El impuesto predial, pieza imprescindible del desarrollo municipal

Revista Nº 141 Mayo-Jun. 2007

Javier N. Rojas. 

Especial para la Revista Impuestos 

En marzo pasado, las oficinas de recaudo tributario de Popayán (Cauca) recibieron una avalancha de contribuyentes del impuesto predial que se abarrotaron ante las ventanillas de los cajeros con el propósito de acogerse al descuento del 50% por el pago anticipado de ese tributo municipal. Ante tal situación, las autoridades dispusieron más ventanillas para atender a los acuciosos ciudadanos.

Esta es una de las muchas situaciones que evidencia la sensibilidad que genera este tributo entre los propietarios de inmuebles, que, debido a los niveles de recaudo que genera en muchos municipios colombianos, conserva el segundo lugar de importancia, después del impuesto de industria y comercio (ICA).

Según datos de la Federación Nacional de Departamentos y del Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas, en el 2003, del total de los ingresos tributarios de los municipios, el 42% correspondió al ICA, el 33% al predial, el 14% a la sobretasa a la gasolina y el 11% restante a otros impuestos.

Es oportuno reseñar que, en general, en los municipios del país existen alrededor de 20 tributos diferentes. Al respecto, un estudio de la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo, realizado por Mauricio Cárdenas y Valerie Mercer-Blackman, señala: “resulta asombroso que municipalidades con menos de 500.000 habitantes en promedio tengan tal cantidad de impuestos, la gran mayoría con recaudo mínimo”.

Desde la perspectiva macroeconómica, algunos expertos insisten en buscar alivios al amenazante déficit fiscal que pende permanentemente sobre las finanzas estatales, gracias, en buena medida, a las crecientes transferencias que ordenó la Constitución de 1991 a las arcas municipales. Por eso, insisten en la necesidad de que los municipios busquen el aumento paulatino de sus propios ingresos, tomando como fuente, especialmente, el ICA y el impuesto predial.

Un estudio realizado, en el 2003, por Ligia Melo, Jorge Ramos y Ana María Iregui, investigadores del Banco de la República, advierte: “el bajo dinamismo en la tributación municipal puede ser el reflejo de un pobre esfuerzo fiscal, asociado a las mayores transferencias nacionales, que se derivaron del fortalecimiento del proceso de descentralización”.

Como evidencia, los autores encontraron que, en 1990, las transferencias correspondieron al 51,5% de los ingresos corrientes de los municipios del país, mientras que, en el 2001, fueron del 56,7%. Sin tomar en cuenta a Bogotá en los cálculos, las proporciones se acentúan, en 1990, al 53,3% y, en el 2001, al 61,1%.

Los investigadores explican que las mayores transferencias nacionales “pudieron haber desestimulado la generación de rentas propias por parte de las autoridades locales, que legalmente tenían asegurado un porcentaje de recursos de la Nación para atender sus necesidades de gasto”. No obstante, son cautelosos al aclarar que el bajo dinamismo del recaudo municipal podría, además, ser consecuencia de otros factores como la ineficiencia administrativa local, la corrupción y la violencia o una combinación de estos.

Evolución legal

La historia reciente de la modernización legal del impuesto predial en Colombia comienza en la década de los ochenta, cuando la Misión de Finanzas Intergubernamentales encontró que el país era uno de los que menor rendimiento registraba en Latinoamérica con respecto a la tributación de la propiedad inmueble.

Con base en las recomendaciones de la misión, encaminadas a incrementar los recaudos municipales, se expidió la Ley 14 de 1983. Frente al impuesto predial, esta ley dispuso el reajuste de los avalúos catastrales y facultó a los concejos municipales para que fijaran las tarifas del impuesto con base en un rango entre 4 y 12 por mil.

La Ley 44 de 1990 trajo otro importante cambio legal, al establecer el impuesto predial unificado, que integró este impuesto, el de parques y arborización, el de estratificación socioeconómica y la sobretasa al levantamiento catastral. También ordenó que la base del impuesto predial sería el avalúo catastral o el avalúo realizado por el mismo propietario del bien raíz (autoavalúo).

Además, el rango de las tarifas cambió de 1 a 16 por mil para las propiedades inmuebles, pero se estableció la alternativa de gravar con una tarifa hasta de 33 por mil los lotes urbanizables no edificados, también denominados “de engorde”. De otro lado, la norma definió los criterios para determinar las tarifas: el estrato socioeconómico, el uso del suelo en los predios urbanos y la antigüedad de la formación y la actualización del catastro.

La Ley 44 precisó que al menos el 10% del recaudo generado por el impuesto predial se debía destinar a un fondo de habilitación de vivienda de estrato bajo y a la compra de terrenos para la construcción de vivienda de interés social. El estudio del Banco de la República señala: “con relación al valor de los avalúos catastrales, la ley ordenó que el Gobierno Nacional, previo concepto del Consejo de Política Económica y Social (Conpes), debía fijar incrementos anuales que no fuesen inferiores al 70% ni superiores al 100% del índice de precios al consumidor (IPC) observado”.

La Ley 242 de 1995 incluyó el criterio de la meta de inflación total en las pautas para realizar los ajustes anuales de los avalúos catastrales y, más tarde, la Ley 388 de 1997 determinó esos criterios con base en el tipo de predio. “Para el caso de Bogotá, el Decreto-Ley 1421 de 1993 señaló que a partir del año gravable de 1994, la base del impuesto sería el valor que mediante autoavalúo estableciera el contribuyente, el cual no podría ser inferior al avalúo catastral del año inmediatamente anterior”, dice la investigación del Banco de la República.

Uno de los propósitos del estudio, afirma Ligia Melo, una de las autoras, fue comparar el potencial tributario del impuesto predial en el país frente a lo que efectivamente se recaudaba, “pues, en ese momento, todo el mundo preguntaba: ¿por qué no elevar los impuestos locales para aliviar la carga del Gobierno Nacional?”.

Al analizar un universo de 477 localidades, “encontramos que, en muchos de los municipios, el recaudo efectivo es muy bajo frente a lo que potencialmente se podría recaudar, potencial que evaluaron con base en el avalúo existente, no necesariamente actualizado, y en las tarifas que efectivamente se cobran”, anota Melo. En cuanto a las tarifas, debido a la normativa que define un rango muy amplio, determinaron que, en la mayoría de los municipios, la tarifa del predial está entre el 5 y el 10 por mil.

Alternativas a la mano

Jorge Ramos, coautor de la investigación del Banco de la República, comenta que hay municipios en los que apenas existe una tarifa única urbana y otra rural, sin atender los criterios mencionados en la normativa predial. Ramos precisa: “tratamos de medir la brecha entre el recaudo efectivo y el recaudo potencial”. En consecuencia, encontraron, por ejemplo, que tales brechas eran más amplias en los municipios de la Costa Atlántica.

Respecto a esas brechas, Melo aclara que también se presenta una gran dispersión en algunos de los municipios estudiados, cuyo recaudo efectivo se acerca al 80% del potencial y en otros es muy bajo, pero advierte que no se puede generalizar en esta materia.

Cree que se pueden hacer cambios para optimizar el recaudo del predial sin necesidad de modificar las normas. Asegura que la misma ley establece, por ejemplo, que las actualizaciones de los catastros deben hacerse, al menos, cada cinco años, y con solo cumplir ese plazo, aumentaría la base y, por consiguiente, el recaudo.

Melo comenta que en términos de tarifas, la ley tiene un margen muy amplio, que no todos los municipios han explotado, pues, incluso, algunos tienen tarifas del 1 por mil. A propósito de la brecha entre el recaudo efectivo y el potencial, sostiene que puede haber problemas de gestión, evasión y corrupción.

Melo y Ramos explican que esta última es muy difícil de determinar mediante índices, pero está presente como una de las causas responsables de esa brecha, pues, por ejemplo, en ciertos casos han desaparecido inmuebles de la base catastral, han alterado la información e, incluso, se ha destruido. Aunque son cautelosos en generalizar esta situación, reconocen que la corrupción es un problema muy serio en materia predial.

Ramos sostiene que también es notoria la resistencia de los concejos municipales a aumentar las tarifas del impuesto predial por los diversos intereses políticos y económicos que se generan en torno al tema.

El inventario con fines legales

El catastro nacional es el inventario de los bienes inmuebles urbanos y rurales del país, recuerda el director del Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), Iván Darío Gómez. Explica que en el inventario se recoge información física de las propiedades, relacionada con el tamaño de los terrenos y de las construcciones, el estado de las edificaciones, las características y la ubicación de las mismas, el acceso al lugar y los servicios públicos.

El inventario también tiene un componente legal que corresponde al registro de la tradición en la tenencia de los inmuebles, que recopila la secuencia de propietarios. El directivo del IGAC precisa que el tercer componente alude a la construcción del valor catastral, denominado avalúo, que se logra a través de una metodología establecida para todo el país.

Comenta que en Colombia se tiene un catastro nacional, con el IGAC como autoridad administradora, y unas autoridades descentralizadas, que corresponden al catastro de Bogotá, Medellín, Antioquia (126 municipios) y Cali, que deben obedecer “a las directivas y a la normativa nacionales para la estructuración de la base catastral. El resto del país lo administra el IGAC, ejecutando los catastros de 993 municipios, de 1.099 con que cuenta Colombia”.

Según Gómez, “el IGAC cuenta con autonomía para hacer las actualizaciones del catastro. Sin embargo, tenemos mecanismos para cofinanciar las actividades catastrales; se financian con recursos del presupuesto nacional, de cooperación técnica internacional y buscamos cofinanciación a través de las corporaciones autónomas regionales, las gobernaciones y las administraciones municipales”.

Destaca que, en muchos casos, el IGAC costea el 100% de las actualizaciones catastrales, fundamentalmente en los municipios más pobres. Pero en aquellos que el proceso significa una “mejoría de los ingresos vía el cobro del impuesto predial”, se opta por cofinanciar, con la autoridad pertinente, los levantamientos catastrales.

Considera que la información catastral no solo es útil en cuanto al recaudo del predial, sino que la concibe con perspectiva multipropósito, porque los datos que se recogen pueden ser aprovechados por otras instituciones nacionales, departamentales y municipales. “Por ejemplo, los municipios utilizan la información catastral para realizar sus planes de ordenamiento territorial, para los planes de desarrollo, para planificar la expansión de la infraestructura básica, como acueducto, alcantarillado, telefonía, plantas de tratamiento de aguas, etc.”, anota Gómez.

El directivo encontró un catastro desactualizado y el Gobierno decidió superar ese rezago: “en los últimos cuatro años, hemos actualizado 664 municipios, lo que nos permite estar en una proporción cercana al 85% del catastro urbano nacional actualizado. En el cuatrienio que comienza, nos hemos propuesto que mantendremos una proporción superior al 90% del catastro urbano actualizado en el territorio nacional y sostendremos la actualización del 70% del catastro rural”.

Apoyo a municipios pequeños

Para acordar la actualización, “se hace una negociación directa con los municipios, que se adelanta dependiendo de la capacidad económica del mismo. Con un municipio rico, ni siquiera necesitamos negociar, pues nos dice: ‘actualicemos el catastro, porque yo quiero mejorar mis recursos’. Pero a un municipio pobre nosotros le decimos: ‘le financiamos la totalidad de la actualización, dado que usted no tiene plata y queremos ayudarle a que mejore las condiciones de su recaudo”.

Con respecto a los costos de actualización para un municipio pobre, la experta en derecho tributario Magda Montaña habla de un círculo vicioso: “si tiene cómo pagarle al IGAC, puede contar con el catastro al día; de lo contrario no, porque, a pesar de que el Agustín Codazzi es una entidad pública, cobra por el servicio que presta. Ese es un tema sensible que se debe revisar”.

Gómez enfatiza en que el tema de la gestión del impuesto predial “está asociado más bien a la capacidad de los municipios, pero el Gobierno está empeñado en fortalecerla y, para eso, tiene varios programas dirigidos por el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda, para garantizar que los municipios mejoren las condiciones de recaudo”. De acuerdo con el IGAC, el país cuenta con un inventario de 12.983.789 de bienes inmuebles, de los cuales 9.444.044 corresponden a predios urbanos y 3.539.745, a rurales.

La especialista Montaña insiste en que la actualización de la información catastral se debe hacer en todos los municipios del país al menos una vez cada cinco años, conforme a la ley vigente. Montaña reconoce que Bogotá, “en la medida en que tuvo un predial que le dio dinero, implementó el autoavalúo; luego hizo las actualizaciones, aunque se dejaron atrasar desde el 2002. A partir de ese año, no se han hecho actualizaciones”.

Otra de las formas previstas en la ley para actualizar el valor de los inmuebles es la figura de la conservación, anota Montaña. Esta aplica cuando la autoridad catastral no alcanza a revisar el valor de los bienes raíces con la frecuencia debida y se realiza un ajuste de acuerdo con un índice.

“Esa es una de las principales diferencias entre Bogotá y los demás municipios”, afirma Montaña. En estos, la actualización catastral por conservación se hace mediante una decisión que toma el Conpes, tasa que este año quedó en el 4% para predios rurales y urbanos.

Precisa que esa situación ha generado confusiones entre los contribuyentes del predial en el país, pues en algunos municipios esperaban que el valor catastral les aumentara el 4% y, en realidad, el ajuste fue muy superior, dado que la revisión se adelantó por actualización y no por conservación.

Límites legales

La actualización del avalúo catastral en el 60%, por ejemplo, no representa por sí misma un error, señala Montaña, pero el ciudadano debe verificar que, indistintamente del método de ajuste, el nuevo avalúo no supere el valor comercial. “La normativa no dispone que el avalúo catastral deba corresponder a un porcentaje máximo del precio comercial del inmueble, pero establece que puede ser mínimo el 30% del avalúo comercial”. Expresa que, en Bogotá, la tradición ha sido llegar al 80% del valor comercial de las propiedades.

Montaña piensa que en el tema de avalúos catastrales “hemos mejorado en los últimos cinco años, pero aún falta mucho, sobre todo en lo rural, que está muy atrasado en el país”.

Considera que otro de los inconvenientes de los municipios pequeños es que tienen grandes extensiones rurales, cuya información catastral está notoriamente desactualizada. El país cuenta con 1.099 municipios, de los cuales cerca de 15 son ciudades intermedias con opción de actualizar el catastro sin mayores obstáculos, pero el resto de las municipalidades lo están haciendo “muy lentamente”.

Montaña cree que el impuesto predial “está llamado a financiar el desarrollo de los municipios. En Colombia, uno no entiende qué ha pasado. Inclusive, en el caso de Bogotá, no es el primer impuesto, sino el segundo. Debería ser el número uno, porque ahí existe un tema de teoría económica”. Se supone que el impuesto predial es lo que el contribuyente paga por los beneficios de residir en un inmueble de su propiedad, ubicado en determinado pueblo o ciudad.

Dado que los municipios, en general, no disponen de un catastro actualizado, afirma Montaña, en algunos casos incrementan la tarifa, a veces a un nivel muy alto, “pero les da igual, porque no tienen herramientas de administración del tributo”. Esta situación a veces se torna contradictoria, pues si avanzan en avalúos y en tarifas, se rezagan en el aspecto de gestión del impuesto predial.

Sin embargo, agrega, se debe tomar en cuenta que el país vive un gran problema de violencia y que los alcaldes tienen casi minada su autonomía para gestionar. En tal sentido, plantea la posibilidad de revisar el esquema de los impuestos locales para “ver cómo se organizan unas administraciones tributarias mucho más arriba de lo local, que además disminuyan costos, en las que no figure el alcalde como cabeza de las decisiones sobre impuestos”.

Respecto al tema de control, existen algunos municipios que no expiden facturas: “el que quiera pagar va y lo hace. Pero los que han avanzado en un sistema de facturación, después tienen el problema para cobrar”, asegura Montaña. Entonces, surgen las dificultades, a fin de controlar quién paga el predial y quién no. En consecuencia, esos municipios “tienen las carteras todo el tiempo dormidas, y no hacen gestiones encaminadas a recuperarlas”.

Montaña considera fundamental, de otro lado, la disminución de costos para la gestión tributaria local. “Hay que buscar una solución para que de manera legítima, organizada por el Estado, haya entes que le presten a muchos municipios de una región el servicio de facturación y recaudo de impuestos locales, mientras el municipio se obliga a controlar ese ejercicio. Esta estructura redundaría en la disminución de costos de operación fiscal para las municipalidades vinculadas al modelo”.

Modernización normativa

Para el experto Álvaro Camacho, las legislaciones predial y catastral necesitan ser modernizadas. Hay quienes han propuesto, comenta, que se requiere una reforma, no solo del impuesto predial, sino de todos los tributos territoriales. Pero esa fórmula, particularmente en materia municipal, “siempre se ha visto desplazada, entre otros factores, por las reformas tributarias nacionales, que cobran mayor atención y esfuerzos del Gobierno y de los legisladores”.

Señala que, en materia tributaria, “los municipios tienen una autonomía derivada de la ley, pero aquella está rezagada, entonces lo lógico sería actualizarla”. Recalca que esa autonomía fiscal de las municipalidades no es ilimitada, ni plena, pues “debe respetar el marco de la ley de orden nacional”.

Así las cosas, se requiere una normativa clara para solucionar muchos de los problemas en el campo de los impuestos locales que aquejan a los municipios. Camacho precisa que aquella debería ser integral, con el propósito de que regulara todos los tributos locales y no solamente los inmobiliarios municipales, como el predial, el de delineación, el de plusvalía y las contribuciones de valorización, sino también el impuesto de industria y comercio, el de azar y espectáculos y, en general, una serie de tributos que se han vuelto muy importantes en las ciudades y los pueblos.

Pero esa modernización legal tributaria de los municipios, señala Camacho, tendría que estar en armonía con la legislación impositiva de los ámbitos departamental y nacional, “porque los tributos inmobiliarios son alrededor de 15, directos e indirectos, y vemos que corresponden a todos los órdenes: nacional, departamental y municipal, entonces la idea es que haya modernidad y armonía”.

Este especialista cree que se deberían crear unos mecanismos de límite a la actualización de los valores catastrales de los inmuebles, para que el impacto económico no fuese tan alto para los contribuyentes del impuesto predial. Existe uno, pero no relacionado con la base gravable, sino con el impuesto en sí mismo, que se llama tope del doble del impuesto; el artículo 6º de la Ley 44 de 1990 dispone que el impuesto predial no podrá crecer más del doble del liquidado el año anterior.

Camacho expresa que al subir la base del avalúo catastral, se puede incrementar notoriamente la liquidación del predial, aunque obviamente se debe respetar como límite el valor comercial. Pero la regla general, según la cual el impuesto predial no debe crecer más del doble, tiene excepciones.

Por ejemplo, anota el experto, los lotes urbanos, que se denominan técnicamente predios urbanizables no urbanizados o urbanizados no edificados no tienen ese límite. En consecuencia, este tipo de inmuebles “sufren mucho una actualización catastral, porque les suben la base y el impuesto es el resultado de aplicar la tarifa a la base, y el predial aumenta sustancialmente”.

De otro lado, señala Camacho, los lotes urbanos en Bogotá tienen la tarifa más alta del impuesto predial, que es 33 por mil. También considera que el llamado “lote de engorde” es un concepto que debe evolucionar. Agrega que estos, además, se ven afectados por otro tributo, el de plusvalía, que grava el mayor valor de los predios como consecuencia de ciertas acciones urbanísticas.

Puntualiza que los predios, en general, tienen una carga tributaria inmobiliaria alta, por lo que plantea que ese espectro amplio de impuestos sobre los bienes raíces requieren “ser armónicos entre ellos y su impacto económico debe mirarse en conjunto”.

La actualización catastral en Bogotá

Normas como la Ley 14 de 1983, la Resolución 2555 de 1988 y la Resolución 762 de 1998, entre otras, disponen la competencia de las entidades pertinentes nacionales o territoriales para adelantar procesos de formación, actualización y conservación catastral. Además, el Acuerdo 1º de 1981, que creó el anterior Departamento Administrativo de Catastro Distrital, y las normas de creación de la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital son fundamentos jurídicos en materia catastral, afirma el ex director de esta unidad Hernando Maldonado.

En medio de la polémica que se generó por la actualización de los valores catastrales en Bogotá, el ex funcionario asegura que la normativa en la materia ha pretendido establecer las metodologías para adelantar los procesos de actualización catastral. Señala que lo primero que hizo el catastro de Bogotá fue formar la ciudad a partir de 1981, con el propósito de determinar cuántos predios existían. Para eso, se recurrió a una herramienta llamada autoavalúo. “Vencida esa etapa de formación, que pudo durar más de 15 años, vienen las primeras labores de actualización a finales de los años noventa, al punto que se tomaron sectores muy pequeños de la ciudad para generarla”.

Después del año 2000, continúa el ex directivo del catastro, se busca que el proceso de actualización sea masivo. A comienzos de los años noventa, los predios formados y actualizados representaban, según el avalúo de la ciudad en esa época, tres billones de pesos. “Hoy tenemos 126 billones de pesos”, precisa Maldonado. Agrega que hacia finales de los noventa, el avalúo estaba bordeando los 80 billones de pesos, “lo que mostraba que había una actualización más o menos sólida. En eso, el autoavalúo fue muy importante”. Asegura que el 100% de la ciudad ha sido actualizada en este campo.

Sin embargo, aclara que el inventario de bienes inmuebles de la capital del país está formado y actualizado, “pero con respecto a la dinámica comercial, solo esta puede llevar a evidenciar varios desfases muy grandes, pues, por ejemplo, un predio con un avalúo catastral determinado puede registrar en el mercado inmobiliario un valor comercial muy superior”.

Sostiene que los avalúos se han ido actualizando “tal como lo establece la norma catastral”. Explica que también se consideraron otras variables, como “el cambio de uso del predio, si pasó de residencial a comercial, a industrial o a otra de las figuras establecidas; mayores construcciones del predio, o sea modificaciones dentro del mismo, si era un lote y se construyeron dos pisos o 20 pisos; inversiones tanto públicas como privadas sobre el sector que lo hayan impactado; y la dinámica comercial, inmobiliaria que se puede generar en un sector”.

Asegura que catastralmente no se toman en cuenta las expectativas de valorización de un sector de la ciudad, “incorporamos el mercado real de transacciones, de ofertas, de compras, de ventas que se están presentando en una zona”. Esa información la obtienen de sitios de mercado inmobiliario en internet, de las mismas firmas inmobiliarias, del observatorio inmobiliario catastral a través del cual llaman a hacer ofertas de compra en ciertas zonas, de estudios de la lonja de propiedad raíz, etc.

La actualización, tal como lo dice la norma, consiste en un proceso masivo y no individual, advierte Maldonado, entonces, continúa, eventualmente, el modelo empleado en el ejercicio no puede garantizar absoluta equidad entre dos predios de una misma zona de la ciudad que tienen similares condiciones físicas en general, pero uno presenta mayor deterioro de uso que el otro.

De esta forma, caben “las situaciones particulares para que se produzca una revisión”. Pero señala que se debe pensar en la filosofía general de los tributos distritales. En consecuencia, si se tiene un predio que se ha valorizado, porque el mercado lo refleja así, “en la misma proporción se debe pagar el impuesto predial a la ciudad, porque esta ha ayudado a que el predio se valorice”.

“Estamos ante una situación en la que se puede corroborar que efectivamente en la ciudad se valorizan los predios”. Y eso es lo que las autoridades catastrales y de impuestos de Bogotá están haciendo: evitar que se pague un impuesto muy bajo, a pesar de que estén declarados predialmente por un valor muy bajo, pues a la hora de venderlos, se están ofreciendo a precios muy altos, puntualiza Maldonado.