El nuevo impuesto de delineación urbana en Bogotá

Revista Nº 153 Mayo-Jun. 2009

Álvaro Camacho Montoya 

Abogado tributarista y profesor universitario 

Introducción

A principios del siglo XX el desplazamiento de la población rural a las ciudades implicó un desarrollo formidable de la actividad constructora en el país. El impuesto de delineación, creado en 1913, fue una de las consecuencias directas de tal situación(1).

En diciembre del año pasado fue aprobada una importante reforma tributaria en Bogotá (Acuerdo 352) que está rigiendo a partir del 1º de enero. Entre los diferentes impuestos que fueron modificados se destaca de manera especial el de delineación urbana, al que se le cambió toda su estructura (hecho generador, sujetos pasivos, base gravable, tarifas, exenciones, etc.).

El fundamento de lo anterior, según las autoridades, era ofrecer seguridad jurídica y claridad en la determinación y cuantificación del gravamen. Son de conocimiento general todos los conflictos jurídicos que surgieron en relación con este impuesto.

Aunque la búsqueda de la certeza jurídica es destacable no se pierde de vista que en últimas el Acuerdo 352 del 2008 aprovechó la oportunidad para incrementar la tarifa del impuesto (al 3%, salvo la tarifa a usar en el pago que se realice a título de anticipo que es del 2.6%) y aumentar también la base gravable (al valor ejecutado de la obra).

Sin embargo, es de reconocer que la modificación de otro elemento importante, el hecho generador, que ahora es la ejecución de obras o construcciones, produce una situación beneficiosa para los constructores, en la hipótesis de que finalmente no pudiesen construir las respectivas obras: la devolución del anticipo.

En efecto, teniendo en cuenta la redacción de las normas del acuerdo 352 del 2008 mediante oficio de fecha 17 de febrero del 2009 de la Subdirección Jurídico Tributaria de la Dirección de Impuestos Distritales (originado en una consulta de una contribuyente) se señaló:

“Pregunta: Si un constructor después de presentar la declaración de anticipo, por alguna circunstancia no podrá (sic) construir su proyecto, ¿debe en todo caso presentar la declaración definitiva en ceros?

En efecto, para establecer el monto del impuesto de delineación debe presentarse la correspondiente declaración ya que el formulario de declaración de autoretención no constituye un acto definitivo de determinación del impuesto a cargo…”. 

Pregunta. En relación con el punto anterior, ¿tiene derecho el constructor a la devolución del anticipo? 

Si el constructor no realiza la obra debe proceder a declarar el valor ejecutado de la misma, que como lo advierte equivale a cero, con lo cual siendo la base gravable cero el impuesto a cargo es cero, con lo cual se genera un saldo a favor que puede ser objeto de devolución conforme a lo previsto en los artículos 144 y siguientes del decreto 807 de 1993” (resaltados fuera de texto).

Sujetos pasivos

Los sujetos pasivos del gravamen son, a partir del 1º de enero, los “titulares de las licencias de construcción” en los términos del artículo 16 del Decreto Nacional 564 del 2006.

Hecho generador

A partir del 1º de enero de 2009 el hecho generador es la ejecución de obras o construcciones a las cuales se les haya expedido y notificado licencia de construcción y sus modificaciones (modalidades de obra nueva, ampliación, adecuación, modificación, restauración, reforzamiento estructural, demolición y cerramiento de nuevos edificios). También es hecho generador el acto de reconocimiento de la existencia de edificaciones.

De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de acuerdo distrital, el objetivo era garantizar la seguridad jurídica y claridad en la determinación del tributo en mención.

La finalidad del nuevo hecho generador es la de gravar la actividad de construcción en sí misma, pero se advierte que otro tributo local, el impuesto de industria y comercio y avisos, recae también sobre las actividades y entre ellas las relacionadas con la construcción o modificación de edificaciones y obras.

Finalmente, a través de comunicado, la Corte Constitucional informó que mediante la Sentencia C-35 de enero 27 del 2009, M.P Marco Gerardo Monroy, se declaró exequible la facultad que tiene el Distrito Capital (y los municipios) para crear el impuesto de delineación en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes (y contemplada en el literal b) del artículo 233 del Decreto 1333 de 1986).

Base gravable

Según el artículo 5º del Acuerdo 352 del 2008, la base gravable es el “valor ejecutado” de la respectiva obra. Sin embargo, esta disposición debe examinarse en armonía con el artículo 7º del acuerdo en mención:

“Anticipo del impuesto. Para la expedición de la licencia los contribuyentes del impuesto de delineación urbana en el Distrito Capital de Bogotá, deberán efectuar un primer pago a título de anticipo equivalente al 2.6% del monto total de presupuesto de obra o construcción.

El recaudo del anticipo se realizará a través del mecanismo de retención en la fuente para lo cual el contribuyente será “autoretenedor” del impuesto. Para efectos del control de la retención en la fuente, será aplicable en lo pertinente las normas específicas adoptadas por el Distrito Capital y las generales del sistema de retención del impuesto sobre la renta y complementarios. Para este efecto, la Dirección Distrital de Impuestos prescribirá el formulario de declaración de retención.

PAR.—El cálculo del pago inicial del impuesto se determinará con base en los precios mínimos de costo por metro cuadrado y por estrato que fije la entidad distrital de planeación para cada año”.

En consecuencia, se aprecian dos momentos importantes:

Primer momento: Expedición de la licencia urbanística 

Para la expedición de la licencia se deberá efectuar un primer pago a título de anticipo (en formulario de retención) equivalente al 2.6% del monto total de presupuesto de obra o construcción en ese momento y, en todo caso, el parágrafo advierte que se deberá respetar también una tabla con unos precios mínimos de costo por metro cuadrado y estrato que fije Planeación Distrital (que para el 2009 fue determinada mediante la resolución distrital 271 de 16 de febrero del 2009).

En el instructivo del “formulario único de retención del impuesto de delineación urbana” 2009, se señala que para cálculo del anticipo se debe tener en cuenta el presupuesto de obra en los términos de la Resolución 1291 de 1993 y la tabla de planeación distrital.

La Resolución 1291 de 1993 de Planeación Distrital contempla en su artículo 1º lo que se entiende por presupuesto:

“... será el que resulte de sumar el costo estimado de mano de obra, adquisición de materiales, compra y arrendamiento de equipos y, en general, todos los gastos y costos diferentes a la adquisición de terrenos, financieros, impuestos, derechos por conexión de servicios públicos, administración, utilidad e imprevistos. Los costos a que se refiere este artículo se deben estimar para excavación y preparación de terrenos y construcción de la edificación”.

Pero luego advierte el instructivo del formulario oficial:

“Sin perjuicio del valor que resulte de aplicar el método previsto para determinar el presupuesto de obra contenido en la Resolución 1291 de 1993 los costos para el cálculo del presupuesto de obra, base gravable del impuesto de delineación urbana, no podrán ser inferiores a los costos mínimos que para tal fin adopte la Secretaría Distrital de Planeación para el respectivo año gravable”.

Segundo momento: Terminación de la obra, o último pago o abono en cuenta de los costos y gastos imputables a la misma, o vencimiento del término de la licencia incluida su prórroga, lo que ocurra primero 

Se deberá presentar una declaración definitiva dentro del mes siguiente a la situación respectiva y su base será el valor ejecutado en los términos del artículo 5º del acuerdo antes transcrito.

Finalmente, en concordancia con lo anterior, el artículo 8º del acuerdo dispone que “el mayor valor resultante de la diferencia entre el valor ejecutado de la obra y el presupuesto de obra, base del anticipo, de ser positivo se liquidará a la tarifa del 3%. Esta diferencia se calculará en unidades de valor constante indexadas con el Índice de Costos de la Construcción de Vivienda (ICCV), certificado por el DANE, conforme a la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Distrital. Cuando se trate de reconocimiento de construcción, la declaración deberá presentarse en la fecha de la respectiva solicitud, debiendo acreditarse ante el Curador la presentación y pago del impuesto”.

Tarifa

Se elevó la tarifa al 3% (salvo la tarifa a usar en el pago que se realice a título de anticipo que es del 2.6%).

Para los actos de reconocimiento de la existencia de edificaciones en el Distrito de soluciones habitacionales desarrolladas en los estratos 1 y 2, la tarifa es del 1% y para los demás actos de reconocimiento la tarifa es del 2.6%.

Exenciones

En el asunto de la exención a la vivienda de interés social (VIS) se limitan los estratos a los cuales se aplicaría dicho beneficio (1, 2 y 3) en la modalidad de obra nueva, pero se cobija con la exención a las correspondientes áreas comunes.

Las otras exenciones vigentes son las siguientes:

— Las obras de autoconstrucción de vivienda de estratos 1 y 2, que no excedan los topes definidos por la ley para el valor de la vivienda de interés social.

— Las ampliaciones, modificaciones, adecuaciones o reparación de los inmuebles de los estratos 1, 2 y 3 de uso residencial con avalúo catastral vigente inferior a 135 SMLMV.

— Las obras que se realicen para reparar o reconstruir los inmuebles afectados por actos terroristas o catástrofes naturales ocurridos en el Distrito Capital, en las condiciones que para el efecto se establezcan en el decreto reglamentario.

— Las obras de restauración y conservación en los bienes inmuebles de “interés cultural”.

Exclusiones

El artículo 11 del acuerdo 352 de 2008 establece que continúan vigentes las exclusiones contenidas en el artículo 1º del Acuerdo Distrital 16 de 1999 y en el artículo 26 del Acuerdo Distrital 65 de 2002:

Ac. Distrital 16/1999

“ART. 1º.—Los sujetos signatarios de la Convención de Viena, la Sociedad Nacional de la Cruz Roja Colombiana y el Distrito Capital entendido como tal, la Administración Central, la Alcaldía Mayor, los Fondos de Desarrollo Local, las Secretarías, los Departamento Administrativos y los Establecimientos Públicos no son contribuyentes, esto es, no sujetos de los Impuestos Predial Unificado, Industria y Comercio, Avisos y Tableros, Unificados de Vehículos y Delineación Urbana”.

Ac. Distrital 65/2002

“ART. 26.—El artículo primero del Acuerdo 16 de 1999 se aplicará a las Empresas Sociales del Estado del orden Distrital y a los órganos de control distritales”.

(1) CAMACHO MONTOYA, Álvaro, Impuestos a la Construcción de Inmuebles, Editorial Temis, 2008, pág. 11.