Opinión

El GMF y su impacto en la bancarización de la economía colombiana

Revista Nº 204 Nov.-Dic. 2017

Yanira Arias Núñez 

Universidad Central, 

Estudiante maestría en tributación 

El Gravamen a los Movimientos Financieros —en adelante GMF— es un mecanismo que el Estado ha implementado con el fin de incrementar sus ingresos tributarios basándose en la efectividad de su recaudo, el cual se efectúa a través del sistema financiero tomando como contribuyentes a todos los usuarios, permitiendo una mayor cobertura en la tributación. Así mismo, cumple con el principio de eficiencia por cuanto su recaudo no genera mayores costos para el Estado, al realizarlo a través de las entidades financieras, las cuales son fáciles de controlar y verificar. No obstante, adolece del principio de equidad por cuanto lo deben pagar todos los contribuyentes sin distinguir diferencias en su nivel socioeconómico, afectando la capacidad de ahorro y consumo del ciudadano común.

De acuerdo con lo anterior, se pretende exponer la incidencia que tiene el gravamen a los movimientos financieros en el proceso de bancarización de la economía en Colombia. Dicho impuesto, en lugar de permitir un avance en el uso del sistema financiero por parte de todos los ciudadanos, ha ocasionado que cada día más personas recurran a efectuar transacciones en efectivo para eludir el pago de dicho gravamen con el fin de evitar el impacto que este pueda acarrear sobre sus ingresos económicos.

A través de Ley 1430 del 2010 el gobierno estableció la exigencia de pagos y retiros a través del sistema financiero para la aceptación de costos, deducciones y pasivos en la declaración de renta. Posteriormente, la Ley 1739 del 2014, que remplazó la Ley 1430 por dificultades en su implementación a la fecha prevista, estableció que para dicho reconocimiento fiscal todos los pagos que un contribuyente efectúe, se deben realizar a través del sistema financiero, definiendo el año 2019 como punto de partida para ese requisito.

Ahora bien, debemos preguntarnos acerca de este mecanismo y los efectos poco prácticos y controvertidos que ha tenido su implementación como impuesto permanente, lo cual nos lleva a plantear los siguientes interrogantes, ¿el GMF desestimula el uso del sistema financiero? o ¿afecta el GMF el proceso de bancarización de la economía colombiana?

Para dar respuesta a las preguntas planteadas, el presente trabajo se desarrollará en tres etapas. La primera parte contiene un breve resumen sobre el origen del GMF como respuesta del Estado para hacer frente a la crisis económica en la década de los noventa, su ajuste paulatino debido a la generación inmediata de ingresos percibida. Seguidamente, se incluirá una sinopsis de los intentos que se han efectuado para llevar la economía colombiana a una bancarización exitosa y, en tercer lugar, se concluirá abordando el tema de los efectos que la permanencia del GMF tiene sobre dicho proceso de bancarización y las dificultades que el tributo conlleva para lograr este objetivo.

• Resumen del origen del GMF en Colombia

A través del tiempo el impuesto ha sufrido cambios en cuanto a tarifa, hecho generador, contribuyentes y permanencia. A continuación en el cuadro 1 se plantea un breve resumen de la evolución del impuesto, desde el momento de su nacimiento hasta la fecha.

Como podemos observar, la evolución del impuesto se ha visto mediado por el interés que el Estado le ha otorgado como fuente de ingresos y su capacidad de recaudo de manera ágil y controlada a través de las entidades financieras. Sin embargo, la evolución del impuesto que inició como una alternativa temporal para resolver una crisis económica y social ha afectado otras variables de la economía nacional, como el ahorro y la inversión de capital.

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• El GMF en América Latina y el Caribe

En América Latina este impuesto se ha implementado por ser de fácil control y recaudo, sin embargo, a diferencia de Colombia, algunos países (cuadro 2) han optado por establecerlo de manera provisoria, para destinación específica y de carácter temporal. De acuerdo con la Cepal, “una característica esencial [de este impuesto] es la discontinuidad en su aplicación, por cuanto los países generalmente lo han aplicado a los efectos de obtener recursos en forma expedita en época de crisis, de forma simple y a bajo costo” (Cepal, 2009:15).

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• El impuesto sobre transacciones financieras en Europa

En Europa el impuesto se ha establecido con el fin enfrentar la crisis económica que han experimentado en los últimos años algunos países de la Unión Europea, con el objetivo de “garantizar que las entidades financieras contribuyan equitativamente a la financiación de los costes generados por la reciente crisis y reforzar la eficiencia y la estabilidad del sector financiero” (Martínez, 2012: 47).

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• Síntesis sobre medios de pago para la aceptación de costos, deducciones, pasivos e impuestos descontables (E.T., art. 771-5)

Como se puede observar en cuadro 4, desde el año 2010 el Estado ha tratado de establecer condiciones para la deducibilidad de los costos y las deducciones, con el fin de obligar al uso del sistema financiero. Pero ha tenido que modificar las fechas de aplicación universal, porque llegado el momento de implementación, las cifras muestran un pobre acceso al sistema y un desestímulo tanto de los microempresarios como de los ciudadanos en general, por el uso de productos transaccionales.

De igual forma, existe dificultad para acceder al sistema financiero en segmentos de la población que se ubican en municipios pequeños, zonas rurales y apartadas que se escapan del control y regulación del Estado, aunado a los altos costos de las transacciones financieras, en general, que los usuarios deben asumir.

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• Estadísticas de acceso al sistema financiero en Colombia

Con base en el estudio “Inclusión financiera en Colombia. Estudio desde la demanda” realizado de manera conjunta por la Banca de las Oportunidades, la Superintendencia Financiera de Colombia e Ipsos, en el año 2015, presentamos algunos cuadros estadísticos sobre el comportamiento de los usuarios del sistema financiero, resaltando aquellos temas relevantes al presente trabajo.

Es preciso señalar que este estudio tuvo como finalidad “complementar el diagnóstico del estado de la inclusión financiera en el país y brindar al Gobierno Nacional y a las entidades financieras un panorama completo de los avances y retos en [la] materia” (Estudio de demanda para analizar la inclusión financiera en Colombia, 2015: 4). Este informe de resultados, el cual analiza desde varios ángulos el fenómeno de inclusión en el sistema financiero en seis (6) regiones del país, si bien son relevantes para cualquier tipo de análisis vinculado a la inclusión financiera, como hemos mencionado, se han resaltado aquellos componentes considerados esenciales para nuestro tema central.

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Se destaca que un 72% de microempresarios y un 57% de personas utilizan únicamente el efectivo para realizar las transacciones, lo cual ratifica la resistencia al uso de productos del sistema transaccional, ya que comparativamente el uso y la preferencia de liquidez son altamente significativos tanto para microempresarios como en personas naturales. A nuestro criterio, reforzando la teoría de la incidencia del GMF y los altos costos en el uso de medios de pagos electrónicos.

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De acuerdo con la información del cuadro, las razones de insatisfacción se encuentran mediadas por los costos adicionales del servicio prestado y por la carga impositiva del 4 x 1000 que impacta negativamente en los saldos de las cuentas. Se puede mencionar que la percepción es que el manejo de una cuenta implica el pago de impuestos adicionales y cargas financieras onerosas.

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Dentro de los siete ítems relacionados con las barreras de acceso resalta la autoexclusión, entendida como la voluntad propia de las personas, principalmente de los microempresarios, de no integrarse al sistema financiero. En conjunto, salen a relucir los costos asociados a las transacciones que impactan directamente en los saldos y en los ingresos de las cuentas corrientes y de ahorros.

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Del estudio “Inclusión financiera en Colombia. Estudio de la demanda” se puede resaltar que tanto microempresarios como las personas que fueron parte de esta investigación conocen y tienen claro a qué corresponde el GMF, o por lo menos para el caso de estos últimos, se referencian directamente al cobro del 4 x 1000. Sin embargo, toman la decisión de no utilizar la banca nacional y realizan sus transacciones en dinero efectivo, pues,

(…) “desde su creación el GMF ha sido altamente cuestionado por el efecto en la bancarización y profundización financiera del país. En efecto, la desintermediación financiera, aproximada a través de la razón de efectivo sobre una medida amplia de dinero en circulación (M3), aumentó en los primeros años el impuesto. Aunque este efecto parece haberse estabilizado en los últimos años, el uso del efectivo sigue siendo elevado en el país en parte por el impacto del impuesto. También ha generado diversas prácticas de triangulación y variadas formas de eludirlo, algunas de las cuales lograron controlarse con la Ley 1430 del 2010, como puede advertirse en la evolución del recaudo”. (Comisión de expertos para la equidad y la competitividad tributaria. Informe final presentado al ministro de Hacienda y Crédito Público, 2015: 106).

La Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria considera que este impuesto es regresivo y afecta el uso del sistema financiero por parte de los usuarios, por lo cual sugiere su desmonte. Sugerencias que no se han llevado a cabo por el Gobierno Nacional, por el contrario, se ha dejado como un impuesto permanente con el agravante que solo es deducible en la renta un porcentaje del 50% del valor pagado, lo cual en grandes operaciones representa un costo adicional que deben asumir los contribuyentes.

De otro lado, actualmente, hay empresas o entidades que solo reciben pago en efectivo, lo cual les permite ahorrar en el costo de las transacciones financieras, ya que al recibir tarjetas débito o crédito deben registrar los movimientos en el banco, asumir el pago del GMF y las retenciones en la fuente. Aunque es una modalidad bastante riesgosa en cuanto a la seguridad del dinero en efectivo, prefieren asumir dichos riesgos con tal de no pagar los impuestos. Tal vez por ahorro pueden ofrecer al consumidor productos de calidad a menor precio.

Santiago Castro, presidente de Asobancaria, en entrevista concedida al pais.com.co, el 27 de noviembre del 2016, sostiene que el no desmonte del 4 x 1000 ya afectó y va a seguir afectando el sistema financiero. Originará una mayor desintermediación financiera, impactará las tasas de interés al alza y la profundización financiera a la baja, tendrá un impacto en el crecimiento de la economía colombiana en conjunto.

Por lo tanto fue un gran error del legislador no permitir el marchitamiento del GMF, como lo que acontece en otros países de América Latina, tal como estaba previsto inicialmente, que desapareciera a partir del año 2022. Reemplazar su recaudo atacando la evasión en otros impuestos como por ejemplo el IVA, establecer otros mecanismos de recaudo de los demás impuestos, fortalecer la DIAN, para que pueda hacer un mejor seguimiento y control de los tributos y eliminar tantas exenciones que existen para algunos gremios (por ejemplo el sector hotelero o editoriales), hace que solo unos pocos terminen pagando los impuestos que nos correspondería asumir a todos de forma equitativa.

Como se puede observar en el cuadro 9, el porcentaje de participación del GMF sobre el total de los ingresos tributarios corresponde a un promedio anual del 6,6%, o sea que a pesar de haberse incrementado a través del tiempo el porcentaje de dicho impuesto, inicialmente el 2, luego el 3 y actualmente el 4%; su participación promedio en el total de los ingresos de la nación sigue siendo de 6% y no se ha logrado que su causación se incremente. Es más el efecto que tiene sobre la bancarización, que sobre el volumen total de los impuestos recaudados.

Para concluir podemos citar algunas posiciones a favor y en contra de dicho gravamen. “Los tributaristas ortodoxos critican este gravamen, señalando que es un impuesto plurifásico acumulativo distorsivo, que afecta especialmente a los contribuyentes cuya actividad conlleva un alto flujo de movimientos financieros” (Cepal, 2009, 19).

Por el contrario, “los partidarios de su aplicación destacan que este gravamen tiene una muy poca oposición popular, y es relativamente fácil de administrar. […] Recomiendan su aplicación con una baja tasa, por cuanto si bien se obtiene una recaudación poco significativa, el gravamen no genera una reacción negativa por parte de los contribuyentes” (Cepal, 2009, 19).

Contrario a lo que los partidarios consideran, este impuesto sí genera una reacción adversa en los usuarios del sistema financiero, desestimula el uso de medios de pagos electrónicos y genera que las personas decidan manejar su dinero en efectivo y efectuar sus transacciones en moneda local.

Igualmente, como se pudo analizar en los cuadros y estadísticas presentadas, su recaudo no es tan representativo en el total de los ingresos de la nación, pero sí crea malestar en el usuario final del sistema financiero, el cual es el que termina pagando el tributo (personas naturales), el cual muchas veces no son declarantes de renta y, por lo tanto, no pueden recuperar ningún porcentaje del mismo vía deducciones. De lo anterior, lo que se evidencia es la falta de voluntad política del Gobierno Nacional para su desmonte e irse por la vía más fácil para el incremento de sus ingresos.

Tampoco se debe perder de vista la carga administrativa y operativa que el recaudo y la transferencia del GMF representa para las entidades financieras y demás responsables de su custodia. Es por demás un impuesto inequitativo que no tiene en cuenta las diferentes capacidades de pago de los ciudadanos, impactando de manera negativa en la economía nacional.

Cuadro 9. Estadística de los ingresos tributarios administrados por la DIAN 1999-2017

(Cifras en millones de pesos)

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