El IVA en una futura reforma estructural y armonización comunitaria

Revista Nº 196 Jul. - Ago. 2016

La Comunidad Andina de Naciones fue un gran esfuerzo de los países miembros por consolidarse como una unión económica. Infortunadamente, en una visión actual y quizás escéptica, su utilidad y viabilidad se puede poner en tela de juicio, en especial por los nuevos rumbos y alianzas que sus países miembros están realizando. Es imperativo recordar un principio que hoy está siendo desconocido en el ámbito internacional y que ha afectado al país, el pacta sunt servanda (los pactos son para cumplirse); por esto, en tanto Colombia sea miembro de esta comunidad, las decisiones y lineamientos comunitarios deben ser aplicados.

En la actualidad, mientras se prepara la reforma tributaria estructural, es importante tener en cuenta la Decisión 599 del 2004 sobre “Armonización de aspectos sustanciales y procedimentales de los impuestos tipo valor agregado”, en especial cuando se habla del incremento de la tarifa del IVA. El interrogante se presenta cuando nos debemos cuestionar si las referencias a la tarifa máxima del IVA que consagra la decisión tienen la intención de armonizar el ordenamiento o simplemente son una excusa para incrementar la tarifa.

Uno de los temas en que está inmersa la realidad nacional, es el cada vez mayor déficit fiscal. Las diferentes situaciones a las que el país se ha enfrentado tal como las políticas económicas errantes, los múltiples frentes en los que se combate la pobreza, la violencia y las perspectivas sobre una economía para “la paz” reflejan la necesidad de la aplicación de un sistema tributario coherente y sólido. Sin embargo, ninguna política económica y social por estructurada o técnica que sea, será suficiente si no se reducen los niveles de evasión y corrupción; ambos males atribuibles al Estado y los ciudadanos.

Dada la necesidad de fortalecer la hacienda pública, en especial con un sistema tributario coherente, y aumentar el recaudo, la llamada “Comisión de expertos” se pronunció y en materia de IVA consideró indispensable hacer algunas reflexiones que ponen en contexto la armonización planteada en el ámbito de la CAN.

Aunque existen varios temas de interés en la decisión y que en alguna medida deben ser tenidos en cuenta en la reforma, tales como la retención del IVA y los periodos fiscales, por la limi­tación del espacio, nos centraremos en lo sustancial del tributo.

Un IVA más equitativo frente a los impuestos directos y viceversa

En primer lugar, señala el informe que la participación del IVA en los ingresos ordinarios es baja en relación con otros tributos. Es cierto que los índices de evasión activa son altos por actividades como el contrabando y la piratería, entre otros, esto hace que ciertos consumos sean propensos a no generar recaudo.

En cuanto al impuesto manifiesta la comisión: “Si bien la literatura ha señalado las ventajas del IVA frente a otros impuestos, también ha resaltado su gran debilidad: el incentivo de los gobiernos a extender beneficios en el impuesto, con argumentos y objetivos que hoy en día siguen siendo objeto de debate teórico y sus resultados de cuestionamiento empírico”.

Es imposible pensar en una tributación indirecta con tarifas más altas que las actuales cuando los impuestos directos no respetan el mínimo vital. El profesor Fritz Neumark sostuvo al respecto que: “El mínimo exento en el impuesto sobre la renta y su progresión serán tanto mayores cuanto más regresivos sean los impuestos sobre el consumo de ese mismo sistema”.

Continúa, “(…) el hecho de que todos los consumidores paguen impuestos indirectos hace necesario incrementar el mínimo de existencia en el impuesto sobre la renta”.

Infortunadamente, con los antecedentes de reforma estructural en Colombia, solo queda pensar en una reforma en donde el fondo solo contenga el incremento de tarifas como en el caso del IVA del 16 al 19%(1), sin llegar a un equilibro con renta.

Los principales problemas con el incremento de la tarifa son el efecto regresivo en el recaudo y el aumento en los índices de evasión del tributo que están cobijados por un régimen simplificado de difícil fiscalización, las actividades informales y el contrabando.

Aunque se han tomado medidas frente al contrabando, la falta de credibilidad en la destinación de los impuestos crea una cultura que favorece estas actividades, por lo que se requiere generar confianza y en especial una legislación en donde las cargas fiscales se vean retribuidas y no dilapidadas en un círculo vicioso de corrupción.

Como primera reflexión, es indispensable reformar el impuesto de renta de las personas físicas antes de incrementar tarifas, eliminar bienes excluidos como lo planteamos a continuación y finalmente, crear mecanismos de control más adecuados en especial en lo que hace referencia al régimen simplificado.

La necesidad de un verdadero impuesto plurifásico y no acumulativo

Una revisión extensiva de la Decisión 599 revela que en muchos aspectos la norma local corresponde a los parámetros sentados comunitariamente. No obstante, existen dos temas que es necesario ajustar no solo por la decisión sino por la estructura técnica del IVA.

a) Eliminación de los bienes excluidos. En reformas anteriores se ha buscado eliminar el número de bienes y servicios excluidos, pero la falta de coherencia entre reformas, incluye o excluye, bienes sin un objetivo claro.

En mi opinión, no existe nada más antitécnico que los bienes excluidos que rompen el principio de no contradicción: bienes que realizan el hecho generador pero que a la vez no generan ningún efecto frente al mismo, salvo problemas en la estructura interna del cálculo del impuesto y el sobre costo que se traslada al usuario final.

Es necesario replantear la naturaleza de estos bienes y trasladarnos a zonas técnicas en donde existan solo viene exentos (tarifa 0% y derecho al descuento), bienes con tarifas preferenciales (algunos de los antes excluidos, pero con derecho a descuento a prorrata de la tarifa aplicable) y los bienes gravados.

El discurso político de gravar bienes, incluso con tarifas diferenciales bajas, no es cercano al electorado, la realidad indica que los bienes excluidos pueden generar distorsiones; por ejemplo, las vacunas a las que es necesario trasladar la exclusión hasta las materias primas para su producción, evitando se convierta el IVA pagado en costo de producción.

La Decisión 599 trata de bienes gravados a tarifa 0 y en armonía con la norma, valdría la pena que los puntos adicionales del impuesto se recuperen eliminando los engorrosos bienes excluidos y nivelando la tarifa general en máximo un punto.

Recordemos como John Stuart Mill, en su libro Principios de economía política, afirma que el ingreso necesario para la supervivencia, “(…) no debería estar sometido a ningún impuesto ni de manera directa ni por impuestos indirectos sobre los artículos de primera necesidad, ya que como partimos del supuesto de que este es el ingreso mínimo del que el trabajador debería disponer, el Gobierno no debe contribuir a hacerlo aún más pequeño”.

El listado del artículo 424 del estatuto tributario puede reducirse a un grupo específico de bienes de primera necesidad que tengan la calidad de exentos, como es el caso de la carne porcina que debería estar al nivel de la carne bovina, hoy exenta; creando una lista de bienes con tarifa preferencial de rango 2-5%(2), pero con derecho a descuento, para lograr el impuesto plurifásico no acumulativo que en realidad es el IVA.

b) Venta de inmuebles. Un tema que parecería intocable por “política social” es gravar la venta de inmuebles. Para la Decisión 599 “podrá gravarse con el impuesto tipo valor agregado solo la primera venta de los bienes inmuebles” (negritas nuestras).

En el ordenamiento colombiano, solo la venta de inmuebles de interés social da derecho a la devolución de impuestos, resaltando que ha sido una norma utilizada para la evasión de los mismos.

Sin embargo, acudiendo nuevamente a lo anotado en el punto anterior, gravar la primera venta de inmuebles podría teóricamente disminuir el precio de venta al primer comprador y no se le traslada el IVA vía costo. La no sujeción de la venta de inmuebles al IVA hace, a ciencia cierta, que los sobre costos del tributo se vean reflejados en el valor final al público.

En los dos casos anteriores, con un adecuado manejo del IVA descontable, el esquema de este tributo permitirá que el efecto final del IVA que se acumula en el proceso de producción o construcción, no sea trasladado al comprador final, sino que este solo deba pagar el impuesto sobre el valor agregado que cada una de las etapas productivas genera.

La diferencia entre actividades que tienen IVA monofásico, donde solo se grava una de las etapas sin sobrecargar al consumidor final y uno excluido(3), que grava casi todas las etapas menos la última, hace que distorsione en la esencia del tributo: en vez de aliviar la carga fiscal del consumidor, se convierta vía precio/utilidad en un sobre costo final de bienes que por su naturaleza deben estar favorecidos.

1. De acuerdo con el artículo 19 de la Decisión 599: “Los impuestos tipo valor agregado tendrán una tasa general, la cual no podrá ser superior al 19% con inclusión de toda sobretasa o recargo distinto de los impuestos selectivos al consumo” (negritas nuestras).

2. Hace parte de la decisión, también establece que “los países miembros podrán fijar una sola tasa preferencial que no deberá ser inferior al 30% de la tasa general, para gravar los bienes y servicios que a la fecha de entrada en vigencia de la presente decisión estén excluidos”.

3. Es tan evidente la distorsión que generan los bienes excluidos que el legislador se ha visto en la obligación de excluir bienes que se utilizan en la producción de los mismos, como es el caso de las vacunas y sus materias primas.