El lobby: ventajas e inconvenientes en la gestión del comercio internacional

Revista Nº 14 Ene.-Mar. 2007

por Aníbal Sierralta Ríos 

1. Introducción

El lobby es un mecanismo de influencia de poder cuya presentación pública siempre suscita sospechas, recelos y reservas. Se usa con o sin leyes o reglamentos, se articula eficazmente y, a menudo, sus operadores logran los objetivos particulares propuestos.

Este mecanismo, como cualquier otro, debe ser analizado de manera integral: desde la esfera de la economía —principalmente, de la internacional—; desde el punto de vista del derecho y dentro del campo de la ciencia política, pues se trata de un procedimiento de actuación de los diferentes grupos de presión formados en la sociedad y que influyen en el poder político.

El lobby no es necesariamente inmoral. Como herramienta de persuasión e influencia puede usarse para el bien o para el mal: eso dependerá de los actores y del escenario en el que estos actúan. En consecuencia, en primer lugar es preciso ver la conveniencia de su regulación, es decir, el escenario económico que haría necesario el instrumento. En segundo término, hay que conceptualizarlo y determinar sus elementos y características y fijar el escenario en el cual es más conveniente su desarrollo. Finalmente, es preciso analizar las propuestas que se han presentado al respecto en Latinoamérica.

El lobby es un mecanismo de posición o de acción frente al poder público. Los franceses lo llaman groupes de pression, los norteamericanos interest groups y los latinoamericanos “cabildeo” o, eufemísticamente, “grupos de apoyo”. En Perú, por ejemplo, se les denomina “gestión de intereses”.

El escenario en el cual los países de Latinoamérica pueden encuadrar la acción de un lobby es en el de los mercados internacionales, pues eso les permitirá consolidar la presencia de sus productos y empresas para superar las barreras que se le presentan en el proceso de internacionalización.

2. El medio ambiente para el lobby

Como todo mecanismo de actuación y operación en el accionar de las empresas, su conveniencia o inoportunidad depende del escenario o medio ambiente en el cual se aplica. Es decir, depende de si facilita abrir nuevos mercados externos o si, por el contrario, permite que las empresas transnacionales actúen sobre el propio, a través de los órganos del Estado, para proteger sus respetables intereses económicos u obtener ventajas y privilegios. En buena cuenta, depende de la respuesta que se le dé a dos preguntas: ¿en qué lado de la trinchera en la lucha de los mercados se está? Y ¿de quién es el Estado?

El escenario en el cual se emplea y es viable este mecanismo es en el comercio internacional, donde los Estados, las grandes empresas transnacionales y los grupos empresariales que operan en distintos países y con emprendimientos que comprometan ingentes recursos —económicos y tecnológicos—, no pueden dejar los proyectos que ejecutan o sus inversiones a la unilateral decisión de los niveles de gobierno en los países en donde actúan. De igual manera, el dominio de un mercado y la consolidación de las corrientes comerciales requieren, con frecuencia, de medidas políticas que viabilicen la circulación de bienes y servicios.

El mundo vive actualmente la experiencia de barreras proteccionistas por doquier, levantadas principalmente por los países industrializados. La necesidad de vencerlas lleva a crear mecanismos y figuras nuevas, como es el caso del lobby. Esta es una práctica muy común en el mercado de Estados Unidos por la magnitud de sus transnacionales y las luchas del poder económico, en tanto que es casi ignorado en todos los países de la región.

El lobby es un mecanismo de apoyo en las operaciones comerciales que se utiliza frente a los importadores, los consumidores y las autoridades oficiales. También es un instrumento usado por empresas y comerciantes del mundo y con frecuencia es aceptado por los funcionarios gubernamentales de los países, con el fin de asegurar la radicación de inversiones o la ejecución de emprendimientos comerciales. Va desde un funcionamiento abierto, admitido y regulado —como en el caso del mercado de Estados Unidos— hasta un desarrollo primario, como los de Brasil y México, pasando por una estructura formal y una infraestructura sofisticada, como sucede con Japón(1).

De manera creciente, durante los últimos años se han manifestado actos y medidas proteccionistas en todas las regiones. La invocación, primero, y los intentos serios, después, para morigerarlos o disminuirlos han sido solo eso: buenos propósitos o infructuosos ensayos.

Los países latinoamericanos han visto cerradas muchas fronteras para colocar sus exportaciones en importantes mercados ganados a principios de los 70, pues, a pesar de las reglas de la Organización Mundial del Comercio (OMC), muchos países industrializados están aplicando in extenso políticas económicas proteccionistas, las cuales se han traducido en medidas arancelarias y paraarancelarias destinadas a restringir total o parcialmente el ingreso de productos y servicios. Con esto pretenden defender su sector agrícola o la industria nacional. Este fenómeno es la prueba más palpable de que en el mercado mundial —particularmente en Latinoamérica— realmente surgieron nuevas naciones que pasaron de ser exportadoras de materias primas a ofrecer manufacturas, ganándose su propio espacio.

El proteccionismo siempre se origina en un país que sufre el impacto de crecientes importaciones que afectan su sector productivo y su nivel de empleo. Los países desarrollados, en su afán por proteger sus industrias y mantener sus índices de ocupación propician tales medidas. Los sectores protegidos raramente han absorbido el 2 ó 3% de los empleos y, en esos casos, la mayoría de las veces a costa de la oportunidad de trabajo en otros sectores.

Por otro lado, y según un informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el consumidor en los países proteccionistas soportó un incremento de precios del 10% que, como siempre ocurre, afecta principalmente a los consumidores más pobres. Sin embargo, el proteccionismo continúa vigoroso y activo en los países industrializados, la Unión Europea y Estados Unidos, mediante la imposición de tarifas aduaneras altas para los productos latinoamericanos, así como barreras técnicas y salvaguardas(2).

Para los países en desarrollo el proteccionismo es absolutamente perjudicial pues, como casi todos, tienen una abultada deuda pública externa. Por ello, en la medida en que se frenen sus esfuerzos de exportación escasearán los recursos de los que disponen para atender el servicio de la deuda. A esto se debe añadir la desconfianza del empresario, quien retrotraerá sus inversiones.

El proteccionismo ha sido aplicado en muchos períodos y desde hace mucho tiempo. Su presencia no es nueva en la economía internacional. Lo novedoso es el estilo o los instrumentos que se utilizan para ello. La forma tradicional es la protección arancelaria, consistente en la manipulación de los impuestos ad valorem sobre la importación de determinadas mercancías o líneas de productos. Incluso se aplica una medida más violenta y efectiva —pero no por eso la más prudente—: la prohibición total del ingreso de mercancías específicas. Todas estas barreras dan resultados en el corto plazo, pero luego surgen otras salidas extra commerce, como el régimen de cuotas, el dumping o las subvenciones.

Si bien se han intentado reducir estas barreras en el ámbito del comercio mundial, se debe reconocer que solo han disminuido después de negociaciones multilaterales, principalmente para los bienes de tecnología avanzada o de “tecnología de punta” que, como es evidente, se realizan entre los países industrializados. Así, los llamados acuerdos voluntarios —como el de los vehículos y de bienes electrónicos— bloquean el ingreso o participación de terceros en algunas regiones del mundo.

Pero la presión para que se reduzcan las barreras arancelarias ha dado origen al surgimiento de otras limitaciones que, con los mismos resultados, restringen las importaciones provenientes de las naciones en desarrollo. Las exportaciones de los países latinoamericanos están disminuyendo debido a la protección efectiva que los países industrializados mantienen en sus mercados, donde alcanzan a casi la mitad del promedio en Estados Unidos, la Unión Europea y el Japón, en el rubro de textiles. En la región, el sector menos afectado es el de las industrias más complejas, donde existe fuerte participación de capital proveniente de los países desarrollados.

Las tarifas aduaneras impuestas por Estados Unidos continuaron por encima del 12% —y, en ocasiones, del 20— para productos cárnicos, frutas frescas y en conserva, jugo de naranja, maní, productos vegetales y aceites vegetales. Con el mismo porcentaje se gravan algunas manufacturas, como los artículos de cuero, tejidos de lana y de algodón, confecciones y calzado. Incluso alcanzan niveles tarifarios de hasta el 58% los productos de cerámica y de vidrio, así como los relojes.

Por esa razón, el 6 de agosto del 2002 se promulgó en ese país la Ley de Promoción Comercial Andina y Erradicación de la Droga —Atpdea, por su sigla en inglés—, que otorga beneficios arancelarios a muchos de los productos indicados. Tales beneficios unilaterales se les conceden a los países escogidos —Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú— siempre y cuando sean declarados elegibles. Para ello, y entre otras condiciones, se deben comprometer a participar en negociaciones que impliquen el cumplimiento e incorporación al Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), dar un trato adecuado a las demandas de las empresas norteamericanas en sus reclamos frente a los países andinos y facilitar normas que protejan los derechos de propiedad intelectual de los inventos y tecnologías provenientes de ese país. Para obtener todo esto, las empresas actúan mediante lobby.

Las nuevas barreras al comercio exterior alcanzan una importante variedad y se diferencian por la forma en que bloquean el ingreso de nuevos productos. Estas son: régimen de cuotas, subsidios al productor y al exportador, derechos compensatorios, tratados preferenciales tales como el Tratado de Lomé, barreras técnicas y fitosanitarias, acuerdos voluntarios y la estructura monopsónica.

2.1. Régimen de cuotas

Es la barrera dispuesta por el país importador, que consiste en establecer una cantidad o volumen determinado por producto y por país de origen que puede ingresar a través de las aduanas. Se impone con nombre propio y afecta directamente a una nación determinada. Es efectiva e inmediata, pues señala el país y el producto al cual afecta, fijando un volumen determinado de importación. Desde la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos siempre la ha utilizado para commodities como el azúcar y para los productos textiles, aunque deberá suprimirla en breve, de conformidad con los compromisos asumidos ante la OMC. Si bien la medida es comprensible y los países que solicitan la derogación de cuotas en realidad no tienen mucho fundamento, no deja de ser una barrera que frena el libre comercio. Primero se aplicó a los productos naturales y ahora a los productos agroindustriales y de transformación primaria.

Las acciones para mantener las cuotas o para ampliarlas siempre se hacen a través de lobby frente al Congreso de Estados Unidos —el que las aplica— y ante la Secretaría de Comercio de ese país. En efecto, el mayor desarrollo de este mecanismo se ha dado debido a esta limitación. Es el caso de los productores de tomates, maní o frutas, que buscan frenar o limitar las cuotas, y de los productores de commodites latinoamericanos, quienes intentan incrementarlas o impulsar su reducción.

2.2. Subsidio al productor o al exportador

Los subsidios se vienen aplicando desde hace un largo período en todos los países industrializados. La Unión Europea y Estados Unidos tienen una sólida estructura de los mismos para todo el sector agrícola y exportador, el cual funciona de manera efectiva, pues gozan de beneficios tributarios y financieros. Es una forma de defender y proteger su producción interna y mantener el alto nivel de vida de su población.

Su fundamento es corregir o compensar las “deseconomías externas” que tiene el productor y que afectan su rendimiento. Aun cuando el agricultor o fabricante llegue a niveles de eficiencia, la circulación de sus mercancías se ve afectada por una serie de dificultades que gravan su producción, como los costos de comercialización y de consolidación en el mercado de destino. Como estas “deseconomías externas” encarecen sus productos, a través del subsidio se pretende corregir tal desequilibrio, lo que ocasiona que la mercancía subsidiada, que llega a un mercado en el cual el productor nacional que no recibe subsidio tiene que reducir sus precios. Así, el productor de la región compite con una variable no manejable.

2.3. Derechos compensatorios

Esta medida se aplica contra la producción latinoamericana que hubiere recibido algún subsidio directo en su origen. Es una sanción de los países importadores sobre la producción externa o sobre las empresas comercializadoras que llegan con menores precios al mercado.

La sobretasa afecta a los productos de importación que muestren haber recibido subsidio o incentivos financieros en su país de origen. Se trata de una medida que con frecuencia es incongruente con la misma conducta que el sancionador practica en favor de sus propios productores.

La sobretasa que impone el país receptor se aplica con el criterio de compensar al productor nacional, que puede verse perjudicado cuando el fabricante extranjero vende a precios menores a los que se comercializan en el mercado interno, por haber recibido esos beneficios en su país. Esta barrera pretende reequilibrar la balanza, afectando con un mayor gravamen al producto extranjero para que compita en similares precios con el nacional.

Brasil, el país latinoamericano que más ha crecido en sus exportaciones de manufacturas en los últimos 20 años, ha sido una de las víctimas de esta barrera que, en algunos casos, no tiene mucho sentido. Sobre todo cuando se actúa en un área de libre comercio como el Mercado Común del Sur (Mercosur) o incluso la Asociación Latinoamericana de Integración (Aladi) y ante la ausencia de tarifas escalonadas o de tarifas en general es difícil obtener en el mercado doméstico precios más altos de lo que existen en los demás mercados del bloque integrado. De tal manera, el interés de Estados Unidos de interrelacionar a toda Latinoamérica dentro del ALCA debería traer consigo la eliminación de derechos compensatorios a los productos provenientes de la región. Esto último será difícil de articular si no se hace a través de un lobby de los países latinoamericanos que, para tal efecto, actúan en bloques subregionales.

2.4. El Tratado de Lomé

La Unión Europea mantiene un tratado con 65 países en desarrollo, el cual estipula preferencias especiales y un tratamiento diferenciado para las importaciones provenientes de tales regiones. Las áreas involucradas son África, el Caribe y algunos países del Pacífico. Si bien se trata de un instrumento poco divulgado, ya tiene tres versiones. La última es el Tratado de Lomé III de 1985, que contiene acuerdos sobre preferencias comerciales, una estructura de estabilización de los ingresos de exportación denominada Stabex y un sistema de intervención relativo a los minerales denominado Sysmin. Esto en lo que se refiere al ámbito del comercio exterior, pues el tratado también incluye otras medidas, como programas de financiamiento.

El instrumento permite el libre ingreso al mercado europeo de productos naturales de origen agrícola provenientes de los países signatarios, como banano, carne de vacuno, arroz, ron y azúcar, u otros que no se contrapongan a aquellos productos agrícolas protegidos por las normas de política agraria de la Unión Europea. En el ámbito de la inversión, se hace una invocación para adoptar medidas conjuntas que faciliten la instalación y radicación de inversión extranjera en los países signatarios, así como conceder a los inversionistas un tratamiento justo y equitativo.

En retribución, a los países exportadores de materias primas de África, el Caribe y el Pacífico se les concede asistencia para compensar las consecuencias adversas de una pérdida de la capacidad exportadora. La línea de productos beneficiados con esta retribución son: cobre, fosfato, manganeso, bauxita, estaño o hierro. El beneficio se alcanza cuando por lo menos el 15% del ingreso total de exportación de un país miembro se origina por la venta de uno de los productos indicados. Todas estas reglas no hacen más que limitar el comercio a un campo muy restringido —en este caso al Caribe, principalmente— y a algunos países de África. Así, excluye a Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Perú, Paraguay y Venezuela.

Otra característica de esta medida consiste en que si bien hay apoyo a la exportación, únicamente se refiere a materias primas y recursos naturales, pero, de ninguna manera, a manufacturas o exportaciones no tradicionales. Ello estimula a seguir manteniendo un nivel de producción del sector primario en defecto del manufacturero. Las inversiones, naturalmente, se dan en el campo de la extracción mineral, donde existe una obvia superioridad tecnológica de la Unión Europea.

El tratado ofrece a los países en desarrollo signatarios una compensación por la pérdida de los ingresos, originada por exportaciones hacia la Unión Europea y, en algunos casos, al resto del mundo. Esto siempre y cuando el producto represente por lo menos 6% del total del rubro de exportaciones en un año calendario y el deterioro del ingreso sea de mínimo un 6% en comparación con el ejercicio de los últimos cuatro años.

2.5. Barreras técnicas

Una forma de limitar el ingreso de las importaciones —que se ha convertido en un medio cada día más utilizado— es la utilización de las llamadas barreras técnicas. Es decir, disposiciones o regulaciones sobre normas de control de calidad, reglas de origen, especificaciones técnicas, e incluso interpretación y aplicación de normas reglamentarias o las más recientes barreras ecológicas.

Estas limitaciones no solo se aplican entre países de diferente desarrollo industrial, sino aun entre otros que participan dentro de un proceso de integración, como la Comunidad Andina de Naciones (CAN), que durante los albores de su constitución, durante la década de los 70, estableció que las mercancías que transitaban por un país miembro con destino a otro podrían transportarse libremente. Ecuador, entonces, exigió que el cemento en bolsa peruano que pasaba por su territorio con destino a Colombia cambiase de transporte al momento de atravesar su territorio, lo que ocasionaba obviamente mayores costos y mermas.

Tal actitud fue causa para que más tarde Perú impusiera otras barreras a los productos ecuatorianos que les habían sido asignados dentro de las reglas de sectorialización y asignación industrial. En efecto, los relojes fabricados —ensamblados— en Ecuador podían ingresar libremente a cualquiera de los países signatarios. La norma se refería a la producción de relojes en cualesquiera de sus formas. Pues bien, en aplicación de la misma regla y en respuesta a otra barrera similar, Perú prohibió aduaneramente su ingreso, para lo cual adujo que la liberación era para relojes pero no así para las pulseras, es decir, solo podrían ingresar al país relojes sin brazaletes. Evidentemente, el país afectado reclamó, pero hasta que el trámite burocrático resolvió el problema la mercadería sufrió los sobrecostos de almacenamiento.

Este mismo caso se da también en países de igual o semejante desarrollo industrial. Para las olimpiadas de Italia, la industria alemana de televisores creó un modelo pequeño de televisor simple y barato con el que inundaría el mercado. Las normas del entonces Mercado Común Europeo facilitarían el ingreso de estos aparatos en Italia, meses antes del torneo atlético. Pues bien, la aduana de ese país no permitió el ingreso, pues los manuales e instrucciones estaban en alemán y no en italiano. La industria germana rápidamente solucionó el problema y arremetió nuevamente con un importante volumen de exportaciones. En esta ocasión, el reparo estuvo en el número de pulgadas de la pantalla que no coincidía con la estandarización vigente en Italia. Los alemanes reclamaron, pero para entonces ya habían terminado los juegos.

Las opiniones médicas, fitosanitarias y de salud también son instrumentalizadas para impedir el ingreso de algunas mercancías. Así, la indicación de advertencias sobre posibles daños a la salud bloquea de manera definitiva la importación de mercancías. De acuerdo con el desarrollo tecnológico y el avance científico, o únicamente la aplicación de estudios u opiniones parciales, se imponen barreras a muchos productos provenientes de los países en desarrollo. Particularmente, se aplican a los textiles que llevan un porcentaje de acrílicos, a los jugos naturales según el preservante y a las conservas de pescado según el tipo de aceite con el que se envasa, entre otros casos.

Estas limitaciones tienen pocas posibilidades de ser superadas o atendidas, pues se aduce un bien superior que debe ser protegido, como la salud, el bienestar y la alimentación de la población. Resultan, además, difíciles de contradecir, pues no es aceptable incluirlas en mesa de negociación bilateral o multilateral alguna —salvo que se trate de un grupo de opinión científica importante y numeroso— sin que ello asegure, en caso de ser favorable al producto afectado, que la mercancía alcance un buen volumen de ventas. En este caso entra en reserva no la opinión gubernamental-administrativa, sino la del consumidor que frena su demanda ante el temor generado por la publicidad de determinado efecto nocivo para su salud.

Lo perjudicial de estas barreras técnicas, cuando se aplican solo para contener el flujo de productos y sin mediar un razonable sustento científico, es que no solo impiden la comercialización a un mercado específico, sino que se extienden a otros mercados que, al seguir el ejemplo del país actuante, también bloquea las importaciones, aduciendo idénticas razones.

Otra de sus variaciones consiste en las llamadas “licencias previas de importación”, instrumento administrativo por el cual los países, sin prohibir las importaciones ni añadir sobretasas, impiden el ingreso de determinadas mercancías. En realidad, no bloquean el ingreso total de un producto sino que limitan la cantidad. Sin embargo, sus efectos son iguales, pues pueden desalentar el consumo cuando no se da fluidez a la provisión oportuna de bienes.

Una variable de este tipo de barrera es el retraso en las licencias de importación, con el fin de permitir que la industria local se prepare o empiece a producir la mercancía que se piensa importar. Esta forma de actuación es legítima, ya que no impide, sino que posterga. Ha sido empleada, incluso, por algunos países de la CAN que demoraban seis meses o más para dar el visto bueno a una importación mientras intentaban que sus industrias locales pudieran prepararse o producir mercancías similares hasta que se permitiera el ingreso. Se trata de una actitud frecuente respecto de productos alimenticios envasados, farmacéuticos o nuevas líneas de mercaderías.

2.6. Acuerdos voluntarios

Los acuerdos bilaterales y restricciones voluntarias son un mecanismo de limitación al flujo de mercancías o servicios. La presencia de un país desarrollado en estos acuerdos torna bastante difícil un convenio de recíprocos beneficios, pues se llega hasta convenir reducción de incentivos tributarios a los exportadores, para que el país importador no aplique sanciones o derechos. Esta es otra forma de las restricciones que bloquean la acción de los países latinoamericanos e impiden una libre circulación de las mercancías no solo a los países más desarrollados sino, también, a naciones en desarrollo que buscan proteger su aparato industrial.

2.7. Estructura monopsónica

Casi todos los países del mundo tienen normas de prohibición expresa de prácticas monopólicas e incluso sanciones severas a las prácticas oligopólicas. Se ponen en vigencia leyes antidumping y se divulga la forma de contrarrestar toda acción monopolística. Sin embargo, solo algunos, en números no relevantes, regulan la actividad monopsónica. No se trata de una limitación o prohibición expresa a las importaciones, sino de una salida que las autoridades administrativas buscan a través de la creación o asignación de un único comprador.

Durante la década de los 70, muchos países latinoamericanos crearon empresas públicas monopsónicas destinadas a la importación, principalmente de alimentos y productos agroindustriales. De esa manera, bastaba que alguna autoridad sugiriera el bloqueo de algún producto para que no se efectuara la importación. No había una prohibición expresa: lo que ocurría es que no había compradores, pues era una sola la empresa importadora —usualmente estatal— la que, mediante el empleo de su gran capacidad de compra, participaba en el mercado.

Frente a ello, los países industrializados han planteado en la OMC la necesidad de elaborar esquemas de regulación de las compras del Estado, destinados a frenar su capacidad de adquisición para fomentar un medio más favorable para las empresas. Incluso, se han sugerido reglas para los procesos de licitación pública. Así mismo, en los tratados de libre comercio alentados por Estados Unidos se han creado subgrupos de trabajo con Colombia, Ecuador y Perú para regular la acción de los Estados en materia de compras.

A pesar de que todas estas barreras son frecuentemente cuestionadas en los foros internacionales, aún así no logran levantarse. Esto ha llevado a crear mecanismos de actuación en los niveles de decisión política, como el lobby, que aunque es viable —y hasta recomendable— para facilitar las operaciones de exportación y la internacionalización de las empresas latinoamericanas, ha resultado inconveniente cuando se pretende su acción por parte de las transnacionales en la región. Resulta conveniente que mediante la acción conjunta del Estado, las empresas y las universidades se estructure este mecanismo para penetrar en los mercados internacionales. Sin embargo, no se alcanza a apreciar sus ventajas si los propios países latinoamericanos establecen canales formales de actuación en favor de las grandes transnacionales para que intervengan en la estructura del Estado, dándoles ventajas que, además, no lo necesitan, porque igualmente lo van a hacer.

3. Concepto y objetivo del lobby

En los años recientes se ha asistido a una nueva práctica gerencial: el lobby como una forma de negociar e influir en los centros de las decisiones políticas y económicas, tanto del país como de aquellos otros en los cuales actúa una empresa, con el propósito de superar una barrera al comercio, consolidar una inversión, proteger una patente o generar simpatías hacia una causa o proyecto. Esta práctica adquiere características de especialización académica y es de intensidad reciente y creciente.

Su origen se remonta al siglo XIX en Estados Unidos, cuando el general Ulysses Simpson Grant, presidente de ese país, en el vestíbulo del Hotel Willard’s, en Washington D.C., en la ribera del Potomac, prestaba oídos a los ciudadanos y comerciantes que querían informarle sobre la situación política, cultural, comercial y naviera de aquel entonces. A partir de 1928, el término adquirió ciudadanía, merced a un trabajo de Munro, quien se refirió a la existencia de un “gobierno invisible”, que actuaba e influía sobre los órganos del Estado y a quienes participaban en él los llamó precisamente lobbyists. Ese país —Lobbying Disclosure Act de 1995— y Canadá —Lobbyist Registration Act de 1998— fueron los primeros que regularon el lobby en el continente. En Latinoamérica, tan solo Perú, mediante la Ley 28024, promulgada el 11 de julio del 2003, regula este accionar bajo el nombre de “gestión de intereses”.

Este asunto ha captado el interés de la ciencia política como una acción de los grupos de presión, grupos de interés o grupos de influencia, a través de los trabajos de David Truman(3) y Moodie Graeme y Studdert Kennedy(4). En Perú, con los aportes de Francisco Miró-Quesada Rada(5), Pinkas Flint Blanck(6) y una tesis de Carmen del Rosario Velazco Lozada(7). Igualmente, el ensayo de Domingo García-Belaunde(8). Por su parte, la revista Business publicó un artículo sobre este mecanismo en 1997. En el resto de Latinoamérica se destaca la obra pionera de João Bosco Lodi(9).

En su acepción original, lobby significa vestíbulo, el espacio libre en un hotel, en los grandes edificios de la administración pública, del Congreso, de las empresas privadas, de los bares, cafés y aeropuertos. Usualmente, en esos vestíbulos y en los pasillos circulan las personas más influyentes del mundo de los negocios, de la política, del arte, de la cultura y de la gestión empresarial. La clase dirigente pernocta en el hotel, transita en el aeropuerto y en los vestíbulos o degusta en un restaurante. De allí deriva su denominación de lobby o, simplemente, pasillo.

Estar en el lobby significa, entonces, estar a la expectativa de un encuentro buscado con personas influyentes y, a su vez, intercambiar información ocasional de manera informal, pero valiosa. Así mismo, estar en el lobby permite un acceso más fácil a todos los que transitan por los corredores o por los despachos de quienes toman las decisiones en todos los campos de la actividad política, financiera o comercial. Hay un intercambio inmediato, sin disfraces y sin preámbulos, de informaciones, posiciones y proyectos. Estar en el lobby no es solo estar frente a la vitrina de las decisiones: es estar dentro de ella, apreciando su movimiento. La asignación del lugar en el que se da esta actuación también puede caracterizar la función o acción que en él se ejerce. Por ello, en Francia también se llama “hacer los pasillos”, ya que los intermediarios actúan y se relacionan con los parlamentarios en los pasillos del parlamento o del Congreso.

Ese comportamiento o acción se llama lobbying, gerundio inglés que equivale a la expresión “hacer lobby”. Es decir, se trata de crear un medio que permita a un gerente, directivo, banquero o abogado desarrollar su estrategia empresarial, financiera o política de manera efectiva para que sea vista con simpatía y se ejecute rápidamente, adecuando las decisiones de política económica y social de los distintos niveles del Estado a los objetivos trazados por su empresa, institución o gremio, o haciéndolos coincidir.

Un primer trabajo latinoamericano sobre el tema concibe el lobby como “... la acción de influenciar sobre el órgano de decisión en la esfera del poder público. La actuación persuasiva sobre el poder público. El esfuerzo para influenciar, la tentativa, la acción para obtener algo”(10). Luego, se trata de un estar y un hacer. Consiste en procurar y obtener información sobre decisiones de negocios, suscitar o suministrar datos y fuentes para provocar decisiones.

Hay una doble acción: poseer la información de su primera fuente y propiciar o motivar entre los generadores de las decisiones políticas y económicas simpatías por líneas de acción en posiciones comerciales. Es captación de información y generación de influencia en los niveles de decisión política y legislativa, pero también se aplica el lobby en los mercados externos cuando la empresa está actuando en terceros países, ya sea para radicar inversiones, iniciar operaciones comerciales o establecer nuevas condiciones para las actividades financieras o mercantiles(11).

3.1. Objetivo

El objetivo de un lobby es actuar al lado de las fuentes generadoras de decisiones políticas y legislativas, con el fin de ayudar a organizar y defender una posición empresarial —e, incluso, de política estatal—, para favorecer el crecimiento o los objetivos de una institución, empresa o Estado. También busca ilustrar a un grupo de personas o instituciones sobre las conveniencias o limitaciones que una medida gubernamental puede suscitar en el país. Con ello busca suplir ese vacío que trae la actual estructura del sistema democrático en nuestros países, donde el elector toma su decisión cada cierto período para elegir a sus representantes en los poderes del Estado. Luego, no tiene mayor participación en la administración del país ni en la conducción del Gobierno, con la excepción esporádica y extraordinaria del referéndum y de las elecciones municipales o regionales.

La falta de un engranaje entre las instituciones sociales intermedias —gremios de industriales, de profesionales, empresarios, comerciantes, comunidades regionales o étnicas, educadores, industriales— y la estructura formal del Estado ha dado origen al incremento de esta nueva especialidad. El individuo no ha podido intervenir de manera directa en las decisiones de la administración del país, por lo cual ha formado asociaciones, instituciones o gremios, con el propósito no solo de expresar su posición y opinión frente a los problemas económicos, políticos, sociales y culturales de la nación, sino de orientar en temas específicos y de tecnicismo reciente que pueden ser desconocidos por los legisladores y funcionarios públicos.

Usualmente, estos aprecian las cosas dentro de grandes espacios y propósitos. En ocasiones esto impide conocer el caso concreto y su incidencia en la sociedad o en un segmento de la actividad económica. De ahí que se haya propiciado la necesidad de establecer vínculos y lazos entre esas instituciones sociales y la estructura burocrática del país. Al individuo que enlaza esas entidades se le ha llamardo lobbyist. Es decir, un articulador —en la acepción más amplia del término— entre las instituciones sociales intermedias, la empresa y el Estado. Esa acción puede recaer en cualquier persona, institución o empresa, y no necesariamente en aquellas que tienen la patente de tal. Más aún en países desarticulados como los latinoamericanos, pues esto generaría un estatus y un privilegio de los que carecen los demás ciudadanos.

El lobby puede ser un mecanismo muy efectivo y rápido. En cierta ocasión Jimmy Carter, como presidente de Estados Unidos, anunció que enviaría un proyecto de ley al Congreso de ese país. A pesar de que los grandes periódicos afirmaron que este sería aprobado por el 98% de los parlamentarios, a los pocos días fue rechazado por el 85% de los congresistas, debido a una acción fulminante de un lobby realizado por la U.S. Chamber of Commerce. Esta acción fue reconocida hidalgamente por Carter como “el mayor lobby del mundo”.

Perú fue también testigo de una acción de lobby que mostró el lado vil de su articulación: el caso Lucchetti. Dentro de su estrategia de internacionalización, hacia 1996 esta empresa chilena estableció en el país una subsidiaria del tipo 100% de capital, para lo cual suscribió con el Estado un convenio de protección a la inversión extranjera e instaló su planta en una zona de protección ecológica, cuya inversión total alcanzó la suma de 135 millones de dólares.

Sin embargo, la planta se instaló sin contar, en su oportunidad, con estudios previos de impacto ambiental, lo que llevó a la municipalidad de Lima a entablar una serie de acciones legales ante la justicia. Ello causó un serio conflicto entre el municipio y el Gobierno de Alberto Fujimori, que amparó y protegió —más allá de lo que haría un socio— a los inversionistas extranjeros. El presidente de Lucchetti intervino en Perú a través de un poderoso grupo de lobby para presionar a las autoridades judiciales contra los intereses de la comunidad representados por la municipalidad de Lima, lo que fue mostrado a toda la población a través de uno de los videos de la corrupción explícita.

Como se apreció en su momento, Lucchetti de Chile entabló un trato directo con el centro del poder político y jurisdiccional, con el fin de resguardar sus intereses particulares. Las grandes inversiones requieren una gran vinculación y estrecha relación con el Gobierno, el Congreso y el poder judicial. Por esa razón, intervienen en la política interna para fijar reglas que los beneficie, mantener una posición en el mercado, resguardar sus inversiones, garantizar sus aportes de capital y, con frecuencia, cerrar las puertas a los competidores.

En un vídeo sorprendente, pero previsible, la actuación del presidente de Lucchetti muestra la forma directa de un lobby. Sus palabras e intenciones reflejan un estilo de manejar las cosas, sobre todo dentro de un gobierno cuyas principales autoridades establecieron una cultura especial de la relación comercio-inversión en el período de 1992 al 2000, el cual contó con la colaboración de los más conocidos abogados, los profesores de las más destacadas universidades, el aliento silencioso de la banca nacional, y los jueces más corruptos.

Así, el único obstáculo que tuvo la compañía fue Alberto Andrade Carmona, para entonces el alcalde de Lima, quien intentó proteger un parque ecológico con dolidas reminiscencias históricas. Así, la frase: “… yo quiero una guerra corta, sangrienta y decisiva, como se ganan las batallas”, pronunciada por su director-gerente Gonzalo Menéndez, no solo fue una estrategia de la empresa, sino una expresión de la forma de hacer lobbying en el campo de las inversiones internacionales.

Otro caso dado en Perú fue el lobby contratado por el ex presidente Fujimori hacia 1999 en Washington, con el propósito de mejorar su imagen frente a las fuertes críticas del Congreso de Estados Unidos e influir en los legisladores. Algunos en Perú dicen que esa fue una operación de relaciones públicas, lo que resulta candoroso, pues es imposible confundir a estas con el lobby.

En efecto, por aquellas se debe entender la comunicación con diversos públicos, como proveedores, clientes, trabajadores y la comunidad, pero no una acción sobre el aparato del Estado para obtener leyes o medidas administrativas que protejan o den ventajas relacionadas con los intereses y singulares de una empresa u organización. “El lobby se circunscribe a una acción junto al poder público y representa un acto de influencia sobre la decisión, en cuanto relaciones públicas se circunscribe apenas a la comunicación entre sí”(12). Es decir, la comunicación con todos los públicos de la comunidad, entre los cuales está también el poder político, pero no de una manera exclusiva.

Todo ello hace que el lobby merezca atención en los países latinoamericanos. En 1995, la Universidad de Brasilia (Brasil) desarrolló por primera vez un curso de posgrado sobre la especialidad en la región, con el ánimo de analizar este nuevo mecanismo y brindar información histórica sobre la formación del Estado contemporáneo y el parlamento, los sistemas electorales, la práctica legislativa y la manera como funcionan los grupos de presión. Sin embargo, todavía no se ha llegado a regular la actividad en ese país.

Así mismo, no se puede afirmar que se trata de una profesión, pues carece de una sistemática, de una metodología académica que la forme y de principios generales y categorías que sustenten o den pautas de actuación. Sin embargo, es recomendable que quien actúe como tal sea un profesional.

3.2. Los elementos de un lobby

El lobby puede ser desempeñado por una persona natural o una oficina de profesionales dedicados exclusivamente a actuar como tales. Existe un sujeto activo de la relación comercial, que es el lobbyist y un sujeto pasivo, que está representado por los diferentes funcionarios del Estado, las entidades gremiales e, incluso, la prensa escrita y la televisión.

La figura más frecuente del lobby es la organización de una empresa con profesionales de diversa formación académica. Esta no actúa directamente defendiendo la posición de la empresa o institución social intermedia afectada, sino abogando por la posición del interés nacional y asistiendo a los productores, empresarios o gremios supuestamente involucrados, en la medida en que la autoridad legislativa o administrativa formula o va a promulgar un determinado dispositivo legal.

Por su parte, el lobby individual se da cuando un profesional es contratado expresamente para tal fin en una empresa. Este se desenvuelve de manera particular, aun cuando puede tener un equipo auxiliar de personas, pues un lobby no se injerta en una compañía, sino que se organiza para actuar dentro y fuera de ella. Es la persona que une a su formación empresarial una experiencia técnica para establecer contactos que le permitan actuar dentro de un marco de negociación establecido por sus representados. Este tipo de lobby puede ser contratado como consultoría externa o formar parte de un grupo empresarial, en cuyo caso actuará con relación de dependencia.

Un error frecuente al empezarse a estructurar el mecanismo consiste en que se piensa que bastaría contratar una persona con cierto brillo externo, buenas relaciones profesionales y políticas, pero sin ninguna aptitud o vocación de hombre de actuación en foros y grupos de decisión. El brillo externo y las buenas relaciones políticas tienen la ventaja de “abrir puertas”, de facilitar el acceso a los poderes de decisión, de establecer contacto con las personas apropiadas. Pero si faltan determinadas características empresariales y profesionales, tales ventajas se desaprovechan y el agente se ve constreñido a la relación social sin fundamento ni argumentos.

La formación empresarial justamente permite articular y justificar una posición y, más aún, determina el cuadro de relaciones que se deben mover frente al objetivo propuesto de la empresa. Su ubicación dentro de la organización es al nivel de asesores o de directores comerciales que orientan al directorio, planeando la acción y articulando los contactos extensos.

En el caso de las empresas que hacen lobby en su propio país se acostumbra que tengan a más de una persona actuando al mismo tiempo en la capital y en la sede de la empresa. Generalmente, estos individuos asumen cargos como el de asesor de proyectos especiales, director o asesor especial del presidente. Algunas compañías ubican a sus hombres de confianza en las instituciones empresariales para que adapten las corrientes de opinión de tales gremios hacia los intereses de la corporación.

De una manera empírica, los gremios empresariales han contado con la presencia de profesionales que, desde adentro, han orientado la acción y los pronunciamientos institucionales. Así, por ejemplo, cuando las cámaras de comercio —que aglutinan principalmente a intermediarios e importadores— se pronuncian sobre medidas vinculadas al comercio exterior con frecuencia se incide en la rebaja de aranceles. Por su parte, mientras los gremios formados por los exportadores de commodities reclaman por la exoneración tributaria de equipos, convenios de estabilidad tributaria y sobrecostos laborales, los exportadores de manufacturas inciden en los costos financieros y en la infraestructura física de exportación.

Como empresa especializada, el lobby tiene la forma de una asociación de profesionales que actúa específicamente haciendo cierta gestión. Los más sofisticados son los que existen en Estados Unidos, donde incluso se encuentran reglamentados. Los hay también, con igual grado de sofisticación, en Europa y, recientemente, en Brasil y México, donde se desempeñan bajo el principio de la libertad de trabajo, al no haber legislación alguna que los regule.

Las empresas de profesionales existentes en los países mencionados operan como consultoras e informadoras comerciales. La gran mayoría está integrada por abogados. Así, por ejemplo, en Estados Unidos, si los abogados detectan la existencia de una legislación específica o de un proyecto de ley en el Congreso que puede perjudicar las actividades de un sector industrial, inmediatamente envían una carta al grupo o empresa afectada con información sumaria sobre el proceso, las consecuencias de la normativa y las posibilidades de argumentación en caso de que afecten intereses específicos.

Este otro tipo de sujeto activo en la relación del lobby es una oficina profesional independiente, que puede contratarse para dos servicios. El primero, consiste únicamente en captar información, procesarla y trasmitirla a aquellas empresas que operan en un mercado, pero que no tienen la infraestructura suficiente para el análisis político y legal del mismo en ese país. Estas consultoras seleccionan y procesan una información específica —aun en la etapa de proyecto— que puede afectar las actividades de una unidad productiva o un sector empresarial, y les informan con detalle no solo de las características de estas posibles limitaciones o beneficios sino también de su magnitud.

Sin embargo, con frecuencia la empresa o empresas que contratan este primer servicio, al recibir la comunicación, no tienen las condiciones —ni los expertos— necesarias para analizar la real gravedad del asunto. Así, se habrá pagado por el servicio y recibido la información, pero se carecerá del análisis interno que posibilite diseñar una estratégica empresaria.

El segundo tipo de servicios que brindan estas oficinas consiste en crear las condiciones propicias para que una medida prospere o para demostrar la inconveniencia de una en curso. Este es un trabajo más complicado y depurado, pues busca demostrar a los congresistas, a las autoridades o a los gremios las ventajas de una posición y las desventajas de otra. Así, se crea un ambiente favorable, de aceptación e, incluso, de simpatía. En ocasiones, este trabajo ha dado resultados sorprendentes.

Si el sujeto actuante es un lobby particular, asociación profesional o entidad expresamente creada por una o varias empresas, deberá precisar los siguientes criterios:

a) Cuál es el origen de la barrera o el nivel en que se hace efectiva. El grado en que afectará a la empresa, sector industrial o a la institución social.

b) Si la posición de la institución o grupo de empresas afectadas puede identificarse con una causa de los consumidores en razón del precio, tipo de producto o calidad específica.

c) Dónde se encuentran los aliados potenciales. En ocasiones, el propio sector aparentemente protegido es el mejor aliado. La institución deberá percibir el segmento del mercado que indirectamente también se verá afectado por determinada medida.

d) Medir el atractivo político e ideológico que puede ofrecer el grupo de empresas afectadas, rama de la industria nacional o la institución social perturbada.

Una vez absueltas estas cuestiones, recién se puede iniciar el trabajo, que comienza con la selección de la persona más adecuada. El paso siguiente consiste en la formulación de la posición y organización del lobby dentro de la estructura de la empresa, la institución gremial o el propio Estado, cuando decida actuar en otros escenarios, sea para impulsar la acción de sus empresas o para mejorar la imagen del Gobierno de turno.

4. Organización

Es explicable que cualquier empresa, rama de la industria nacional, institución social intermedia, gremio o entidad, busque siempre la supervivencia y su desarrollo. Por eso, empieza a exponer sus posiciones en foros, congresos o convenciones. Pero, únicamente las muestra, no las viabiliza, no efectúa las gestiones para que sus planteamientos sean considerados —cuando no adoptados— por los organismos oficiales. Tal acción tiende a ilustrar más que influir en los responsables de las decisiones políticas y debe ser ejecutada por un técnico con experiencia en el diseño de una estrategia de comercialización y con una eficiente actitud de persuasión, ya sea en el ámbito político y legal del país o en el de las esferas oficiales de un tercero, cuando se trata de una operación de comercio exterior, pues las instituciones o las empresas buscan establecer una posición y también defender sus intereses.

Las primeras acciones de defensa que han tomado las empresas, gremios y gobiernos han partido de una apreciación errónea: creer que las operaciones de lobby se estructuran individualmente por acción de las corporaciones o los gremios como un instrumento de corrupción. Algunas autoridades han querido ver en ello una forma de relaciones públicas o de contactos comerciales. En ambos casos hay una apreciación equivocada, debido a que la mayoría de las personas desconocen sus características. La organización de un lobby, o de un departamento de lobby —como en toda acción empresarial—, marcará las posibilidades de éxito, pues actúa con el apoyo de otras instituciones, tales como los medios de comunicación masiva, las asociaciones de consumidores y de productores.

Contratar un profesional para actuar como lobbyist de una empresa es haber andado solo la mitad del camino. Para actuar con éxito es menester organizar el lobby. Este mecanismo se basa sustancialmente en las calidades de una persona, luego su posición se encuentra al lado del nivel superior de la entidad. Si se piensa en un profesional de tiempo completo, este puede ser un miembro del directorio o del consejo de administración, un vicepresidente o solo un asesor especial. La mayoría de ellos son abogados de profesión, pero no es un requisito sustancial: puede tratarse de administradores de negocios o financistas. Lo único imprescindible es que se trate de un hombre de empresa que tenga habilidad negociadora y pleno conocimiento de los grupos de presión en el escenario en el que actuará.

Hay quienes plantean la posibilidad de que un lobby pueda ser a tiempo parcial. Sin embargo, el que sea dependiente de la organización debe serlo a tiempo completo, pues su actuación involucra a otros sectores de la economía. De un modo general, es recomendable que el lobbyist sea exclusivo de la organización, no tenga conflictos de interés y ejerza un cargo por el cual pueda ser identificado como miembro de la administración superior, mediante la combinación de funciones de línea y de staff.

Es decir, debe tratarse de una especie de persona orquesta, cuyos instrumentos de trabajo se desconocen. Aun cuando las condiciones anteriores pudieran parecer algo exageradas, se reitera la conveniencia de combinar las funciones de línea mediante la ejecución de los objetivos trazados para la acción de hacer lobby y, así mismo, de actuar como asesor, un hombre de staff, en el sentido del análisis y examen del ambiente interno que afecta la empresa, proponiendo las alternativas para la toma de decisiones. Es irrelevante que sea identificado como lobbyist a tiempo completo o no pues, tarde o temprano, su propia función lo definirá.

Toda esta acción no se podrá desarrollar si no se coordina previamente con la institución o empresa interesada. Todas las áreas de la organización deben estar coordinadas: primero, con ese objetivo máximo y, luego, con el suministro de instrumentos al lobby. Las áreas más importantes de la empresa deben ser articuladas cuando se inserte esta figura, de tal manera que el agente actúe coordinadamente con la estructura organizacional.

Un enfoque lógico para la toma de decisiones en el campo de actuación de un lobby requiere que el operador tenga en cuenta, y en permanente análisis, cuatro elementos:

a) El ambiente local.

b) El ambiente jurídico, político y económico del país en donde o hacia donde actúa.

c) La situación de la empresa, grupo de empresas o de las instituciones sociales intermedias.

d) Establecimiento de contactos y mantenimiento de los mismos.

e) Contacto y líneas de relación directa con la prensa escrita, radial y televisiva, particularmente los conductores de programas y líderes de opinión.

Debe quedar claro que el lobby no debe ser un tráfico de influencias, ni un medio de corrupción, sino una especialidad destinada a mantener una estrecha relación entre la autoridad administrativa y los objetivos de la empresa o sector industrial. El derecho del ciudadano o del empresario no se agota con el ejercicio del voto, sino que estos tienen derecho a saber con claridad por qué y cómo una medida afectará su economía personal, su familia, su empresa o su gremio, e, incluso, a exponer sus argumentos y razones frente a la elaboración de normas o medidas que van a afectar a un sector de la economía.

Este es el espacio más delicado y difícil de mantener neutral, pues con frecuencia los medios de comunicación masiva, cuando están comprometidos con determinada causa o con la acción de un lobby, no dejan espacio a las opiniones divergentes. Pero eso concierne a la libertad de expresión y al acceso que tienen los ciudadanos a los órganos de prensa.

William Percy del Centro de Estudios Estratégicos de la Universidad de Washington y Lauro Limborco, de la facultad de Derecho de la Universidad de Virginia, señalan que el lobby es conformado por grupos de personas, naturales o jurídicas, quienes, en defensa de intereses empresariales, procuran influir en las decisiones de los órganos gubernamentales. Luego, existe una vinculación política en toda acción del mecanismo, aun cuando todo el peso de la negociación caiga en el lobbyist —véase la gráfica 1—, el cual debe ser tratado con sumo cuidado para no afectar los intereses de la mayoría generalmente desinformada.

 

4.1. Proceso del lobby

Además de las condiciones y requisitos señalados, la organización de un lobby, tiene un proceso que contiene las etapas de formación de contactos, estrategia, dinámica operativa, negociación, retroalimentación, coordinación y relación con los medios de comunicación masiva —mass media—.

4.1.1. La formación de contactos 

La primera acción que se debe realizar consiste en establecer la relación de personas que tienen que ver directamente con la situación de la empresa y con la elaboración de las medidas o normas que la afecten. La actitud de contactar es un arte, una mezcla de un buen conversador y el uso del sentido común, que a veces es el menos común de los sentidos.

El hombre entregado a la búsqueda de la guía telefónica o al uso del libro ¿Quién es quién?, como modo de buscar clientes y contactos, pasa rápidamente de moda. Es la época de potenciar y aprovechar cada ocasión, cada momento, cada antesala. En otras palabras, se deben establecer todos los contactos posibles en cualquier circunstancia, desde una convención con miles de participantes, hasta un paseo de vecinos. Contactar consiste en hacer y aprovechar contactos. Es mucho más que una técnica: se trata del arte de percibir y aprovechar oportunidades.

Cada persona es una oportunidad, un canal para alcanzar metas y hacer amigos. No es una práctica reciente, ya que antiguamente era uso diario de las clases privilegiadas en los clubes exclusivos y en las reuniones de los grupos de poder. Ahora se han democratizado los clubes y los puntos en los que se pueden reunir las personas son cada vez más plurales: en el lobby de los hoteles, los aeropuertos, las salas de exhibición, los bancos y los ministerios. Las personas se encuentran en todos los lugares. Las zonas exclusivas lo son tan solo por el precio de su ingreso, ya que los cargos o títulos hereditarios han caducado definitivamente. En cualquier empresa el funcionario que se quiere destacar sabe que hacer buenos contactos lo ubica en una posición ventajosa.

Al contrario de las estructuras sociales privilegiadas y de las jerarquías, en esta época los contactos son base de poder y responsabilidad. Cuando una persona los hace, desafía la jerarquía, pues en lugar de empezar por la vía formal se va directamente a la fuente del poder o de la información. El contactar es un nuevo estilo y modalidad en la conducta de las personas de negocios y permite fijar los puntos de información a partir de los cuales se va a actuar como lobby. No debe olvidarse que una red de buenos contactos constituye la forma más eficaz de llegar a quienes toman las decisiones. Así mismo, contactar es un medio de canje de información muy adecuado para la era empresarial actual.

El empresario en un mercado internacional dinámico, oscilante y difícil debe tener a su disposición la información suficiente y oportuna para reaccionar ante esos cambios. La mayoría de negocios y datos en un mercado externo son originados por recomendación de terceras personas.

4.1.2. Estrategia del ‘lobbyist’ 

La estrategia es el camino destinado a conseguir el objetivo u objetivos que interesan a la empresa o grupos de empresas —es más frecuente referirse a la rama de la producción nacional— o a un país determinado. Luego, es necesario precisar los objetivos para la colocación de productos, así como el objeto de la acción, teniendo en consideración las diferentes barreras y obstáculos que hay en el país de destino de la exportación o en el receptor de la inversión.

Además, la planeación de la estrategia de lobby involucra la alineación de determinados sectores como los medios de comunicación —mass media—, el medio ambiente interno —del país donde actúa— y el análisis de las posiciones políticas de los aliados o de los oponentes. Después de ello se fijarán las normas estratégicas —véase la gráfica 2—.

 

4.1.3. Dinámica del lobby 

En esta etapa se empiezan a instrumentalizar y concretar los objetivos de las transnacionales, el Estado o los gremios, que demuestren la buena voluntad y aceptación al importador o país inversor. Esto significa exponer la posición integral del país exportador e, incluso, la forma en que se apoya a las empresas, para desvirtuar aquella falacia de generalización de que todos los países latinoamericanos subsidian a sus productores y propician las exportaciones de sus mercaderías a precios de dumping.

La estrategia puede diseñarse teniendo los puntos de información precisos y conociendo a sus generadores. “El lobby identifica los caminos alternativos para ubicar en el área gubernamental a los responsables que puedan ayudarlo en la solución de los problemas o dificultades”(13). Pero, también señala las rutas en el área de los consumidores como un aliado para justificar la permanencia de una mercancía en un mercado externo. Así como hurga en el área de los comerciantes —importadores— e incluso en la de los exportadores, las restricciones que bloquean un mercado externo pueden ocasionar réplicas en el mercado de los vendedores afectados.

4.1.4. La negociación 

Es la etapa de la interacción directa para conseguir un objetivo propuesto. Aquella en la cual el lobby prepara, desde el lugar de la negociación, el número de los intervinientes y la oportunidad de actuar. El aspecto externo debe merecer atención preferente: no es lo mismo negociar a puerta cerrada, en una mesa de estructura tradicional, que hacerlo en un aula universitaria o en un restaurante. El lugar condiciona o predispone al individuo.

Se recomienda que el sujeto activo en la operación tenga una actitud mental positiva, agudice sus percepciones y trate de registrar todo lo que se diga o haga. Ello significa que ha de desarrollar una aguda percepción para captar los detalles de la negociación y sacar preconclusiones que le permitan seguir avanzando en los objetivos.

Las técnicas de comunicaciones también son un buen instrumental para conseguir objetivos en la operación de lobby. Así, es recomendable:

a) Usar los instrumentos de comunicación apropiados.

b) Dejar claros sus conocimientos y planteamientos.

c) Usar un lenguaje simple.

d) Preguntar constantemente.

e) Repetir los temas o puntos de interés y hacer un sumario de lo ya resuelto.

La actitud de solicitar, al calor de la emoción, la supresión o extinción de determinadas leyes, va perdiendo actualidad por la carencia de efectos reales. En el campo de las relaciones comerciales cada vez gana terreno la política del back to back, de las contraprestaciones recíprocas. El empresario no puede pensar que solo va a exportar o que solo va a vender, así como el importador tampoco puede mantener su posición de que únicamente va a comprar.

Esa será la culminación de un contrato pero, en la realidad, se dan otras consideraciones, como el dominio del mercado, el posicionamiento de líneas de productos e, incluso, factores geoestratégicos y geopolíticos. No se debe olvidar que muchas empresas transnacionales tienen un volumen de ventas que a veces es igual al producto interno bruto de cualquier país latinoamericano, de tal manera que el ánimo mercantil puede llevar consigo, también, el control de las fuentes de producción o el dominio tecnológico.

En las relaciones comerciales, las partes tienen que vender y comprar, no tanto en el puro sentido contractual, pero sí en el genérico de que si los importadores dan algo se tienen que llevar alguna cosa de vuelta, aun cuando no sea en la misma proporción o equivalencia. Ese es el estilo de la negociación comercial: entender que las dos partes efectúan un negocio mutuamente provechoso.

La negociación es la parte básica en la operación comercial de un lobby. Ella permite aproximarse a los segmentos de la decisión política y administrativa que tenga que ver con el incremento o detrimento de una operación comercial de exportación, inversión o desarrollo de la propiedad intelectual. No es posible concebir un lobby que no tenga capacidad de negociar una posición frente a cualquier nivel de decisión de política o legislativa comercial. La argumentación reside en la naturaleza de toda gestión. Durante la negociación, el operador de lobby entra en el análisis del problema concreto de la operación de comercio internacional, ya que es principalmente la apertura de canales de comunicación con el negociador, y una vez que estos son fluidos, se entra cómodamente a un período de negociación.

La actuación de un lobbyist está en función de una organización. Si se trata de un grupo de empresas, o si es el propio Estado el que está de por medio, serán distintas las presiones que experimente. El tiempo, el período o margen que posee el negociador, para obtener resultados, es otro factor que conviene ponderar.

4.1.5. Retroalimentación 

En esta etapa, las empresas reciben información directa de las posibles limitaciones que se están esbozando en un mercado o de las medidas que pueden perjudicar la ampliación de uno ya conquistado. Consiste en establecer una línea directa de información e inteligencia comercial sobre medidas que afectan a los productos o a la inversión en un mercado externo.

Esta es tal vez la etapa más importante, pues permite adecuar la estrategia esbozada inicialmente con las nuevas contingencias del mercado o las decisiones políticas en el país en el cual se opera. Esta etapa puede economizarle mucho dinero a las empresas, pues permite ver en dónde va a “apretar el zapato” y tomar la medida de adaptación —cuando no de sensibilización— en el momento preciso, y al nivel de las jerarquías administrativas convenientes.

Los canales de comunicación y la relación funcional deben estar definidos para permitirle actuar oportunamente, y a partir de datos precisos, al agente dinámico en esta operación. Incluso, sería aconsejable establecer una relación específica.

4.1.6. Coordinación empresarial 

La coordinación permite que el lobby reciba información del área de producción y diseño para adaptar el producto a las cada vez más exigentes barreras técnicas. El conocimiento y rapidez en la adaptabilidad del producto a determinadas exigencias puede reducir los costos de exportación, así como plantear la reducción de los aranceles para penetrar o permanecer en mejores condiciones. Un ejemplo de lo anterior es la exportación de confecciones, sobre la que la mayoría de los países de la región ya ha recorrido un buen camino y que para todos los países industrializados significa una variedad de artículos, con distintos tipos de aranceles.

Los adornos u ornamentos en un vestido cualquiera representan aranceles diferentes y, en varios casos, aislados. Para el caso concreto de los jeans —o pantalones de mezclilla, como se conocen en México y Guatemala—, el bolsillo trasero se compone de un diseño —nombre, marca o símbolo— que para los países industrializados —en razón de su explícito régimen de propiedad industrial— es un aditamento u ornamento sujeto a un arancel más elevado que el de un jean corriente. Pues bien, un buen lobby permite transmitir este detalle a su empresa para buscar una calificación aduanera que no grave el producto con altas tarifas. Una de ellas puede ser exportar sin ornamento y que luego lo añada el importador en el mercado comprador. La otra —que parece ser más ingeniosa y que hicieron algunos productores de Brasil— fue contornear el problema.

Así, en lugar de hacer simplemente el dibujo u ornamento, ejecutaron el mismo diseño como si fuese una costura, uniendo la parte superior del bolsillo con su extremo inferior. Entonces, a partir de ese momento, se trata de una costura y no de un diseño.

4.1.7. Relación con los medios de comunicación 

Ningún lobby en el ámbito del comercio internacional, inversiones o aspectos tecnológicos se puede articular si no se tiene en cuenta una estrecha relación o vinculación con los medios de comunicación masiva —mass media—, pues estos forman opiniones y crean sentimientos o antipatías. Así, en el proceso se debe tener en cuenta la alianza con la prensa y sus conductores, ya que ellos influyen sobre el tratamiento de la información. Incluso, se podría afirmar, sin temor a equivocaciones, que existen vasos comunicantes entre la prensa y los periodistas con el lobby, pues un periodista de prestigio y conocido lo es por las informaciones de valor que obtiene a través de sus relaciones con el poder.

De esta manera, la clase política y los altos funcionarios de Estado son los principales generadores de información y, a su vez, quienes más necesitan de los medios para ser mostrados o promovidos en las pantallas de televisión o en las primeras páginas de los periódicos. Esto explica la convivencia frecuente y estrecha entre los periodistas y la élite del poder político. Pero, además, el atractivo del poder es tan fuerte que junto con la clase dirigente y los líderes políticos están los tecnócratas, los miembros de la organización partidaria, los banqueros y los asesores, que constituyen el segundo nivel de información. Por otro lado, los medios de comunicación también pueden convertirse en grupos de presión cuando incluyen diferentes medios —diarios, radio, televisión, encuestadoras— que ejerzan una fuerte influencia sobre la opinión pública.

Quienes suelen carecer de contacto con los medios son: el ciudadano común, el pequeño funcionario, el artesano, el campesino o la empleocracia. Pero, curiosamente hacia esa gran masa está dirigida la acción del lobby. Sus objetivos se van a concretar en la medida en que esos consumidores, usuarios o trabajadores admitan y acepten los propósitos delineados en el plan estratégico. Su admisión y simpatía hacia un producto, empresa, inversión o grupo económico redundarán en los lucros o beneficios de tales unidades económicas o país inversor.

El consumidor, entonces, deberá hacer una lectura crítica de las informaciones y declaraciones, para lo cual tendrá que desmenuzar la noticia, identificando su origen. Ello exige un análisis comparativo entre varios medios, identificando: (i) los puntos comunes o textos que se repiten en ellos; (ii) el análisis de la cartera de anunciantes contabilizando el número de páginas y (iii) la frecuencia con que el grupo, producto o empresa que se defiende aparece como publicidad. En una segunda etapa se analizará el balance de los medios, sus proveedores, acreedores y ubicación de los directivos en la economía nacional.

La competencia nacional y los consumidores tendrán así un escenario más claro del proceso del lobby, lo que les permitirá conocer los intereses explícitos y tácitos de quien lo está haciendo.

4.2. Selección del lobby

La selección de cada operador o lobby se hace teniendo en cuenta dos factores: su perfil y el tipo de empresa o el interés del Estado comprometido con el desarrollo de su sector externo. En el primer caso, el lobbyist deberá tener buenas relaciones con el Gobierno y contacto con la élite política y gubernamental. Así mismo, una amplia cultura y un fundado conocimiento jurídico de los vericuetos de la legislación nacional, particularmente de los llamados “huecos negros” o vacíos que le permitan obtener ventajas para su representado. Además, debe tener conocimiento de comercio, inversión y tecnología, y manejar con detalle las características del producto, servicio o inversión que defiende. Por supuesto, la discreción y confidencialidad han de ser una constante en su actuar.

En el segundo caso, y respecto del interés del Estado o empresa, la contratación de un lobby, en cualquiera de sus formas, no es recomendable cuando se trata de una empresa individual de manera singular. Esto no solo por el alto costo que implica sino porque para actuar en un mercado con restricciones es preferible hacerlo en equipo a través de una rama de la producción nacional, pues una de las razones por las que con frecuencia se emiten medidas restrictivas es porque se desconoce la imagen del sector exportador, cuando no con regularidad del país. Por supuesto, es mejor que el lobby sea el resultado de la acción conjunta del Estado y la empresa internacionalizada.

Se parte de esta afirmación debido a que se considera que el lobby internacional puede ser organizado o seleccionado por un grupo de empresas y entidades gremiales, como las cámaras de industrias, de exportadores, asociación de industriales, confederaciones empresariales o el propio Estado. Su selección se hace en razón de los siguientes aspectos:

a) El tipo de restricción a las importaciones que afectan a un sector de la industria nacional.

b) El órgano o nivel que propicia la restricción o reservas.

c) El objetivo empresarial o de desarrollo de las exportaciones propuesto por el país.

d) El volumen de las exportaciones y relación con los beneficios netos de la organización y el costo total del tipo de lobby.

e) Las restricciones a la inversión extranjera directa.

El conocimiento de estas técnicas y su mejor aplicación le permitirán al lobby adquirir una posición profesional y una actitud más segura para la obtención de sus objetivos. Claro está que los objetivos son delineados por la empresa, un conjunto de ellas o por la interactuación con el Estado. Pero la obtención y la forma de lograrlos dependen en gran medida del grado de manejo que tenga el lobby.

No se debe olvidar que se trata de una manera de ir formando imagen, no solo de un producto, sino particularmente de una idea o un concepto de un grupo de empresas, de un sector empresarial exportador y, principalmente, del país. Existe una concepción distorsionada en los países industrializados respecto de cada uno de los latinoamericanos. No existe una imagen definida: tan solo son un problema. Un conocido exportador latinoamericano señala, con conocimiento y algo de tristeza: “... aunque no tengamos más subsidios y estemos siendo penalizados con intereses altísimos, nuestro exportador es visto todavía como un hombre que vende incentivos fiscales y entra en el mercado para arrasar precios. Eso es muy negativo. La participación del productor y del consumidor es obtenida a costo de grandes sacrificios de los dos lados”(14).

Esta es la concepción que debe admitir y luego exponer el lobby en su negociación. Se trata de una acción de recíproco interés, donde las partes han de asumir sacrificios para hacer operable el negocio. Exponer claramente ante los compradores que no se pretende hacer una guerra de precios sino una relación comercial de conveniencias.

La confusión en la acción y actitud de un grupo de empresas exportadoras es la causa de algunas de las barreras proteccionistas. Esta confusión se origina porque los empresarios piensan únicamente en vender un producto y no profundizan que están conquistando un mercado y penetrando en él. Esa incursión no solamente es del producto: es de la idea que se tiene de ese grupo de empresarios e, incluso, del país exportador y su imagen en los foros internacionales.

Pero la intención de propiciar una negociación y de sentarse en una mesa para exponer es realmente un logro, pues crea en la imagen del importador una actitud positiva, de credibilidad, cuando no de confianza. La venta en mercados de economía desarrollada exige condiciones de buena calidad y precio en el producto, además de formar la imagen de que ello es bueno tanto para el consumidor como para el país importador.

5. Diferencias entre ‘lobbyist’ y representante

Si el lobbyist y el representante tienen por función desarrollar un mercado e incrementar las ventas, parecería ser que ambos son la misma cosa o que en realidad tienen funciones similares. Sin embargo, esto no es así, pues cada cual tiene funciones específicas. Así, por ejemplo, el lobby propicia el ingreso sin obstáculos de una mercancía, en tanto que el representante desarrolla un mercado para un producto que ya está dentro de él. Esta diferencia marca en sí actitudes distintas, pero no es la única.

El representante es el comerciante que opera a nombre de otro y vende a nombre de otra persona. En buena cuenta, es un gestor que actúa por un exportador. La palabra representante es algo confusa, pues en el ámbito del derecho significa “obligarse por cuenta de otra persona”. También ha sido y es usada en la acepción económica, designando la intermediación entre el productor y el comprador. De allí que los italianos se refieran a ellos como agentes con o senza rappresentanza. De igual manera, a estos se les denomina “agentes de distribución”(15).

En definitiva, el representante —sea con o sin representación o como agente— vende, a nombre del exportador, una mercancía. El lobbyist, en cambio, no lo hace. Este busca una imagen para un producto o grupo de productos, crea conciencia para superar barreras o para impedir que se limiten las importaciones o que se den leyes que recorten incentivos o ventajas a una inversión. Es decir, no vende en forma directa ni indirecta. Crea, en todo caso, los condicionamientos necesarios para que un operador o representante venda.

Los puntos de coincidencia de ambos mecanismos están en la consensualidad: los dos son libre expresión del compromiso de las partes y de su selección, pues en los instrumentos de penetración comercial se requiere un análisis previo y profundo de quién será el agente o el lobbyist. Para tener una visión clara acerca de las diferencias o puntos de coincidencia de la figura de agente se presentará un cuadro sintético, según los elementos que tiene cada sujeto —véase la tabla 1—.

 

6. La regulación del lobbyen Latinoamérica

En Latinoamérica no existe ninguna ley que regule el lobby, salvo en Perú. En efecto, desde 1997 se insistió en la necesidad de su regulación, cuando un congresista servidor del Gobierno de Fujimori, cuyo lema de campaña era “la inteligencia al poder”, presentó ante el Congreso de la República el primer proyecto de regulación y registro de personas que pueden actuar en los órganos del Estado con el fin de plasmar sus objetivos o intereses en la formación de decisiones públicas (proyecto 3094/97-CR).

Posteriormente, en el 2002, durante la administración de Alejandro Toledo, se insistió en un proyecto muy similar, incluso con el mismo número de artículos, algunos de los cuales eran idénticos o tenían igual estructura. Hay pequeñas adiciones, como la reincidencia en omisiones o la realización de contactos de lobby con funcionarios no autorizados. Así mismo se incluye un detalle de los deberes del operador (art. 16) o se especifica el sistema de comunicaciones (art. 17).

El articulado solo mereció tres opiniones discrepantes: la Cámara de Comercio de Lima, a través de foros e intervenciones públicas, y dos artículos publicados en el diario La República, uno firmado por Humberto Campodónico y otro publicado el 28 de enero del 2003. Finalmente, se consagró en el Perú el lobby o “gestión de intereses” a través de la Ley 28024.

Aunque con moderación y sin la sorprendente liberalidad del proyecto original, la normativa establece una legislación conveniente para el accionar de las transnacionales extranjeras en el mercado peruano, las que buscarán sus beneficios particulares a través de la actuación de los organismos del Estado. Así lo señala el artículo 1º: “La presente ley regula la gestión de intereses en el ámbito de la administración pública, para asegurar la transparencia en las acciones del Estado”.

De esa manera se legaliza la acción sobre el poder, mediante el reconocimiento del derecho de influir sobre los funcionarios y órganos del Estado para conseguir cualquier objetivo. Se determina que tal acción es conveniente y rentable para la sociedad. Sin embargo, no hay ningún artículo que establezca o enumere cuáles son los objetivos admisibles o viables mediante una acción de lobby. Claro está que algunos dirán que se trata de aquellos objetivos que no atenten contra el orden público, la moral y las buenas costumbres. Pero, eso sigue estando en un marco gaseoso e indefinido, pues cualquier interés privado y particular no necesariamente es inmoral, ni siquiera ilícito, mucho menos antijurídico. Es el caso del afán desmedido de lucro, el deseo de dominar el mercado o el ánimo de impulsar al consumidor a usar algún producto. Cualquier objetivo individual es hasta loable.

No obstante, ese invento que la sociedad creó en el siglo XV, que es el Estado, ha sido diseñado para lograr el bienestar de toda la comunidad y no de unos cuantos, ni siquiera el del Gobierno. Así, todo el mecanismo del aparato del Estado ha sido estructurado para lograr el equilibrio de poderes, tanto los del Estado como el de este con los individuos y los de estos entre sí.

La referencia de la norma de “... asegurar la transparencia en las acciones del Estado” resulta ingenua, ya que la acción de los órganos gubernamentales debe ser transparente, según lo dispone la propia Ley 27806. Por otra parte, para que el accionar público sea claro y transparente no se requiere de un intermediario como el gestor sino de la publicación de los actos administrativos y de su conocimiento previo. Privilegiar a aquellos que tienen el poder económico para contratar un buen equipo de lobby y, a través de ello, conseguir un objetivo particular es a todas luces inequitativo frente a los miles de ciudadanos que ni siquiera conocen la sofisticación del procedimiento, ni tienen los recursos económicos para contratarlo a su servicio.

Uno de los argumentos que han esgrimido los defensores de la regulación del lobby en Perú es que el país debe ser abierto, moderno y con una política económica liberal. La verdad es que así ha sido desde comienzos del siglo XX hasta el presente, con un corto paréntesis entre 1968 y 1979. Así, por ejemplo, los tributos eran recaudados por una empresa privada, hasta 1966; las empresas extranjeras tenían enclaves territoriales en Talara y Cerro de Pasco, hasta 1970; todo esto a pesar de que el Estado era pequeño y poco tecnificado y los aranceles eran bajos.

Estudios efectuados por extranjeros como Thorp y Bertram así lo reconocen cuando señalan: “... al final de los años 40 el Perú era el único en Latinoamérica por su entusiasmo por (...) el liberalismo económico, la inversión extranjera...”(16). Incluso, a principios del siglo XXI, fue uno de los primeros países del continente en regular las firmas digitales —antes que Estados Unidos— y uno de los pioneros en privatizar las empresas públicas estratégicas. Igualmente, desde el 2001 es el único país de Latinoamérica cuyo presidente ha tenido asesores de campaña política en el propio Palacio de Gobierno que el mayor volumen de inversiones extranjeras de la región. De tal manera que hay una “... relativa longevidad del liberalismo económico en el Perú en relación con otros países latinoamericanos”(17).

En consecuencia, cualquier observación a una ley de lobby no afecta a la modernidad y apertura económica del país, que continúa intacta, y, en algunos casos, resulta conveniente. Tampoco impide la acción e influencia de las empresas transnacionales y la inversión, pues sus funcionarios siguen actuando en ese aspecto y nadie los califica como gestores de tráfico de influencias. Fue el caso, por ejemplo, de los directivos de la empresa Lucchetti —Luksic y Menéndez— que pudieron declarar ante un juez peruano, quien los citó cinco veces, y en el corto período de su escala aérea de apenas seis horas los declaró inocentes, a pesar de los videos que los comprometían en interferencias en el poder ejecutivo y el poder judicial.

Por otro lado, las empresas peruanas —y por extensión las medianas empresas latinoamericanas— no tendrían ninguna posibilidad de beneficiarse de esta medida, pues su tamaño es reducido, tienen estructura gerencial primaria y carecen de gerenciamiento estratégico que les permita contar con recursos para actuar a través de empresas de lobby. En efecto, no es significativo el número de empresas transnacionales latinoamericanas, salvo en lo que respecta a algunas de Argentina, Brasil, Chile, México, Colombia o Venezuela. Y es que el lobby resulta oportuno en los mercados donde la estructura de sus empresas o instituciones es sólida y estable, pero no en países donde las instituciones han desaparecido, como Perú o en el resto de Latinoamérica, en donde todavía son débiles.

Crear mecanismos para que estas actúen a través de un gestor credenciado es postergar a los organismos comunales y a organizaciones sociales o empresariales intermedias. Estos no podrán competir con otros grupos de presión de dentro y fuera del país, que sí disponen de recursos para hacer lobbying e influirán en los organismos del Estado, que al final es de todos y no únicamente de aquellos que pueden contratar intermediarios influyentes.

Tal vez se entienda mejor la inconveniencia de la ley si se intenta responder a la pregunta: ¿de quién es el Estado? En el ámbito de la globalización económica, las empresas transnacionales que buscan lucros y desgravaciones tributarias, así como los organismos no gubernamentales que limitan las acciones y los proyectos nacionales, constriñen la acción del mismo y enajenan sus decisiones para encuadrarlas dentro de sus planes estratégicos. Estos no siempre coinciden con los del Estado —cuando los tiene, ya que muchos países latinoamericanos carecen de un órgano de planificación estratégica que ofrezca una alternativa u objetivos nacionales frente a los de las grandes transnacionales—.

Así, su accionar está supeditado a los intereses de tales empresas, que juegan colocando sus inversiones en los países latinoamericanos —ansiosos de inversión— y repasan los lucros a los paraísos fiscales, consiguiendo mejorar su carga tributaria en el ámbito internacional mediante el mecanismo de transfer pricing, que exige como base una sociedad integrada de filiales y sucursales en diferentes países. Todo este juego permite que sus costos sean más altos donde las alícuotas fiscales son mayores, en tanto que las sucursales o las filiales situadas en los paraísos fiscales o en zonas de impuestos muy bajos o inexistentes siempre obtienen ganancias exorbitantes, aunque estas filiales solo sean decorativas, pues están constituidas únicamente por una computadora y dos empleados.

No es extraño que las grandes transnacionales actúen sobre la administración tributaria, los ministerios y las economías presionando para conseguir beneficios tributarios. Así ocurre en Alemania, Francia, Japón y, por supuesto, en Latinoamérica, particularmente en Perú, desde hace 20 años.

Actualmente, el fraude fiscal está organizado de manera corporativa. Muchos trucos se han diseñado en el camino. Las empresas aprovechan los incentivos fiscales para el inversionista, de tal manera que los costos de adquisición de máquinas, vehículos o aeronaves gocen de exoneraciones en dos países: el receptor y un paraíso fiscal. La pérdida de soberanía fiscal es una muestra de la pérdida de soberanía que padecen los países de la región. Así, los gobiernos democráticamente electos no deciden más sobre cuestiones tributarias: son las transnacionales las que establecen la contribución que desean dar para atender las necesidades nacionales. A ello se debe sumar el pedido de terrenos e infraestructura urbana que tales empresas le hacen al Estado receptor, cuando no las exoneraciones tributarias concedidas por 10 ó 15 años.

“La presión de la competencia internacional lleva a los gobiernos a ofrecer incentivos que no pueden ser justificados bajo criterios objetivos”, dice la Unctad. La dimensión de esa transferencia de fortunas modifica visiblemente la estructura del Estado. Tanto así que el Instituto de Economía Mundial de Kiel, organismo neoliberal, ha señalado que la nueva función del Estado es la de ser “anfitrión” de la economía transnacional y, en consecuencia, deberá dejar el campo a las empresas transnacionales(18).

Todo eso se consigue a través de operaciones de lobby que actúan sobre los legisladores o funcionarios del Estado. Incluso mediante el empleo de mecanismos vedados y reñidos con la ética. Un ejemplo de ello es la acción de las empresas chilenas Edelnor y Luz del Sur respecto de la deuda tributaria que mantenían con el Estado peruano, por una cantidad aproximada de 12 y 8 millones de dólares americanos, respectivamente, derivada de un proceso de fusión. Al adquirir acciones del Estado, las empresas cuestionadas celebraron convenios de estabilidad jurídica que establecían el congelamiento por un período de 10 años en el impuesto de renta. En septiembre de 1994, el Gobierno dictó el Decreto Supremo 120-94-EF, el cual estableció una exoneración tributaria para las empresas que decidieran fusionarse o escindirse, permitiéndoles mecanismos para reducir la tasa del impuesto que debían pagar.

Esta norma resultaba inconstitucional, porque un decreto supremo no puede conceder exoneraciones tributarias que solo se dan mediante una ley, según lo dispone el artículo 74 de la Constitución de la República del Perú. Así, Edelnor se fusionó y Luz del Sur se escindió, quedando ambas libres del pago de impuestos. La primera se fusionó y fue absorbida por los mismos dueños. Antes de eso, revaluó sus activos y posteriormente los volvió a depreciar y dedujo esos montos de su base imponible. Luz del Sur hizo algo parecido, pero por el camino de la escisión. Depreció sus activos, los revaloró nuevamente, luego los volvió a depreciar por segunda vez y no pagó el impuesto.

Cuando la autoridad tributaria acotó, argumentaron que tales beneficios eran parte integrante de sus convenios de estabilidad. Presionaron a las autoridades gubernamentales y sometieron al arbitraje una función típica del Estado como es la de regular, imponer y acotar tributos(19). Este ejemplo evidencia una acción de lobby de las empresas transnacionales en provecho propio, haciendo renunciar al Estado de su soberanía y esbozando dos conductas del ente recaudador: benévolo frente a la acción del lobby y enérgico con los pequeños comerciantes y empresarios.

La ley peruana de lobby es más sorprendente cuando permite que una empresa transnacional participe como operador sobre los órganos del Estado. El artículo 7º establece la posibilidad de que una empresa transnacional actúe como tal cuando señala: “Se define como gestor de intereses a la persona natural o jurídica, nacional o extranjera, debidamente inscrita en el registro correspondiente, que desarrolla actos de gestión de sus propios intereses o de terceros, en relación con las decisiones públicas adoptadas por los funcionarios públicos”.

A continuación, el artículo 4º define lo que debe entenderse por decisión pública al indicar: “… el proceso mediante el cual la administración pública establece políticas o toma decisiones de cualquier naturaleza que tengan una significación económica, social o política de carácter individual o colectivo, o que afecten intereses en los diversos sectores de la sociedad”.

Para tal efecto, se considera que un proceso que conduce a una decisión pública es:

a) El estudio de proyectos de ley por las comisiones ordinarias, especiales y permanente del Congreso de la República.

b) El debate de dictámenes de los proyectos de ley y la aprobación, observación y promulgación de leyes, así como su derogación.

c) La elaboración, aprobación, promulgación de decretos legislativos y de urgencia y su derogación.

d) La formación y promulgación de decretos supremos, resoluciones supremas, resoluciones ministeriales, resoluciones viceministeriales y resoluciones directorales, de ser el caso, y su derogación.

e) La elaboración, adopción o aprobación de políticas, programas, proyectos y posiciones institucionales.

f) La celebración de convenios y contratos.

g) La elaboración, aprobación o derogación de resoluciones de los titulares de los organismos o entidades de la administración pública.

h) La elaboración, aprobación o derogación de ordenanzas regionales, acuerdos del consejo regional, decretos y resoluciones regionales así como ordenanzas, decretos y resoluciones municipales.

i) Los actos de administración interna a cargo de los órganos de las entidades de la administración pública, de acuerdo con lo previsto en el reglamento.

Con esto se legaliza la interferencia política de las empresas transnacionales dentro de su proceso de internacionalización, ya que pueden actuar —según la ley— bajo la protección del Estado, sin que puedan ser acusadas de “tráfico de influencias” o actitud prebendaria. En efecto, la actuación de un gestor de intereses se puede dirigir e influir con respecto a la elaboración de proyectos de ley o cualquier norma. Incluso puede propiciar su derogación o impulsar políticas que beneficien intereses particulares.

No se debe olvidar que una de las grandes manipulaciones sobre el destino de miles de personas es revestir el interés privado con el ropaje del interés general. Es decir, plantear el interés y beneficio del consumidor o del ciudadano frente a la presencia de las empresas que hacen dumping, por ejemplo, o invocar la libertad de empresa y la creación de puestos de trabajo para facilitar la instalación de determinadas sociedades que afectan la salud física y moral de la población.

Es conveniente, entonces, seguir analizando la ley para conocer sus ideas básicas y elementos que lo constituyen como son: los sujetos, el registro, las obligaciones y prohibiciones de los funcionarios públicos y el régimen de sanciones.

6.1. Sujetos

Los sujetos del lobby son dos: el operador, llamado lobbyist, sujeto activo o “gestor de intereses”, según la ley, y la persona sobre la que se ejerce influencia, que es el sujeto pasivo de la relación y a quien la norma llama “funcionario con capacidad de decisión pública”. En el primer caso puede serlo cualquier persona natural o jurídica y no hay ningún prerrequisito ni condición: solo se requiere estar inscrito en el registro correspondiente. Se distinguen dos tipos de gestores: los que actúan por sus propios intereses y los que actúan por terceros, a quienes se llama “gestores profesionales” (art. 8º).

El artículo 9º enumera las incompatibilidades para actuar como “gestor de intereses”:

a) Los suspendidos en el ejercicio de la ciudadanía.

b) Los funcionarios de la administración pública, durante el ejercicio de sus funciones y hasta 12 meses después de haberlas concluido, en las materias en que hubieran tenido competencia funcional directa, salvo lo previsto en el segundo párrafo del artículo 3º de la ley.

c) Las personas naturales y los representantes de personas jurídicas de derecho privado que participan en forma honoraria en los órganos colegiados de la administración pública.

d) Los propietarios y directivos de medios de comunicación nacionales o extranjeros o sus empresas.

e) El cónyuge y los parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo grado de afinidad de las personas comprendidas en el literal b), solo con relación a materias que tengan competencia funcional directa del funcionario público, o estén bajo su responsabilidad exclusiva de decisión en el ejercicio de su función.

El mencionado literal b) es una aceptación a un hecho no prohibido y, por lo tanto, practicado durante todo el proceso de privatizaciones en Perú, desde 1991 al 2000, en el que los funcionarios privatizadores pasaban al día siguiente a ser empleados de las empresas desnacionalizadas. Esta limitación debería ser una regla ética consagrada en una ley general sobre los funcionarios del Estado y que ahora se tiene en consideración a la luz de prácticas bochornosas de un Gobierno anterior, según la cual muchos de los abogados dedicados a la defensa del derecho de la competencia eran, así mismo, miembros de los tribunales administrativos de las prácticas desleales y los abusos en el mercado.

De igual manera, los conductores y miembros de los comités de privatizaciones pasaron inmediatamente después a ser funcionarios ejecutivos de las empresas que fueron favorecidas por tales procesos de privatización. Así, el literal b) del artículo 9º es una limitación necesaria que, además, ya está prevista en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública peruana(20).

Sin embargo, el artículo 9º in fine señala: “No constituye incompatibilidad o conflicto de intereses en el caso de los designados en los incisos c) y d) cuando la gestión de intereses es propia”. Es decir, un gestor de intereses puede actuar a nombre propio, por ejemplo, así sea director de una empresa del Estado, miembro del consejo consultivo de un ministerio o de una entidad supervisora e incluso parte de una comisión o comité de jurisdicción administrativa. Esto no deja de ser cuestionable, pues se trata de una persona que, aun cuando no perciba remuneración o sueldo, actúa en el más alto nivel administrativo y tiene facultad discrecional.

Por otro lado, los sujetos pasivos o pasibles de la actividad del gestor de intereses están detallados en el artículo 5º de la ley, según sean del poder ejecutivo o del legislativo, conforme se detalla: desde el Presidente de la República hasta cualquier asesor del Congreso podrían ser contactados por un gestor para ejercer sus influencias. Así, señala: “Los funcionarios de la administración pública con capacidad de decisión pública en el ámbito de la presente ley, son los siguientes:

a) Presidente de la República;

b) Primer y segundo vicepresidentes de la República, cuando se encargan del despacho presidencial;

c) Congresistas de la República;

d) Ministros, viceministros, secretarios generales, directores nacionales y directores generales, prefectos y subprefectos, consejeros, asesores y demás funcionarios de rango equivalente;

e) Presidente y miembros del consejo ejecutivo del poder judicial, incluyendo su gerente general;

f) Presidentes regionales y vicepresidentes cuando asumen la presidencia, así como los miembros de los consejos regionales y gerentes regionales

g) Alcaldes, regidores y directores de la Municipalidad Metropolitana de Lima y de municipalidades provinciales y distritales de toda la República;

h) Presidente y miembros de los directorios de las empresas comprendidas en la actividad empresarial del Estado, así como los gerentes generales de las mismas;

i) Los titulares de los pliegos presupuestarios de las entidades comprendidas en el artículo 1º de la presente ley, así como cualquier funcionario o servidor público que preste servicios en un cargo de confianza, cuando corresponda;

j) Los que determine cada organismo de la administración pública, por el texto único de procedimientos administrativos respectivo; y

k) En general los funcionarios con capacidad de decisión pública, de acuerdo a lo que establezca el reglamento de la presente ley;

l) Los funcionarios mencionados en el presente artículo, cuando tengan comunicación con los gestores de intereses, deberán dejar constancia del hecho. El procedimiento y la forma para dejar constancia del acto de gestión, así como para la comunicación del mismo al registro respectivo, se realizará según lo establezca el reglamento de la presente ley”.

6.2. La media como mecanismo de gestión de intereses

No cabe duda de que toda acción de lobby requiere medios de comunicación para expresarse y acumulación de opiniones de personas que puedan influir para formar un criterio común en la ciudadanía, o en un sector de ella. No en vano los medios los llaman: “líderes de opinión”, porque sus expresiones orientan y crean corrientes. Luego, un buen lobby tiene que articular estas declaraciones públicas, y así ocurre siempre. Sin embargo, la normativa aborda el derecho de expresión de cualquier ciudadano y lo refiere específicamente a aquellas manifestaciones que pudiera hacerse en cualquier medio de expresión para considerarlo como una acción exenta de ser calificada como un contacto de lobby.

En efecto, el artículo 3º de la ley dice: “Para efectos de esta ley, no se considera gestión de intereses:

a) Las declaraciones, expresiones, testimonios, comentarios o similares realizados mediante discursos, artículos o publicaciones;

b) La difusión de noticias o de otro material distribuido al público en general o difundido a través de cualquier medio de comunicación social;

c) La información, por escrito o por cualquier otro medio susceptible de registro, proporcionada a la administración pública en respuesta a un requerimiento hecho por ella;

d) La información brindada en cualquier medio de comunicación social en el marco del ejercicio de la libertad de expresión;

e) Las afirmaciones, declaraciones, comentarios hechos en cualquier reunión pública, en el marco del ejercicio del derecho de la libertad de expresión, de opinión y de reunión;

f) El libre ejercicio de la defensa legal y de la asesoría, dentro de lo previsto por el ordenamiento jurídico; y

g) Otras gestiones similares que no conduzcan a la toma de decisión por parte de la administración pública”.

El artículo 3º de la ley ignora los siguientes hechos: toda expresión o declaración destinada a orientar la opinión pública está dirigida siempre a formar una corriente de opinión; de igual manera, desconoce que los artículos o publicaciones a través de cualquier medio de comunicación masiva también influyen en las personas o las confunden. El lobby tiene un soporte importantísimo en los medios escritos o televisivos. “La premisa del discurso demagógico supone que basta apelar a las llaves electorales de la oposición, usar frases para que cualquier pleito o interés adquieran legitimidad”(21).

Toda acción de lobby se articula necesariamente con la prensa con el fin de sensibilizar e influir sobre determinada medida que trate de un objeto empresarial específico, pero que deba ser apreciado por un sector de la ciudadanía. La ley ignora la posibilidad de que los propios medios de comunicación masiva formen y actúen como grupos de presión, impactando en el poder político, influyendo en la sociedad y privilegiando su posición respecto de otros grupos.

6.3. El registro

Para establecer un monopolio de la relación entre los grupos interesados y los poderes del Estado, postergando a los demás agentes y ciudadanos, se crea un registro, como se considera en los artículos 11 y 12 de la ley(22).

Sin embargo, la normativa dejó a un lado la propuesta del proyecto inicial, que planteaba un registro de las acciones de lobby, operación por operación. Esta era una propuesta conveniente, pues la ciudadanía podría conocer cuáles son las operaciones específicas de lobby. En efecto, el artículo 8º del proyecto especificaba: “Si fuese el caso que la persona inscrita —ya sea persona natural o persona jurídica— efectúe actividades de lobby en nombre de más de un cliente, deberá obtener un registro por separado por cada uno de los clientes”.

6.4. El Tribunal Administrativo Especial

En su artículo 20, la ley crea el Tribunal Administrativo Especial como un órgano de segunda instancia encargado de controlar la acción de los “gestores de negocios”. Dicha entidad está conformada por:

a) Un representante del Presidente de la República, que lo preside.

b) Un representante del Presidente del Congreso de la República.

c) Un representante del Presidente de la Corte Suprema de la República.

Así mismo, la disposición mencionada establece que los representantes designados ejercen mandato por el término de tres años y sus funciones son las establecidas en el reglamento de la normativa.

Sin embargo, no vemos la razón para integrar este tribunal con un representante de la Corte Suprema, sobre todo si la misma ley en su artículo 1º in fine claramente establece que: “La presente ley no comprende las funciones jurisdiccionales del poder judicial, de los organismos constitucionales autónomos y de las autoridades y tribunales ante los que se sigue procesos administrativos”.

6.5. Régimen de sanciones

La ley contiene un régimen de sanciones de carácter administrativo que afecta el registro, pero que exime a los operadores de ser pasibles de denuncia por tráfico de influencias, pues considera estas interferencias como prácticas lícitas y reconocidas. De esta manera, el enunciado del artículo 19 que se transcribió es plenamente administrativo y en ningún caso punible con pena privativa de la libertad, aunque afecte los intereses nacionales.

“Sin perjuicio de la responsabilidad penal, civil y cualquier otra que el ordenamiento jurídico prevea, el gestor de intereses que transgreda lo dispuesto en la presente ley será pasible de las siguientes sanciones, previa notificación:

a) Amonestación;

b) Multa;

c) Suspensión de la licencia; y

d) Cancelación de la licencia e inhabilitación perpetua.

La gradualidad y topes de las sanciones deben establecerse en el reglamento, teniendo en cuenta la gravedad de la infracción, los antecedentes del gestor, constituyendo la reincidencia serio agravante.

Sobre la sanción impuesta, se comunicará a todas las entidades de la administración pública, para garantizar el cumplimiento de la misma, conforme lo disponga el reglamento de la presente ley”.

Si efectivamente hay interés por fortalecer las instituciones en el país, no se ve la razón para crear un intermediario ni mecanismos de presión o de representación de intereses particulares junto al poder de decisión pública. El lobby es oportuno para la internacionalización de las empresas peruanas, o latinoamericanas en general, pero resulta inconveniente y alguacilesco en nuestro propio medio, donde las instituciones, asociaciones, gremios y empresas no disponen de recursos para utilizar intermediarios de gestión.

Bibliografía

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(1) Sierralta Ríos, A. El lobby y el desarrollo de las relaciones comerciales internacionales de Latinoamérica. OEA-CICOM-Fundación Getulio Vargas, Río de Janeiro: 1986, pp. 5 y ss.

(2) “No sería fácil conseguir avances significativos en una agenda que se confunde con el corazón vital del proteccionismo y contra el cual es probable que se articulen algunos de los lobby de mayor peso político en el Congreso americano. El argumento de las dificultades políticas, sin embargo, nunca desarmó las presiones de Washington cuando esas dificultades se encontraban de nuestro lado” —Ricupero, R. O ponto ótimo da crise. Editora Revan, Río de Janeiro: 1998, p. 237—.

(3) Truman, D. The government process. 1950.

(4) Graeme, M. y Kennedy, S. Opiniones públicas y grupos de presión. 1975.

(5) Miró-Quesada Rada, F. Ciencia política. 1986.

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(8) García-Belaunde, D. El constitucionalismo peruano y sus problemas. 1978.

(9) Loddi Bosco, J. Lobby os grupos de pressão. Pioneira, São Paulo: 1986, p. 3.

(10) Ibídem.

(11) Sierralta Ríos, A. El lobby y el desarrollo de las relaciones comerciales internacionales de Latinoamérica..., cit., pp. 12 y ss.

(12) Loddi Bosco, J. Lobby os grupos de pressão..., cit., p. 7.

(13) Loddi Bosco, J. Lobby & holding. Enio Matheus Guazzelli & Cía. Ltda., São Paulo: 1984, p. 70.

(14) Setubal, L. Lobby a brasileira. En: Senhor, nº 219, Río de Janeiro: 1985, p. 47.

(15) Sierralta Ríos, A. El lobby y el desarrollo de las relaciones comerciales internacionales de Latinoamérica..., cit., p. 16.

(16) Thorp, R. y Bertram, G. Perú 1890-1977. Growth and policy in an open economy. Columbia University Press, Nueva York: 1978, p. 147.

(17) Rojas, J. Políticas comerciales y cambiarias en el Perú 1960-1995. Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima: 1996, p. 21.

(18) Martin, H.P. y Schumann, H. A armadilha da globalização. Globo S.A., 5ª ed., São Paulo: 1996, pp. 275 y ss.

(19) Diez Canseco, J. Diario La República, 21 de octubre del 2001.

(20) Ley 27806 del 2 de agosto del 2002, modificada por la Ley 27927 del 13 de enero del 2003.

(21) Loddi Bosco, J. Lobby os grupos de pressão..., cit., p. 147.

(22) “ART. 11.—Créase el Registro Público de Gestión de Intereses a cargo de la Superintendencia Nacional de Registros Públicos (Sunarp).

El Registro Público de Gestión de Intereses se llevará mediante el empleo de partidas electrónicas que permitan su plena accesibilidad”.

“ART. 12.—Para ejercer los actos de gestión de intereses los gestores profesionales deben inscribirse en el Registro Público de Gestión de Intereses que le asignará, previo pago de derechos, el respectivo número de registro con vigencia de dos años, vencido el cual caducará de pleno derecho, salvo prórroga conforme al reglamento de la presente ley.