Anzola Spadaro, Karina, “El carácter autónomo de las medidas preventivas contempladas en el artículo 111 del Decreto Ley para la defensa de las personas en el acceso a los bienes y servicios”, en Revista de Derecho Público, Nº 115, julio-septiembre, 2008, pp. 271-276.

52 Adrián, T., “Delimitación conceptual del ámbito de la teoría especial del contrato de consumo en Venezuela y su relación con el de la teoría general del contrato civil y mercantil”, cit.

53 Mélich-Orsini, José, “Las particularidades del contrato con consumidores”, cit.

54 Salvo por una referencia muy general en la Ley de 2004, la responsabilidad civil del proveedor no ha estado sometidas a reglas especiales. Sobre ello, puede verse a Annicchiarico, José, “La obligación de seguridad y los contratos de consumo”, en Boletín de la Academia de Ciencias Políticas y Sociales Nº 148, Caracas, 2010, pp. 129 y ss., y Rodner, James-Otis, “La responsabilidad civil del fabricante en el Derecho venezolano”, en Libro Homenaje a Aguilar Gorrondona, Tomo II, Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2002, pp. 410 y ss. Véase lo que explicamos en Hernández G., José Ignacio, “La responsabilidad civil y administrativa del proveedor en la nueva Ley de Protección al Consumidor y al Usuario”, cit.

55 El arbitraje privado en materia de consumo se ha visto reducido por el principio según el cual los derechos de los consumidores y usuarios son de orden público. Véase en general, sobre ello, a Víctor Hugo Guerra y Ramón Escovar, “El ámbito de aplicación de la LAC: las controversias no susceptibles de arbitraje, las controversias susceptibles de arbitraje y las controversias patrimoniales”, in El arbitraje en Venezuela. Estudios con motivo de los 15 años de la Ley de Arbitraje Comercial, Centro de arbitraje de la Cámara de Caracas-Centro de Conciliación y Arbitraje (CEDCA), Club Español de Arbitraje, 2013, Caracas, p. 123. En tal sentido, el artículo 4 de la vigente Ley Orgánica de Precios Justos dispone que los derechos reconocidos en esa Ley “son de orden público y en consecuencia, irrenunciables”. No obstante, los sujetos regulados por esa Ley “que desarrollen actividades económicas de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente, podrán llegar a conciliaciones o arreglos amigables, siempre y cuando no esté involucrado el interés colectivo”. La norma parece referirse a los mecanismos alternativos de solución de controversias administrados por la Superintendencia.

56 Esto quiere decir que la controversia no puede ser sometida al Juez sin antes haber presentado la controversia ante la Administración. La excepción a esta regla son las controversias basadas en competencia desleal, que de acuerdo con la Ley Antimonopolio, pueden presentarse directamente al Juez, como ya vimos.

57 Acedo Sucre, Carlos Eduardo, “Algunos tópicos sobre el arbitraje especial contemplado en la Ley de Empresas de Seguros y Reaseguros” en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica Andrés Bello Nº 53, Caracas, 1998, pp. 13 y ss.

58 La Ley Orgánica de Precios Justos, en su artículo 10, reconoce la competencia de la Superintendencia para decidir los procedimientos sancionatorios, los cuales suelen iniciarse a solicitud del consumidor y el usuario, de conformidad con sus artículos 77 y siguientes. Aun cuando la vigente Ley —a diferencia de las Leyes anteriores dictadas en materia de defensa de los consumidores y usuarios— nada dispone sobre la función arbitral de la Superintendencia, sí reconoce la posibilidad de someter a conciliación y arreglos amigables las diferencias que puedan presentarse (artículo 10), ello, como una asignación específica de la Administración Pública.

59 Bentata, Víctor, Teoría general de las prácticas económicas ilícitas, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 1995, pp. 369 y ss., y Bello Rengifo, Carlos Simón, “Decreto Nº 6.092 con rango, valor y fuerza de ley para la defensa de las personas en el acceso a los bienes y servicios (Referencias a problemas de imputación)”, en Revista de Derecho Público Nº 115, Editorial Jurídica Venezolana, Caracas, 2008, pp. 281 y ss.

60 Puede verse a Santacruz, Andrea, “La responsabilidad penal en la Ley de Costos y Precios Justos”, en Ley de Costos y Precios Justos, cit., pp. 233 y ss.

61 Por ejemplo, la violación del régimen administrativo aplicable al transporte de bienes puede dar lugar a la pena de prisión de catorce (14) a dieciocho (18) años, según el artículo 57 de la Ley Orgánica de Precios Justos.

62 El mejor ejemplo es el delito de “desestabilización de la economía”, tipificado en el artículo 57 de la Ley Orgánica de Precios Justos, el cual aplica cuando se pretenda “la desestabilización de la economía; la alteración de la paz”, o cuando se atente “contra la seguridad de la Nación”. La utilización del Derecho Penal como mecanismo de coerción al margen de las garantías penales básicas, en una especie de “Derecho Penal del enemigo”, se ha trasladado a otros ámbitos, como el Derecho Penal Tributario. Cfr.: Weffe, Carlos, “La reforma penal tributaria de 2014. Garantismo vs. Autoritarismo”, en Revista de Derecho Público Nº 140, Caracas, 2014, pp. 345 y ss.

63 Badell Madrid, Rafael, La protección de los intereses colectivos o difusos en Venezuela. Class Action, Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, 2014, pp. 93 y ss.

64 Badell Madrid, Rafael, “La protección de los intereses colectivos o difusos en Venezuela”, en Revista Electrónica de Derecho Administrativo Venezolano Nº 2, Universidad Monteávila, Caracas, 2013, pp. 13 y ss.

65 Con lo cual, esta sentencia afectó el alcance del derecho de libertad de empresa, a fin de negar esa libertad en áreas de interés social. Véase nuestro análisis en Hernández G., José Ignacio, Derecho administrativo y regulación económica, cit. Véase también a Madrid Martínez, Claudia, “Las limitaciones a la autonomía de la voluntad, el Estado social de Derecho y la sentencia sobre los créditos indexados”, en Temas de Derecho Civil. Libro homenaje a Andrés Aguilar Mawdsley, Tomo I, Tribunal Supremo de Justicia, Caracas, 2004, pp. 757 y ss.

66 Sentencia Nº 1042/2004 de 31 de mayo.

67 Sentencia Nº 1419/2007 de 10 de julio.

68 Sentencia Nº 1295/2008 de 13 de agosto.

69 Sentencia Nº 1587/2008 de 21 de octubre.

70 Sentencia Nº 382/2009 de 2 de abril.

71 En general, véase a Briceño, Gustavo, “El Defensor del Pueblo en la nueva Constitución: análisis y crítica”, en Revista de Derecho Público Nº 82, Caracas, 2000, pp. 57 y ss.

1 Véase esta propuesta en Hernández G., José Ignacio, “El Derecho Mercantil como límite a la expansión del Derecho Administrativo”, en Libro homenaje al profesor Alfredo Morles Hernández. Temas generales de Derecho Mercantil. Tomo I, Universidad Católica Andrés Bello, Caracas, 2012, pp. 187 y ss.