“El modelo tributario es una colcha de retazos”

Revista Nº 126 Nov.-Dic. 2004

Las reformas tributarias de los últimos años han llevado a un marco normativo desarticulado, incoherente y anticuado, sostuvo el experto 

Alfredo Lewin Figueroa 

Promover los consensos en la sociedad al igual que la disciplina en la aplicación de una reforma tributaria de fondo solamente sería posible en condiciones políticas excepcionales, como aquellas que se pueden tener al comienzo de un período de gobierno. Así lo cree el experto tributario Alfredo Lewin Figueroa.

En entrevista con la REVISTA IMPUESTOS, Lewin habló de los pilares que debería contemplar la modernización del Estatuto Tributario y de la necesidad de adelantar un inventario de las exenciones, a fin de analizar su justificación.

Revista Impuestos: En distintos escenarios se habla de una reforma fiscal estructural. ¿Cuáles deberían ser sus pilares?

Alfredo Lewin Figueroa: Antes de pensar en una reforma fiscal estructural, debe adelantarse una de fondo en materia de gasto público, de transferencias y de régimen pensional. El tema de una reforma estructural ha estado en la agenda de la mayoría de los países con la intención de tener un sistema tributario más comprensible. No hay que hacerse la ilusión de que una reforma estructural sea fácil de instrumentar y que vaya a convertir el sistema tributario en uno más sencillo. Aparte de la simplificación, es importante saber que cualquier reforma tributaria requiere de unas circunstancias políticas especiales, que permitan obtener consenso y disciplina en su aprobación. Estas se pueden dar al comienzo de los periodos de gobierno, no en la mitad ni al final. No creo que en Colombia se den las circunstancias para hacer una reforma de esta naturaleza.

RI.: ¿Se requiere adelantar un diagnóstico juicioso del modelo tributario del país?

ALF.: Más que estudios, sería conveniente ir preparando un modelo de estatuto tributario, dejando abierto el tema de tarifas, sin entrar al debate de las tasas. En el articulado del estatuto podría darse prelación a los temas esenciales, a las reglas fundamentales que den una orientación clara, unas definiciones y principios básicos, que serían convenientes para el Estado y los contribuyentes como criterios de interpretación y aplicación de las normas.

RI.: ¿Qué ajustes necesita el modelo tributario con miras a hacerlo más progresivo y equitativo?

ALF.: La Corte Constitucional ha desarrollado el tema relativo a los principios constitucionales tributarios. Entonces, lo conveniente sería plasmar lo esencial de esos pronunciamientos como principios de toda la legislación tributaria. La Corte se ha ocupado de salvaguardar no solamente los principios de progresividad y equidad, sino los de igualdad, eficiencia, no retroactividad, garantía al mínimo vital, la buena fe, derecho de defensa y justicia. El estatuto tributario no los recoge adecuadamente, le hace falta una parte básica general introductoria, que dé el marco y la organización a toda la legislación.

RI.: ¿Qué papel tendrían el impuesto de renta y el impuesto al valor agregado (IVA) en una reforma estructural?

ALF.: El país debe continuar teniendo en su estructura tributaria el impuesto de renta y el IVA como gravámenes fundamentales. Lo conveniente sería ampliar la base gravable, es decir que se volvieran más universales y que no tuvieran normas discriminatorias o arbitrarias. En teoría, el impuesto de renta parece ser más equitativo, ya que puede consultar mejor el principio de progresividad. No obstante, en su aplicación práctica, no necesariamente es progresivo. Tampoco es correcto afirmar que el IVA deba ser regresivo en todas las circunstancias. Debemos eliminar otros gravámenes, como el de los movimientos financieros y el de timbre, y fortalecer el de la propiedad inmueble.

RI.: ¿Convendría otorgarles mayor autonomía tributaria a las entidades territoriales?

ALF.: Hoy tienen amplia autonomía, no obstante, que se precise el marco legal, para que pueda ser aprovechada. Me parece fundamental que una norma reitere, por ejemplo, que ningún municipio puede establecer un tributo sin que previamente esté autorizado por una ley. Sería peligroso que no existieran límites claros respecto a la competencia tributaria de las entidades territoriales, que podría originar la quiebra rápida de empresas y la imposibilidad de adelantar proyectos importantes para el país. Esto agravaría la inseguridad jurídica e inestabilidad de las reglas tributarias.

RI.: ¿El país cuenta con un modelo tributario?

ALF.: Colombia tiene una colcha de retazos. Aparte de las reformas integrales de 1974 y 1986, las reformas tributarias de los últimos años han llevado a un marco normativo desarticulado, incoherente, anticuado, en la medida en que algunas de las normas se quedaron rezagadas frente a nuevas instituciones y circunstancias económicas y empresariales.

RI.: ¿Qué política debería plantearse en relación con las exenciones?

ALF.: Al menos académicamente, no resultaría difícil hacer la evaluación de cada una de las exenciones. El inventario permitiría analizar cuáles se justifican, siempre y cuando la reflexión se realice de manera objetiva.

RI.: ¿Qué piensa sobre la aplicación de una tarifa única de IVA?

ALF.: No me parece que sea aplicable. Sería más fácil administrar el IVA con una sola tarifa, pero no legitimarlo, ya que para la ciudadanía no resultaría justo que las joyas o los licores tuvieran una misma tarifa que los bienes de primera necesidad. Lo mejor podría ser un régimen de IVA con tres tarifas. Este esquema conciliaría las necesidades de simplificar la administración con los aspectos de progresividad y equidad.

RI.: ¿Por qué Colombia no ha firmado convenios de doble tributación?

ALF.: Porque no se ha querido capacitar. Siempre se ha pensado que los países desarrollados van a aprovecharse de los convenios; eso no tiene fundamento. La mayoría de las naciones, incluso las latinoamericanas, sobre todo en los últimos 10 años, han suscrito convenios de doble tributación, que sirven, entre otros aspectos, como instrumentos de estabilidad tributaria, y permiten incrementar, con mayor confianza, los flujos de capitales e inversiones.

RI.: ¿Qué opina sobre el principio de la fuente?

ALF.: La legislación tributaria no establece el principio de la fuente. Aquí existe un sistema mixto, que puede ilustrarse diciendo que las empresas nacionales y los residentes en Colombia están sujetos a impuestos en el país, no solamente sobre las rentas de fuente colombiana, sino también sobre las que obtengan en otros países. La Comunidad Andina de Naciones (CAN) desde hace muchos años insiste en el tema. Con la Decisión 578 estableció el principio de la fuente entre los países de la CAN, con el objeto de que solamente se tribute en un solo país. Los convenios internacionales de tributación no acogen el principio de la fuente, al menos no para ciertos ingresos y rendimientos. Pero normalmente adoptan como solución la posibilidad de compartir las competencias tributarias entre los países que suscriben los respectivos convenios.