El nuevo derecho de petición

Revista Nº 193 Ene.-Feb. 2016

Unidad laboral Legis 

I. Generalidades del derecho de petición

En primer lugar, debemos manifestar que el artículo 23 de la Constitución Política de Colombia estableció el derecho de petición como un derecho fundamental, en los siguientes términos:

“ART. 23.—Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”.

Asimismo es importante llamar la atención en cuanto a que la Corte Constitucional, mediante la Sentencia C-818 del 2011, estableció las reglas jurisprudenciales que delinean al derecho de petición de la siguiente manera:

“La Corte sintetizó las reglas que previamente habían sido desarrolladas por la jurisprudencia en materia de protección del derecho fundamental de petición. Sobre el particular dijo: “a) El derecho de petición es fundamental y determinante para la efectividad de los mecanismos de la democracia participativa. Además, porque mediante él se garantizan otros derechos constitucionales, como los derechos a la información, a la participación política y a la libertad de expresión. b) El núcleo esencial del derecho de petición reside en la resolución pronta y oportuna de la cuestión, pues de nada serviría la posibilidad de dirigirse a la autoridad si esta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. c) La respuesta debe cumplir con estos requisitos: 1. Oportunidad 2. Debe resolverse de fondo, clara, precisa y de manera congruente con lo solicitado 3. Ser puesta en conocimiento del peticionario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneración del derecho constitucional fundamental de petición. d) Por lo anterior, la respuesta no implica aceptación de lo solicitado ni tampoco se concreta siempre en una respuesta escrita. e) Este derecho, por regla general, se aplica a entidades estatales, esto es, a quienes ejercen autoridad. Pero, la Constitución lo extendió a las organizaciones privadas cuando la ley así lo determine. f) La Corte ha considerado que cuando el derecho de petición se formula ante particulares, es necesario separar tres situaciones: 1. Cuando el particular presta un servicio público o cuando realiza funciones de autoridad. El derecho de petición opera igual como si se dirigiera contra la administración. 2. Cuando el derecho de petición se constituye en un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental, puede protegerse de manera inmediata. 3. Pero, si la tutela se dirige contra particulares que no actúan como autoridad, este será un derecho fundamental solamente cuando el legislador lo reglamente. g) En relación con la oportunidad de la respuesta, esto es, con el término que tiene la administración para resolver las peticiones formuladas, por regla general, se acude al artículo 6º del Código Contencioso Administrativo que señala quince días para resolver. De no ser posible, antes de que se cumpla con el término allí dispuesto y ante la imposibilidad de dar una respuesta en dicho lapso, la autoridad o el particular deberá explicar los motivos y señalar el término en el cual se realizará la contestación. Para este efecto, el criterio de razonabilidad del término será determinante, puesto que deberá tenerse en cuenta el grado de dificultad o la complejidad de la solicitud. Cabe anotar que la Corte Constitucional ha confirmado las decisiones de los jueces de instancia que ordena responder dentro del término de quince días, en caso de no hacerlo, la respuesta será ordenada por el juez, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes. h) La figura del silencio administrativo no libera a la administración de la obligación de resolver oportunamente la petición, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo es la prueba incontrovertible de que se ha violado el derecho de petición. i) El derecho de petición también es aplicable en la vía gubernativa, por ser esta una expresión más del derecho consagrado en el artículo 23 de la Carta”.

Es importante tener en cuenta que al ser un derecho fundamental él mismo puede ser objeto de protección preferente a través de la acción de tutela, lo que garantiza el goce efectivo.

II. Antecedentes relevantes

Al escribir el presente artículo considero relevante revisar los motivos por los cuales el Congreso de la República debió expedir la Ley 1755 del 2015, mediante la cual hoy en día se rige el derecho de petición.

El legislador en su libertad de configuración mediante la Ley 1437 del 2011, expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), instrumento jurídico en el que se reguló de forma general los temas relativos al derecho de petición. Las normas reguladas en el CPACA fueron objeto de revisión constitucional por la Corte Constitucional, entidad que las declaró inexequibles en Sentencia C-818 del 2011, por las siguientes razones:

1. La “Regulación requiere de la expedición de una ley estatutaria, en virtud de lo dispuesto en el literal a) del artículo 152 de la Constitución Política para los derechos fundamentales”, lo que fue omitido por el legislador.

2. “De otro lado, aunque actualmente no ha entrado en vigencia la Ley 1437 del 2011, es muy probable que al 2 de julio del 2012, no se haya surtido y finalizado el trámite de la ley estatutaria del derecho de petición, que supla el vacío que produce la derogatoria del Decreto 1 de 1984 y la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 13 a 33 de la ley acusada. Lo anterior, por cuanto: i) ya inició la presente legislatura, ii) las mayorías calificadas que exigen la ley estatutaria y el hecho que la misma debe aprobarse en una legislatura, hacen más estricto el trámite y iii) previa a la sanción de la ley, es necesario que se surta el control previo y automático por parte de la Corte Constitucional”.

3. “En consecuencia, los efectos de la declaración de inexequibilidad quedan diferidos hasta 31 de diciembre del 2014. Este término resulta razonable para permitir la adopción de una regulación por parte de los órganos legislativos, sin dejar al ciudadano sin las herramientas necesarias para la garantía efectiva del derecho”.

4. Es decir, que con el fin de evitar la desprotección del derecho constitucional, la Corte dio un plazo razonable al Congreso para que pudiera tramitar la ley estatutaria requerida para este tipo de temas, evitando eliminar del ordenamiento las normas que regían el derecho de petición causando un mal menor a los ciudadanos y autoridades en general.

III. Análisis de la Ley 1755 del 2015

A. Reglas generales

1. Clase de peticiones

El derecho de petición es un derecho fundamental constitucionalmente establecido y regulado por el legislador, mediante el cual cualquier persona, de forma gratuita y sin representación de un abogado, puede presentar peticiones respetuosas a las autoridades con interés general o particular para que le sean resultas de forma completa y de fondo.

Mediante el derecho de petición las personas podrán solicitar a las autoridades, entre otras cosas las siguientes:

a) El reconocimiento de un derecho.

b) La intervención de una entidad o funcionario.

c) La resolución de una situación jurídica.

d) La prestación de un servicio.

e) Requerir información.

f) Consultar, examinar y requerir copias de documentos.

g) Formular consultas, quejas, denuncias y reclamos.

h) Interponer recursos.

2. Términos de resolución

Como el legislador previó este mecanismo como una forma célere y eficiente en la que la administración pueda dar respuesta a las peticiones que le sean elevadas, por lo que se establecieron los siguientes términos para ser resueltos:

a) Por regla general la respuesta de la administración deberá producirse dentro de los quince días siguientes al recibo de la petición, salvo que norma especial establezca un término específico para la resolución de ese tipo de petición.

b) Para las peticiones dirigidas a obtener documentos y/o información, la administración deberá resolverlas dentro de los diez días siguientes a la recepción. En caso que la administración no dé respuesta se entenderá que la respectiva solicitud ha sido aceptada en los términos remitidos por el peticionario, generando para la administración la obligación de entregar los documentos o la información solicitada al peticionario, dentro de los tres (3) días siguientes al vencimiento del término inicial.

c) Así mismo, para las peticiones por medio de las cuales el peticionario realiza una consulta a las autoridades relativas a las materias que son de la competencia de este, deberán resolverlas dentro de los 30 días siguientes a su recepción.

Es importante manifestar que en el caso que la administración consideré que no es factible dar respuesta a la petición en el lapso establecido por la ley, deberá manifestarle ese hecho al peticionario antes del vencimiento del plazo, exponiendo los motivos que impiden la respuesta en tiempo y notificando el tiempo que tomará para resolver la petición sin que el mismo pueda exceder del doble del legalmente estipulado, impidiendo que la administración dilate los trámites a su cargo.

3. Forma de presentación

Por otro lado, es importante tener en cuenta que el legislador estableció que las peticiones pueden ser presentadas verbalmente (de la cual se podrá expedir constancia radicada de forma sucinta) o por escrito, siempre dejando una constancia de la radicación de la misma sin que pueda ser negada por razón de hacerse de forma verbal salvo que la ley establezca que deba ser presentada de forma escrita.

Ahora bien, la normativa estableció en cabeza de la autoridad, ante quien se dirige la petición, la obligación de verificar que la misma sea radicada junto con los documentos y/o informaciones, y en caso que no hayan sido adjuntadas dar a conocer esto al peticionario; el peticionario podrá acompañar a su petición una copia del documento, la cual debe ser recibida por el funcionario, anotando la fecha y hora de radicación la cual será devuelta al peticionario sin ningún costo y por medio idóneo.

Es importante resaltar que en el caso que el peticionario insista en radicar la petición sin tener todos los documentos y/o informaciones requeridas la autoridad se lo hará saber en el momento de la radicación, dejando constancia de lo que le faltare pero sin que pueda negarse por ese motivo la radicación de la petición, siendo claro que las autoridades no podrán solicitar al peticionario que allegué documentos que se encuentran en los archivos de la entidad a quien se dirige la petición.

Por otro lado, es importante recalcar que el legislador o las autoridades pueden establecer o exigir que ciertas peticiones sean presentadas por escrito, pero la autoridad deberá diseñar formularios estandarizados para que se facilite la presentación de peticiones por parte de las personas. De la misma forma, los peticionarios podrán aportar pruebas, documentos o informaciones adicionales a las establecidas en los formularios estandarizados y es obligatorio para las autoridades tenerlas en cuenta al momento de resolver la petición que les haya sido elevada.

En este punto del escrito, es de vital importancia manifestar que el legislador entendiendo que nos encontramos en una época en la que la remisión de peticiones puede hacerse a través de medios electrónicos les da plena validez, dejando en claro que se radicará ese documento y se le dará trámite idéntico a cualquier petición en físico.

El legislador, en su libertad de configuración legislativa, decidió establecer el contenido mínimo de las peticiones, que a nuestro juicio es relevante por cuanto cumplir con los mismos evita que las autoridades puedan desligarse de dar su respuesta de fondo acerca de los asuntos que les sean consultados, partiendo de la base que las peticiones en todos los casos deben ser respetuosas o pena de ser rechazadas. A continuación transcribimos los requisitos mínimos que debe contener la petición que se presente:

a) La designación de la autoridad a la que se dirige la petición. Si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Es obligación del funcionario remitir la petición al funcionario competente si lo hay o informar al peticionario de la inexistencia de la autoridad competente en caso que no haya funcionario competente.

b) Los nombres y apellidos completos del solicitante y de su representante y/o apoderado (si es el caso) con indicación de su documento de identidad y de la dirección donde recibirá correspondencia. El peticionario podrá agregar el número de fax o la dirección electrónica. En el caso que el peticionario sea una persona jurídica privada que deba estar inscrita en el registro mercantil, estará obligada a indicar su dirección electrónica que conste en el registro mercantil.

c) El objeto de la petición.

d) Las razones en las que fundamenta su petición. Es importante mencionar que el legislador estableció que la inadecuada o incompleta fundamentación no puede ser razón suficiente para rechazar la petición.

e) La relación de los documentos que desee presentar para iniciar el trámite, la cual es importante pues será revisada por la autoridad competente al momento en que se le presente la petición para que se le informe al peticionario si requiere allegar algún documento adicional.

f) La firma del peticionario cuando fuere el caso. Vale la pena aclarar que en caso que el peticionario no sepa firmar la autoridad no podrá rechazar la petición por la falta de la misma, pues sería un acto de discriminación pero sí se podrá dejar anotación del hecho para dar claridad a la falta de la firma.

Una vez radicada la petición, si la autoridad observa que la petición está incompleta o que se requiere algún trámite adicional por parte del peticionario, le hará saber esto dentro de los diez días siguientes a la radicación de la misma y se le concederá un término de un mes para que allegue el documento o realice el trámite que está a su cargo (el cual podrá ser prorrogado por un término igual a la solicitud del interesado). Es importante establecer que mientras se cumplen los términos anteriormente mencionados se suspende el término para decidir y se reactiva el mismo al momento del vencimiento de este o cuando haya sido entregado el documento requerido o se haya realizado el trámite solicitado.

El legislador también previó la viabilidad de que varias personas formulen peticiones análogas, dando la posibilidad que la entidad emita una respuesta común, la cual debe ser publicada en la página web de la misma, en un diario de amplia circulación y se dará copia a quien lo solicite.

4. Desistimiento de la petición

El peticionario podrá desistir de su petición de forma tácita o expresa produciendo el mismo efecto jurídico. Se entiende que hay un desistimiento tácito cuando al peticionario se le solicita que allegue nuevos documentos o que realice un trámite y no cumple con esa obligación en el término de un mes que la ley establece, y por desistimiento expreso cuando el peticionario comunica claramente a la autoridad su deseo de no continuar con el trámite de la misma. En los dos casos la autoridad deberá expedir acto administrativo en el que informe los motivos por los que se archiva la petición, acto que debe ser notificado personalmente al interesado.

Asimismo, es importante aclarar que aun cuando se haya desistido expresa o tácitamente el peticionario podrá volver a presentar petición sobre los mismos hechos, sin que se pueda esgrimir el desistimiento como una causal de rechazo, pero en caso que ya se haya resuelto la misma podrá la autoridad referirse a las respuestas que ya ha dado a la misma.

5. Atención prioritaria de peticiones

Como lo acotamos en el inicio de este escrito, el derecho de petición es la forma idónea para pedir de manera eficaz y célere alguna información o documento a las autoridades, pero el legislador fue más allá estableciendo un trámite prioritario cuando la petición haga referencia a un derecho fundamental y que la resolución de la misma prevenga la ocurrencia de un perjuicio irremediable, lo cual deberá ser probado de forma sumaria por el peticionario.

Igualmente, se pone en cabeza de la autoridad extender de forma preventiva todas las medidas necesarias para impedir peligros inminentes contra la vida y la integridad del peticionario, dando un trámite preferencial en caso que la petición sea realizada por un periodista.

En este caso de trámites prioritarios, nos queda la duda acerca de las peticiones pensionales o de salud en la que siempre se puede ver comprometida la vida y la salud, como podrán dar aplicación a esta preceptiva legal.

6. Deberes especiales de los personeros distritales y municipales y de los servidores de la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo

Estos funcionarios tienen el deber especial de prestar asistencia a las personas que se lo soliciten en materia de derecho de petición, con el fin de garantizar los derechos de los ciudadanos. Teniendo la posibilidad de intervenir de forma directa: exigiendo el cumplimiento de la ley y verificando la tramitación de las peticiones que hayan sido presentadas en debida forma por los ciudadanos.

B. Reglas especiales

1. Informaciones y documentos reservados

El legislador mantuvo la reserva de ley como una causal que puede esgrimir una autoridad con la finalidad de proteger esos documentos (esta razón no podrá ser usada en el caso que quien solicite esa información sea una autoridad judicial, legislativa, ni autoridad administrativa que siendo constitucional o legalmente competente para ello, los soliciten para el debido ejercicio de sus funciones), sobre algunos documentos o materias los cuales relaciono a continuación, tratándose de una lista enunciativa pues legal o constitucionalmente se le podrá dar este carácter:

a) “Los relacionados con la defensa o seguridad nacionales.

b) Las instrucciones en materia diplomática o sobre negociaciones reservadas.

c) Los que involucren derechos a la privacidad e intimidad de las personas, incluidas en las hojas de vida, la historia laboral y los expedientes pensionales y demás registros de personal que obren en los archivos de las instituciones públicas o privadas, así como la historia clínica.

d) Los relativos a las condiciones financieras de las operaciones de crédito público y tesorería que realice la nación, así como a los estudios técnicos de valoración de los activos de la nación. Estos documentos e informaciones estarán sometidos a reserva por un término de seis (6) meses contados a partir de la realización de la respectiva operación.

e) Los datos referentes a la información financiera y comercial, en los términos de la Ley Estatutaria 1266 del 2008.

f) Los protegidos por el secreto comercial o industrial, así como los planes estratégicos de las empresas públicas de servicios públicos.

g) Los amparados por el secreto profesional.

h) Los datos genéticos humanos”.

La ley previó que en el caso de los numerales 3º, 5º, 6º y 7º dicha información podrá ser solicitada por el titular de la información o su apoderado debidamente autorizado para esto, con la finalidad que pueda acceder a su propia información.

Ahora bien, el legislador impuso a la autoridad que rechace una petición por motivo de la reserva, o sea, entregar la respuesta de forma motivada en la que se indiquen las normas en las que basa la decisión, acto que debe ser notificado de forma personal al interesado y, por lo tanto, contra el mismo no procede recurso alguno.

Se estableció que en caso de insistencia del peticionario en su petición (la cual debe presentarse por escrito y sustentarse en la diligencia de notificación o en los diez días siguientes a esa notificación), será competente el tribunal administrativo con jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, si es una autoridad nacional, departamental o Distrito Capital, o al juez administrativo si se trata de una autoridad distrital o municipal, para que decida en única instancia si se acepta total o parcialmente la petición o se niega la misma, para lo cual tendrá diez días para tomar su decisión. Ese término podrá ser suspendido en los siguientes casos:

a) “Cuando el tribunal o el juez administrativo solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir, o cualquier otra información que requieran, y hasta la fecha en la cual las reciba oficialmente.

b) Cuando la autoridad solicite, a la sección del Consejo de Estado que el reglamento disponga, asumir conocimiento del asunto en atención a su importancia jurídica o con el objeto de unificar criterios sobre el tema. Si al cabo de cinco (5) días la sección guarda silencio, o decide no avocar conocimiento, la actuación continuará ante el respectivo tribunal o juzgado administrativo”.

2. Alcance de los conceptos

El legislador mantuvo el alcance de los conceptos en simplemente informativos, y no son de obligatorio cumplimiento permitiendo que las autoridades los desconozcan al momento de tomar alguna decisión, lo que a nuestro juicio fue perder la oportunidad de dar un poder vinculante a los mismos ayudando a descongestionar los tribunales judiciales que deben resolver temas que pueden ser competencia de las autoridades en general.

Y, de la misma manera, se estableció que el valor de la expedición de copias no será nunca mayor al valor de la reproducción de los mismos, evitando que se vuelva un negocio para las entidades.

3. Falta disciplinaria

“La falta de atención a las peticiones y a los términos para resolver, la contravención a las prohibiciones y el desconocimiento de los derechos de las personas de que trata esta parte primera del código, constituirán falta para el servidor público y darán lugar a las sanciones correspondientes de acuerdo con el régimen disciplinario”. Es decir que los funcionarios
públicos no podrán dilatar indefinidamente la resolución de las peticiones que se les presenten, pues se encontrarían incursos en procesos disciplinarios por su negligencia en los mismos.

C. Derecho de petición ante organizaciones e instituciones privadas

1. Derecho de petición ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales

El legislador estableció la posibilidad que se eleven peticiones ante entidades de carácter privado (los personeros, defensores o procuradores podrán prestar ayuda a los ciudadanos que lo requieran) por las siguientes razones:

a) Para garantizar la protección de derechos fundamentales.

b) Cuando frente a ellas el solicitante se encuentre en situaciones de indefensión, subordinación o la persona natural se encuentre ejerciendo una función o posición dominante frente al peticionario.

Es importante tener en cuenta que ninguna entidad podrá negarse a recibir peticiones que hayan sido elevadas de forma respetuosa, so pena de incurrir en sanciones y/o multas por parte de las autoridades competentes.