El nuevo Ministerio del Trabajo, entre la esperanza y la incredulidad(1)

Revista Nº 168 Nov. - Dic. 2011

Ana María Muñoz Segura 

Profesora de planta de la Universidad de los Andes 

Como es bien conocido, la Ley 1444 del 2011 ordenó la escisión del Ministerio de la Protección Social para dar lugar al Ministerio del Trabajo y al Ministerio de la Salud y Protección Social. Más allá de la diferencia puramente denominativa, detrás de estos dos giros institucionales se cuelan una serie de preguntas empezando por los alcances, y eventuales fracasos, en las políticas de Protección Social en Colombia; así mismo, la relevancia que hoy el Estado le da a las políticas laborales y pensionales.

Para algunos, esta decisión significa “una hoja de ruta que pretende —a través de reedificar las relaciones con los trabajadores y los derechos laborales— cumplir con los requerimientos del gobierno estadounidense. Y el factor clase de esas nuevas relaciones entre gobierno y organizaciones laborales es volver a crear el Ministerio del Trabajo...”(2). La noticia parece, entonces, que ha sido tomada como un acierto del nuevo Gobierno. Para William Millán Monsalve, primer vicepresidente de la Confederación General del Trabajo (CGT), consideró que “es un tema importante, porque una de las funciones será promover la formalización de empleo y eso es una cosa que conduce a otra. El hecho de que haya empleo formal fortalece la seguridad social y el cubrimiento en salud”(3). En igual sentido consideró Ricardo Echeverry, vicepresidente de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), aunque aclarando que “debería llamarse Ministerio de Trabajo y Seguridad Social porque ese es un criterio integral. Nosotros queremos que se cumpla con el criterio de integralidad, complementado por los derechos a la salud, pensión, vacaciones, cesantías y todos lo que reúne el concepto de trabajo decente”(4).

Por su parte, hay quienes han sido realmente escépticos por considerar que la creación del nuevo ministerio no redundará en atajar las cifras de desempleo ni la informalidad(5), en tanto que otros no quisieran generar mayor optimismo(6). Y aunque muchas de aquellas críticas pueden ser ciertas habría que señalar que la decisión resulta oportuna, aclarando que es preciso que esta trascienda más allá del simple pronunciamiento para dar lugar a espacios efectivos y llevar a cabo un logro real de sus funciones(7), pues no debe confiarse más en la institucionalidad que en la discusión democrática del asunto, creyendo que los cambios ocurrirán de manera automática. Así, es importante no solo la creación del nuevo ministerio sino también sus herramientas, funciones y sobretodo los recursos que permitan llevar a cabo sus objetivos.

Revisando nuevamente los antecedentes, de acuerdo con el programa de renovación de la administración pública establecida en el 2002, se ordenó la fusión de los existentes ministerios de Salud y del Trabajo y la Seguridad social para dar lugar al Ministerio de la Protección Social. Esta decisión fue presentada no solo como un ahorro anual para el Estado(8), sino como un cambio de paradigma, de mentalidad frente al sistema de seguridad social y de derechos y deberes de los participantes en las relaciones laborales(9). El paso de los años evidenció que con la integración y creación del nuevo ministerio hubo una importante disminución de gastos de funcionamiento del Estado, lo cual significó una reducción en un 87% de las plazas de trabajo (y con ello la mina burocrática), logrando así un ahorro de $ 1’231.962 millones en el primer gobierno de Uribe y $ 1’459.042 para en el segundo período(10).

Más allá de los puros resultados financieros, debemos preguntarnos ¿cuáles fueron los resultados desde el punto de vista de operatividad del Ministerio?, ¿las políticas de empleo y pensiones fueron desarrolladas sino mejor por lo menos en iguales condiciones a cuando existía el Ministerio de Trabajo?, pero lo que resulta más preocupante es si el funcionamiento del Estado debe verse solo bajo la óptica dominante de la productividad y el ahorro. ¿El Estado cumple mejor sus funciones ante las políticas sociales por el hecho de producir mejores rendimientos presupuestales? Algún contradictor podría señalar que al existir un ahorro, ese dinero podría destinarse al cubrimiento de necesidades de población vulnerable, pero ¿realmente eso sucedió? Y ¿cuáles fueron los programas en los que se invirtió ese ahorro?

Si bien es cierto, que los temas de recursos económicos y la necesidad de mantener un funcionamiento eficiente del Estado son asuntos importantes no pueden ser los determinantes en la implementación de políticas sociales.

1. El primer Ministerio de Trabajo

La Ley 83 de 1923 creó la Oficina General del Trabajo dentro del Ministerio de Industrias, lo que significa entonces que para el momento, la administración de los asuntos propios del trabajo se encontraba dentro de aquellos del desarrollo de las empresas e industrias, como uno de sus elementos constitutivos. Esta oficina se encargaba “del estudio de todas las cuestiones que se relacionan con los conflictos que puedan presentarse entre los trabajadores y los capitalistas por razones del salario; de los seguros individuales y colectivos; de las habitaciones para obreros; de la aplicación de las leyes sobre higiene y salubridad de las fábricas y empresas industriales; de los accidentes de trabajo; del trabajo de las mujeres y de los niños; de la educación cívica de las clases proletarias; de los jornales mínimos; de la instrucción técnica; de la lucha contra la vagancia, el alcoholismo, la sífilis, la tuberculosis y demás enfermedades que amenazan principalmente al proletariado”(11).

De esta manera, aunque esta oficina tenía a su cargo asuntos puramente “laborales” como los de accidentes de trabajo, estos se conjugan con aspectos propios del “grupo proletario”, tales como la lucha contra enfermedades que les resultaban características. Dado que para el momento era incipiente la regulación laboral y esta estaba fundamentalmente dirigida a aspectos de las condiciones de la prestación del servicio y el control ejercido sobre los trabajadores, se entienden los objetivos de la oficina recién creada(12). El reflejo de la regulación institucional sobre las concretas circunstancias de la prestación del servicio es visible cuando la normatividad dispone además el “estudio de las condiciones actuales de los trabajadores de la tierra, generalmente conocidos en el país con el nombre de arrendatarios; de la defensa de los predios de los colonos o cultivadores que tengan derecho a ello; al alivio de las contribuciones y gravámenes excesivos que pesan sobre ellos; a las facilidades del capital y maquinarias que emplean en sus labores, y en fin, a todo cuando tienda a mejorar su actual condición”(13), relación laboral imperante en el país para la explotación del café(14).

Contaba, además y de la mano de la facultad de vigilancia, con la posibilidad de informar el incumplimiento de las normas existentes a fin de tomar las decisiones correspondientes por parte del Ejecutivo(15). La oficina fue reformada por la Ley 73 de 1927 con un servicio de inspección que permitía incluso “penetrar donde se ejerza una industria o comercio durante las horas destinadas al trabajo”(16). Además, la entidad cumplía con una función informativa en la medida en que se dispone la creación del “Boletín de la Oficina Nacional del Trabajo” con carácter gratuito, periodicidad mensual, con el objetivo de informar sobre las leyes vigentes y jurisprudencia nacional y extranjera(17).

Por su parte, la Ley 12 de 1936 reorganizó el Departamento de Trabajo del Ministerio de Industrias y Trabajo con el objetivo de “velar en todo el territorio nacional por el cumplimiento de las leyes de carácter social y principalmente de las que tienen por objeto fijar y armonizar las relaciones entre el capital y el trabajo en los diversos aspectos de la actividad económica”(18) y “mientras se crea la jurisdicción especial del trabajo, el jefe del departamento del trabajo, o el subjefe cuando lo remplace, los inspectores jefes seccionales y los inspectores-visitadores, quedan investidos del carácter de jefes de policía para todo lo relacionado con el cumplimiento de las leyes, decretos, resoluciones y reglamentos sobre cuestiones sociales... (y) podrán imponer multas”(19). Se evidencia, entonces cada vez más, una de sus más grandes funciones, la inspección y vigilancia con la posibilidad directa de imponer sanciones a aquellos que incumplieren la “reglamentación social”. Con la expedición de la Ley 96 de 1938, los asuntos de salud y de trabajo se unen bajo el Ministerio del Trabajo, Higiene y Previsión Social, consolidando la estrecha relación que han mantenido los asuntos del trabajo con los de salud. No obstante no puede perderse de vista que la salud de aquel entonces estaba orientada fundamentalmente a la salud de los trabajadores, de tal manera que la mayoría de las cuestiones de salud tenían un alto componente laboral.

Con la expedición del Decreto 1050 de 1968 se reorganiza y se establece el funcionamiento de la Administración Nacional(20), lo que generó la expedición del Decreto 3136 de 1968, estableciendo el primer gran cambio: en adelante se llamaría Ministerio del Trabajo y la Seguridad Social(21) para lograr la “adopción, orientación y ejecución de las políticas laboral, de empleo, de promoción profesional, de productividad, de cooperativismos y de seguridad social del país, en concordancia con los planes generales de desarrollo”(22).

Y si bien es cierto que el ministerio tuvo diversas reformas posteriores, la función del Ministerio del Trabajo está dirigida a la formulación y ejecución de políticas estatales relacionadas con los aspectos propios al trabajo: la relación laboral, las relaciones individuales y colectivas, el cumplimiento de la legislación laboral existente y la seguridad social como obligación derivada de la relación de trabajo, entre otras. Es diferente la situación del Ministerio de Salud que se encargaría de formular las políticas y dictar todas las normas científico-administrativas, de obligatorio cumplimiento por las entidades que integran el sistema(23), así como de formular las normas científicas y administrativas pertinentes que orienten los recursos y acciones del sistema(24).

Se esboza una idea que toma mayor poder con la expedición de la Constitución de 1991: los asuntos laborales son los propios de la ejecución de la relación laboral, que competen al Estado, los empleadores y trabajadores; en tanto que los asuntos de la salud le son propios a la ciudadanía en general (lo mismo podría decirse de la seguridad social). Y aunque no es posible desconocer que las políticas laborales involucran a la comunidad en general, la importante labor de inspección y vigilancia que debe ejercer el ministerio resulta fundamental de cara a las relaciones particulares y a las políticas generales.

2. La fusión hacia la protección social

Tal y como se señaló, la Ley 790 de 2002 pretendía “adelantar el programa de renovación de la administración pública” para así “garantizar, dentro de un marco de sostenibilidad financiera de la nación, un adecuado cumplimiento de los fines del Estado con celeridad e inmediación en la atención de las necesidades de los ciudadanos”(25). Las fusiones entre las entidades responderían entonces a evitar una duplicidad de funciones y colisión de competencias, que a la postre garantizarían mejores resultados, mayor participación ciudadana, ejecución de los principios de solidaridad y universalidad de los servicios públicos, descentralización administrativa, todo ello atendiendo a unos criterios de gerencia.

Con esta orientación se creó el Ministerio de la Protección Social que además de cumplir con funciones que tenía cada uno de los ministerios fusionados, debía responder entonces al desarrollo de una política de protección social: ya no eran asuntos ni puramente laborales ni los propios de la salud, se buscaba trascender hacia la protección social.

De acuerdo con lo señalado por la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la protección social se refiere a una noción más amplia donde caben diferentes conceptos, incluyendo la “seguridad social no obligatoria”(26), implica entonces, la “integración social y preservación de la dignidad humana”(27) donde caben “... el conjunto de medidas públicas que brinda una sociedad a sus miembros para protegerlos de las penurias económicas y sociales que causaría la ausencia o una reducción sustancial de los ingresos del trabajo...”(28). Se trata pues de un concepto de integración(29) donde caben diversos tipos de políticas sociales de intervención, en búsqueda de mejoras en las condiciones de vida de los ciudadanos que incluye todo tipo de políticas: de empleo, educativas y de Seguridad Social, entre otras(30).

De manera particular, en Colombia la aproximación a la protección laboral no ha sido muy afortunada pues considera como eje fundamental una relación de complementariedad entre aseguramiento y asistencia(31), privilegiando la técnica del aseguramiento sobre los alcances de la protección social. Señalaba el Ministerio de la Protección social que “tradicionalmente, la protección social cubre tres áreas de intervención: mercado laboral, previsión social y asistencia social-redes de protección social”(32) y para ello se hacían necesarios cambios legislativos en temas de “empleabilidad, pensiones y riesgos profesionales”(33).

A pesar de las buenas intenciones y el interés de apertura hacia nuevas discusiones, esta aproximación encuentra falencias toda vez que pretende aproximarse a un nuevo enfoque, mucho más amplio que el existente, pero las discusiones y justificaciones giran alrededor de los mismos aspectos de trabajo, previsión social y seguridad social; además el tema sustancial es formulado a través de los problemas institucionales.

Por otro lado, en aquel momento se ponía el acento de la protección social en “el concepto de vulnerabilidad (que) orienta la construcción de la protección social universal. Considerarlo dinámica permite trascender la visión segmentada de aseguramiento para empleados y asistencia social para los otros”(34). Sin embargo, el efecto es contrario, pues hace del punto neurálgico un sistema asistencial poco integrador: si el elemento de vulnerabilidad es un requisito para la protección social, no es una medida de amparo amplia ni general pues está dirigida solamente a ese grupo vulnerable, resultando contrario al principio de universalidad que se propone.

Finalmente, el Decreto 2005 del 2003 estableció como objetivos del Ministerio de la Protección Social “la formulación, adopción, dirección, coordinación, ejecución, control y seguimiento del sistema de la protección social, establecido en la Ley 789 de 2002, dentro de las directrices generales de la ley, los planes de desarrollo y los lineamientos del Gobierno Nacional.

Las políticas públicas del sistema de la protección social se concretan mediante la identificación e implementación, de ser necesario, de estrategias de reducción, mitigación y superación de los riesgos que puedan provenir de fuentes naturales y ambientales, sociales, económicas y relacionadas con el mercado de trabajo, ciclo vital y la salud, en el marco de las competencias asignadas al ministerio” (art. 1º). En función de ello, dentro de las funciones se encuentra la de “formular, dirigir y coordinar la política social del Gobierno Nacional en las áreas de empleo, trabajo, nutrición, protección y desarrollo de la familia, previsión y seguridad social integral” (art. 2º, num. 1º).

Habría que llamar la atención en el hecho que el pretendido concepto amplio de la protección social no lo es realmente, pues, los aspectos siguen siendo los propios del trabajo y la seguridad social, siendo lo más novedoso la inclusión de la nutrición (que ya se encuentra dentro de una política de salud) y de la protección y desarrollo de la familia, pero realmente una visión extensa no se evidencia(35). Las funciones de este ministerio hacen también referencia a la ejecución del sistema de protección social, que con la expedición de la Ley 789 del 2002, “por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo”, siguieron refiriéndose de manera fundamental a cambios sobre aspectos y condiciones laborales.

Así las cosas, el esfuerzo de un sistema más amplio e integral, no se consiguió pues el Ministerio de la Protección Social siguió girando alrededor de temas típicamente laborales y de seguridad social.

3. Los retos del nuevo Ministerio del Trabajo

Tal y como se señaló, la Ley 1444 del 2011, dispuso que el Ministerio de la Protección Social quedaría dividido en el de Trabajo y en el de Salud y Protección Social. El primero como “responsable del fomento y de las estrategias para la creación permanente de empleo estable y con las garantías prestacionales, salariales y de jornada laboral aceptada y suscrita en la organización internacional del Trabajo (OIT)”(36), en tanto que el de Salud y Protección Social asumiría las funciones de estos vice ministerios de salud y bienestar(37).

Significa lo anterior que el Ministerio del Trabajo se centraría en los aspectos propios de la relación laboral, esto es los “puramente laborales”, aunque nótese que en el vice ministerio de Salud y Bienestar se encuentra la dirección de riesgos profesionales, que se trata de una prestación típicamente laboral. Adicional a ello, las funciones del vice ministerio técnico corresponden al Ministerio de Salud, pero este vice ministerio tiene dentro de sus componentes la dirección general de seguridad económica y pensiones y la de análisis y política de recursos humanos. ¿No es el tema de recursos humanos en general ajeno a las políticas de salud?, así mismo el tema pensional resulta diferente y ajeno a los aspectos de salud, no es entonces congruente su inclusión en cabeza del Ministerio de Salud. Por el contrario, resulta preocupante el poco y tangencial tratamiento que se le ha dado al tema pensional en esta reestructuración institucional(38).

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Además de las asignaciones de funciones, es preciso llamar la atención en las propias de inspección y vigilancia, de tal manera que debe ser una prioridad para el nuevo ministerio. Se trata pues de un eje central, más allá de las labores puramente administrativas, pues allí existe una función importante de prevención, de respetabilidad de las normas laborales e incluso de racionalización de acceso al sistema judicial. Es entonces una obligación de gran trascendencia que no debe quedarse en su pura designación sino que debe implementarse de manera seria, con recursos adecuados y personal competente(39). Seguramente esto no hará bajar el desempleo ni generará nuevos puestos de trabajo, pero sí permitirá crear un recorrido en la construcción de un camino hacia trabajos decentes.

Los retos del Ministerio del Trabajo son muchos y de gran importancia, y esto permite que los incrédulos y escépticos hagan parte de la discusión. No podemos ni subestimar ni sobreestimar, pero sí debemos reconocer el valor que puede tener el Ministerio de Trabajo si se le permite cumplir de manera efectiva y real con sus funciones.

(1) El presente trabajo hace parte de la investigación doctoral en curso denominada de manera preliminar “Aportes para la construcción de una teoría de la seguridad social: estudio a través de las pensiones de vejez”.

(2) En este sentido, ver periódico El Espectador, “Así sería el nuevo Ministerio del Trabajo”, 30 de junio de 2011, redacción política.

(3) Ibídem.

(4) Ibídem.

(5) Ver periódico El Colombiano, Diego Palacio, “¿Cimientos estructurales o castillos en el aire?”, 6 de octubre de 2011.

(6) Ver periódico El Espectador, Emilio Carrasco, “Más condiciones que un tute”, 28 de septiembre de 2011.

(7) En este sentido, nótese que el Ministerio del Interior y de la Justicia sufrió un proceso similar y en virtud de ello ya fue nombrado un Ministro de Justicia, situación que no ha sucedido en este caso particular, pues aunque existieron muchos rumores en este sentido, solo el día de hoy, 1º de noviembre, se conoció la designación del nuevo Ministro de Trabajo.

(8) El ministro Londoño señalaba un ahorro anual de 4.054 millones de pesos, nada más en gastos de personal. Ver periódico El Tiempo, 5 de febrero de 2003, sección información general en www.eltiempo.com (fecha de consulta 11 de julio del 2011).

(9) Ver periódico El Tiempo, 7 de febrero de 2003, sección información general en www.eltiempo.com (fecha de consulta 11 de julio del 2011).

(10) Ver noticia Revista Semana.com “Reversazo a la fusión de ministerios” en www.semana.com/Articulo.aspx?IdArt=141368 (fecha de consulta 11 de julio del 2011).

(11) Artículo 2º, Ley 83 de 1923.

(12) Sobre las condiciones laborales del momento, ver por ejemplo Archila, M. (1989), “La clase obrera colombiana (1886-1930)”, en Tirado Mejía, A. (edit.), Nueva historia de Colombia, vol. III, Bogotá, Planeta, pp. 219-244.

(13) Artículo 3º, Ley 83 de 1923.

(14) En este sentido, ver Ramírez Bacca, R. (2008), “Historia laboral de una hacienda cafetera, La Aurora 1882-1982”, Medellín, La Carreta editores.

(15) El artículo 5º señala que la oficina “estará especialmente encargada de velar por el fiel cumplimiento de las leyes”. Por su parte el artículo 6º, “con este fin se mantendrá en constante comunicación con las autoridades encargadas del cumplimiento de esas leyes, y dará aviso al presidente de la república si ellas no se cumplen, para que el poder ejecutivo disponga lo conveniente”.

(16) Artículo 5º.

(17) Artículo 4º.

(18) Artículo 1º.

(19) Artículo 7º.

(20) Sobre la reforma de 1968 ver Vidal Perdomo, J. (diciembre 2004), “Reforma administrativa de 1968: antecedentes, teoría de la organización y funcionamiento, sus principales consecuencias”, en Revista Vniversitas, Pontificia Universidad Javeriana Facultad de Ciencias Jurídicas, núm. 108, pp. 317-334.

(21) El ministerio contó con una división de relaciones colectivas de trabajo (art. 15), una división de relaciones individuales (art. 19), una división de relaciones de trabajo del campesinado (art. 22), una división de empleo y recursos humanos (art. 25) y la división de inspección del trabajo (art. 28).

(22) Artículo 1º, Decreto 3136 de 1968.

(23) Artículo 8º, Ley 10 de 1990.

(24) Artículo 2º, Decreto 2164 de 1992.

(25) Artículo 1º.

(26) Organización Internacional del Trabajo (2002), “Seguridad social: un nuevo consenso”, Ginebra, OIT, pp. 44.

(27) Ibídem, pp. 79.

(28) “La protección social cuenta”, en www.ilo.org/public/spanish/protection (fecha de consulta 25 de enero de 2010).

(29) Sobre el concepto de protección social existen diversas aproximaciones, siendo la Comunidad Europea la que le ha dado un amplio desarrollo. En este sentido ver Cammilleri, A.F. (1993), “La protection sociale en Europe”; Dillemans, Van Langendock y Van Buggenhout (1978), “El código visto por sus autores en Instituto de Estudios de Sanidad y Seguridad Social. Un nuevo modelo europeo de seguridad social. El proyecto de Código de Lovaina”, pp. 25; García Blasco, J. y González Labrada, M. (2008), “La Carta Social Europea en el proceso de reforma de los sistemas europeos de seguridad social: balance y perspectivas, en Monereo Pérez, J.L.; Magadán, M. y Rivas García, J. (1999), “La Europa social”; Molina Navarrete, C. y Moreno Vida, M.N. (coords.), “La seguridad social a la luz de sus reformas pasadas, presentes y futuras”; Molina Navarrete, C. y Moreno Vida, M.N. (coords.), “La seguridad social a la luz de sus reformas pasadas, presentes y futuras”; López López, J. (1996), “La coordinación comunitaria de los sistemas de protección social de los países miembros”, en López López, J. (coord.), “Seguridad social y protección social: temas de actualidad”, pp. 44; Rojo Torrecilla, E. (1996), “Protección social y rentas mínimas de inserción (de la cobertura económica al derecho de ciudadanía)”; Montoya Melgar, A.; Ojeda Avilés, A. (2008), “Los modelos europeos de seguridad social en la perspectiva comparada”, en Monereo Pérez, J.L.; Molina Navarrete, C. y Moreno Vida, M.N. (coords.), “La seguridad social a la luz de sus reformas pasadas, presentes y futuras”; Traversa, E. (2007), “Tendencias de la seguridad social en la Unión Europea”, en Herrera Vergara, J.R. (edit.), “Globalización laboral y de la seguridad social”, pp. 68.

(30) De acuerdo con lo anterior, dentro del concepto de protección social también cabrían aspectos de vivienda y educación, entonces ¿podría plantearse la pregunta de si estos aspectos no debieron integrarse también al nuevo ministerio? ¿Cómo descomponer el alcance de protección social si se está restringiendo a aspectos típicos laborales y de seguridad social?

(31) Se ha acudido más que a la doctrina a desarrollos institucionales del Ministerio de la Protección Social o de sus funcionarios. Guerrero, R. (s.f.), “El concepto de la protección social”, pp. 13.

(32) Presentación “Sistema de protección social. Antecedentes, avanes (sic) y retos”, Segundo taller internacional sobre transferencias condicionadas en efectivo (TCE), Sao Paulo, Brasil, abril de 2004.

(33) Ibídem.

(34) Ibídem.

(35) Además de lo anterior, las funciones de este ministerio hacen también referencia a la ejecución del sistema de protección social, que con la expedición de la Ley 789 de 2002, “por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de Trabajo”, sistema que giró fundamentalmente en reformas relacionadas con las condiciones laborales.

(36) Artículo 7º.

(37) El vice ministerio de salud y bienestar tiene a su cargo la dirección general de calidad de servicios, la dirección general de promoción social, la dirección general de salud pública, la dirección de gestión de la demanda en salud y la dirección general de riesgos profesionales (D. 205/2003, art. 5º). Así mismo habría un sector administrativo de trabajo y otro de salud y protección social (arts. 8º y 10, respectivamente).

(38) El tema no es de poca monta en la medida en que la seguridad social es un derecho general y no solamente “laboral” de acuerdo con el artículo 48 de la Constitución Nacional. El problema es mucho más complejo que su simple asignación en uno u otro ministerio.

(39) Donde no haya espacio para la cuota burocrática.