El pago de la seguridad social, un dolor de cabeza que persiste en los pequeños empresarios

Revista N° 157 Ene.-Feb. 2010

Javier N. Rojas 

Especial para la Revista Actualidad Laboral 

En el 2009, se puso a prueba la capacidad de los pequeños y medianos empresarios del país para responder por el bienestar general de los trabajadores. Eduardo León, gerente administrativo de la empresa de confecciones Creaciones Mercy, reconoce que el año pasado enfrentó dificultades para cumplir con el pago de las obligaciones de seguridad social y con los aportes parafiscales, situación que tuvo origen en la lenta recuperación de cartera, la disminución del mercado, el desbordado contrabando de confecciones y textiles y la legislación vigente, “porque yo podía pagar fraccionado. Hoy, desembolsar la totalidad de esos pagos representa un capital para mí; disponer de 20 millones de pesos en un solo cheque es más difícil”.

León comenta que antes podía distribuir tales compromisos en tres o cuatro pagos durante el mes y nunca caía en mora. Siempre le daba prioridad a las obligaciones de salud, después se ocupaba de las pensiones y, finalmente, de los aportes parafiscales. Pero en el 2009, se vio en la necesidad de incurrir en mora hasta de un mes, dado que el esquema de planilla integrada de liquidación de aportes (PILA), implantado desde el 2006 para pequeñas y medianas empresas, no admite pagos fraccionados de las cotizaciones a salud y pensiones, ni de los aportes parafiscales al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y a las cajas de compensación familiar.

Creaciones Mercy, localizada en Bogotá, genera 85 empleos directos y 64 indirectos, mediante satélites de confección. La empresa factura unos 4.000 millones de pesos al año, tiene 52 años de fundada y se dedica a la fabricación de ropa exterior femenina de concepto formal. La nómina representa alrededor del 50% de los costos de producción.

La situación resulta crítica, porque no hay apoyo por parte del Estado, comenta León. Precisa que la empresa tiene una carga social y prestacional muy alta, con predominio de personas de bastante edad, cuya productividad comienza a disminuir. Ante la ausencia de respaldo estatal para que la compañía inicie el proceso de remplazo de los trabajadores más antiguos, “lo que uno piensa es cómo liquido esta organización para abrir una empresa sin tanta carga prestacional”.

El promedio de antigüedad de los trabajadores es de 15 años, 98% de los cuales son mujeres. La planta de personal ha tenido estabilidad, “pero se me convirtió en un problema; son personas muy adultas”, comenta.

Para enfrentar la difícil situación financiera de la empresa, León ha tenido que recortar personal. Terminó el 2009 con 32 empleados menos, con el propósito de reducir los costos de nómina. Explica que esa determinación va acompañada de la intención de transferir una mayor producción a los talleres satélite y así “reducir cada vez más la carga laboral, que es una bola de nieve”. Para cumplir con los pagos de seguridad social y de parafiscales, León ha recurrido al sobregiro bancario, por el que ha tenido que cancelar una tasa de interés de 32% anual.

En la actualidad, el 70% de la producción se realiza en su fábrica y el 30% está a cargo de satélites de confección. La meta es lograr que el 80% de la producción la asuman los satélites y en las instalaciones de la compañía se produzca el 20%, propósito que se espera concretar en un lapso entre 12 y 18 meses. “Como estrategia tenemos el objetivo de reconvertir totalmente la empresa con costos y gastos muy controlados y una nómina manejable. La meta es tener unas 60 personas en la planta, para producir el 50% más de lo que se produce en la actualidad”.

Con respecto a las obligaciones de seguridad social y a los parafiscales, considera que una fórmula acertada sería permitir fraccionar los pagos, de tal manera que se pudiera cumplir gradualmente con aquellos, y así no se tendría que recurrir a un único pago al mes, que afecta la liquidez de la empresa. A León le preocupa que en situaciones coyunturales como la del 2009, las autoridades no analicen los casos en que se presenta una mora inusual de los pagos de seguridad social por parte de un empleador y que las EPS lleguen al extremo de suspender el servicio médico a los trabajadores de aquel.

Optimismo con las instituciones

Dada la complejidad del problema de la mora empresarial y de los trabajadores independientes en los pagos de los aportes a salud, Claudia Sterling, especialista de Salud Total, comenta que en esa empresa promotora de salud (EPS) están esperanzados en que empiece a funcionar la Unidad de Gestión de Obligaciones Pensionales y Parafiscales (UGOPP), que dependerá del Ministerio de Hacienda y que va a actuar como una especie de organismo recaudador de impuestos, pero en el campo de los aportes a la seguridad social y los parafiscales.

El director de estudios económicos de Asofondos (el gremio de los fondos de pensiones), Luis Felipe Jiménez, comenta: “La Unidad de Gestión de Pasivos Pensionales (UGPP) es, sin duda, una iniciativa que podría hacer más eficaz la lucha contra la evasión de los aportes parafiscales. Adicional a esto se podría pensar en establecer sanciones más drásticas a los empleadores que evadan los pagos de los aportes o exigir paz y salvo de aportes de parte de las administradoras de fondos de pensiones (AFP) para las empresas que estén en liquidación”.

Jiménez expresa que la evasión de los pagos de los aportes a pensiones se debe enfrentar utilizando acciones de cobro, proceso regulado en la Ley 100 de 1993. Además, las AFP cuentan con áreas de cartera. De otro lado, “en este momento, se canaliza, por medio de Asofondos, una iniciativa común llamada Proyecto cartera, que pretende hacer sinergias entre las administradoras, para mejorar los procesos de cobro y gestión de la cartera”.

Sterling explica que, en este momento, las labores de fiscalización y cobro en lo pertinente a salud están a cargo de las EPS, pero si estas y, en general, las entidades de seguridad social del sistema adelantan una actividad de cobro muy fuerte, el empleador puede transferir a sus empleados a otra EPS. A pesar de que la elección de la EPS es un derecho del trabajador, el empleador tiene gran incidencia en esa definición, acota.

En consecuencia, asegura Sterling, el proceso del debido cobro por parte de las EPS es muy débil, porque surge un dilema comercial: “Si uno se pone a cobrar muy duro, se le van los usuarios”. Por eso, la esperanza es que la UGPP (creada por la L. 1151/2007) comience a operar a principios del 2010 en las labores de fiscalización y cobro de los aportes a la seguridad social.

Explica que la evasión y la elusión de los aportes a salud básicamente se presenta en dos subsectores: el de los trabajadores independientes y el de las cooperativas de trabajo asociado (CTA). No existen mecanismos eficaces para enfrentar esa circunstancia, porque todavía no se hacen cruces de información entre la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y las bases de datos de las EPS. Y cuando ocurren, corresponden a un ejercicio esporádico y los resultados no se comunican a las EPS oportunamente. Y si lo hacen, “no podemos hacer nada distinto a decirle al trabajador o al empresario: haga los ajustes pertinentes”.

El Decreto 1485 de 1994 autoriza a las EPS a expulsar a un cotizante por fraude, por no cotizar sobre los ingresos reales mensuales. Sin embargo, “esa decisión es difícil de tomar, porque se trata de un debido proceso complicado, con primera y segunda instancia. Si el cotizante está enfermo, podrá interponer tutela”. Sterling afirma que el otro subsector destacado en evasión y elusión es el de las CTA, a raíz de la flexibilidad que tienen en sus estatutos para presentar los ingresos de sus asociados.

De otro lado, Sterling advierte que, en muchos casos, empresas y trabajadores independientes ya no cotizan los 30 días a salud, sino que lo hacen por días, pues al pagar lo correspondiente a una jornada laboral se obtiene el servicio todo el mes. Entonces, la elusión ya no se basa en que los cotizantes figuren con sueldos bajos, sino que el sueldo que aparece lo cotizan por un día. La EPS recibe el valor de la unidad de pago por capitación (UPC) de un día, pero debe brindar el servicio todo el mes. Esta es una de las principales preocupaciones de las EPS, situación que ocurre porque el sistema PILA permite hacer pagos por tiempos inferiores a un mes.

Maniobras elusivas

Sterling sostiene que las pequeñas y medianas empresas serias cotizan a salud lo que dispone la ley, porque les interesa el bienestar de sus trabajadores. “Pero no falta el empleador vivo que recurre a ese tipo de triquiñuela: cotizar por días o con base en salarios inferiores a los que realmente paga”.

El asunto de mora en el pago de las obligaciones en salud ha estado más controlado, porque la Superintendencia de Salud ha estado muy activa en la materia, dado que cuenta con las sanciones pecuniarias a los empleadores en mora que les reportan las EPS. Las normas establecen que a los trabajadores que figuren con mora en las cotizaciones se les debe prestar el servicio de salud. “Este se presta, pero con cargo al empleador. Entonces, las EPS hemos creado áreas de recobro de servicios prestados en mora a los empleadores”, acota Sterling.

Precisa que cuando un trabajador se accidenta o se enferma, el empleador se apresura a ponerse al día en los pagos de salud. De modo que el factor de mayor presión para que el empleador esté a paz y salvo en lo pertinente a salud no es la Superintendencia de Salud, ni el recobro que adelante la EPS, “sino la angustia de ver que no atiendan al trabajador”. Los empresarios más arriesgados esperan para pagar hasta el último día antes de que la EPS desafilie a sus trabajadores por mora. La desafiliación al régimen de salud comienza a operar el primer día del quinto mes de mora.

Sterling afirma que la gran empresa es muy cumplida con el pago de cotizaciones a salud. Si bien no lo hace durante los primeros días, siempre paga dentro del mismo mes en que debe realizarlo. La mediana empresa tiene un comportamiento similar. Entre tanto, “la pequeña empresa y el trabajador independiente son muy necios en el pago, hay que estar cobrándoles”.

Esta especialista considera que el esquema de la PILA ha sido muy eficaz en aras de controlar que la gente cotice por un mismo salario a los diferentes subsistemas de seguridad social. Desafortunadamente, excluye la posibilidad de realizar acuerdos de pago con los morosos. “Eso, más que contribuir al logro del pago, nos ha obstaculizado que fluyan los pagos de personas que quieren hacerlo y no pueden”, porque con el sistema PILA se deben poner al día simultáneamente en pensiones y salud.

Sterling explica que la sanción más severa que pueden imponer las EPS es la exclusión del usuario, con base en el Decreto 1485 de 1994. Sin embargo, esa decisión no queda registrada en ninguna base de datos. Por eso, por ejemplo, “un trabajador independiente puede portarse mal en Salud Total y se saca. Pero como el derecho a la seguridad social está protegido por la Constitución, puede ir a otra EPS y seguir haciendo males allá, y luego pasar a otra entidad”.

Recalca que la sanción aplica exclusivamente para los usuarios, porque frente a las empresas aportantes morosas o evasoras no hay ninguna sanción aplicable. Con relación al empleador, en una situación extrema, solo puede adelantarse el cobro de las cotizaciones ante un juzgado laboral. Pero pueden transcurrir tres o cinco años antes de lograr una sentencia. Salud Total tiene alrededor de 9.000 casos de esa índole en instancias jurídicas.

De otro lado, Sterling no cree que la reducción de los aportes parafiscales, por sí misma, se convierta en un estímulo para la creación de nuevos empleos. Advierte que entre el 5% y el 10% de los ingresos de las cajas de compensación familiar van al régimen subsidiado de salud. Recuerda que cuando se aumentó en medio punto la cotización a salud, no hubo más desempleo como efecto de la medida.

Sensibilidad con los trabajadores

El presidente de la Asociación Colombiana de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (Acopi), Félix Niño, afirma que la contracción de la economía en Colombia ha llevado a que estas organizaciones se demoren en atender los pagos de seguridad social y los parafiscales. Niño denuncia que si un empleador no puede pagar a tiempo tales compromisos por dificultades de liquidez, las EPS no prestan el servicio a los trabajadores.

Si se requiere la prestación del servicio médico en tal circunstancia, el trabajador enfermo o el empleador debe incurrir en gastos adicionales para lograr que aquel reciba atención. Además, el empresario debe pagar la cuenta de cobro de la EPS con intereses de mora, a pesar de que un determinado empleado no hubiese recibido el servicio oportunamente, enfatiza Niño, quien afirma que esa es una sanción al empleador que afecta de manera directa y muy sensible al trabajador. “No podemos estar a favor de esa medida, porque lo que quiere el país es que el empleo se sostenga, se mantenga, se mejore e, incluso, que se generen nuevas plazas de trabajo estable y decente”.

Niño también rechaza el hecho de que las cajas de compensación dejen de pagar a tiempo el subsidio familiar a los trabajadores por la mora temporal del empleador en la cancelación de los respectivos aportes. Entre tanto, las cajas adelantan el cobro de estos con intereses de mora sin que los trabajadores hayan recibido a tiempo los subsidios.

“No sé si la solución pasa por suspender los cobros por mora”, afirma Niño. No obstante, está seguro de que la renuencia de las EPS a atender a los trabajadores “castiga al empleador, y este termina por prescindir de plazas de empleo para poder atender mejor las obligaciones de seguridad social de la planta que queda”. Está de acuerdo en que las EPS recurran a los mecanismos de que disponen para cobrar los pagos en mora al empleador, pero insiste en que se cumpla la ley y no se suspenda la atención a los empleados.

“No veo un estado de alarma” en los indicadores estadísticos del sistema de subsidio familiar, dice el directivo de la Corporación para el Desarrollo de la Seguridad Social (Codess) Juan Carlos Cortés, con respecto a la disminución de afiliados, ni en lo pertinente a la demora excesiva en el pago de los aportes al mismo. Cree que esa situación se puede explicar, porque el empleador debe realizar el pago de seguridad social y de parafiscales en una sola operación, mediante la PILA. Reconoce que esta puede restarle liquidez al empleador, pero ha llevado a que este le otorgue prioridad a aquellas obligaciones y, de ese modo, se blinda el sistema de seguridad social en general.

Cortés considera nociva la tesis que separa el modelo de subsidio familiar del sistema de seguridad social, pues “debemos luchar porque haya integralidad en los conceptos” del sector. De otro lado, dada la necesidad de fortalecerlo, opina que este no puede financiarse solamente mediante contribuciones. Aspira a que el país migre hacia un modelo en el que haya subsidios estatales a cotizaciones como las de salud, y que, eventualmente, se reconocieran categorías empresariales que permitieran, por ejemplo, el pago reducido de aportes parafiscales a las micro, pequeñas y medianas empresas (mipymes).

El directivo de Codess explica que ese beneficio se podría conceder a las nuevas iniciativas empresariales y de acuerdo con la capacidad de una empresa para crear más plazas de trabajo. Considera, incluso, que estos mecanismos de subsidio a las empresas podrían ser financiados mediante impuestos.

Según Cortés, el país debe realizar el debate sobre la posibilidad de establecer nuevos tributos para financiar la seguridad social, discusión que reclama, además, el análisis de la conveniencia de continuar financiando, mediante aportes parafiscales, servicios públicos que, al parecer, exceden los alcances de la seguridad social clásica y de la protección de los trabajadores, tal como ocurre con el ICBF.

Revisión integral

Hay que reflexionar respecto a las razones por las cuales se financia con parafiscales un servicio público que debería ser responsabilidad del Estado, dado que la actividad del ICBF no es del “resorte del sector trabajo”. Los aportes del sistema de seguridad social, en estricto sentido, están financiando fines públicos que podrían ser cubiertos con impuestos, insiste.

Cortés se declara en contra de la tesis que plantea la reducción de los aportes parafiscales (9% del valor de la nómina) como instrumento para estimular la generación de un mayor número de empleos en el país. Considera que se trata de una salida fácil a un tema complejo. Explica que la dinámica del empleo no obedece a variables ligadas al costo de la nómina. Arguye que un empresario genera empleo cuando tiene suficientes compromisos de venta de productos, cuando ha ampliado su mercado, no cuando le reducen los costos de personal: “el empleador no actúa con esa lógica”.

El gerente de Juanal, Álvaro Torres, empresa con 38 empleados, que comercializa productos lácteos de una reconocida marca colombiana, manifiesta que aligerar la carga en cuanto a seguridad social y parafiscales puede representar un estímulo a la generación de empleo. Pero precisa que él, para tomar la decisión definitiva de contratar un nuevo empleado, analiza si verdaderamente lo requiere y calcula la capacidad de pago de la empresa del salario respectivo. “Cuando uno piensa en contratar un nuevo trabajador, sabe que debe sacar cerca del 52% adicional al salario, no solo de parafiscales, sino de prestaciones y de seguridad social”.

De otro lado, Torres no ve la eficacia de las leyes encaminadas a generar empleo en las pequeñas y medianas empresas, “porque uno entiende que es como aumentar la nómina. Y un empresario no pretende aumentarla más allá de lo que uno necesita”. Si el mercado crece, se puede hacer patente la necesidad de aumentar el personal, de lo contrario no. Comenta que un empresario siempre espera que el aumento de la nómina le signifique mayores ingresos a la compañía y que, incluso, estos sean de una proporción mayor al costo adicional en que se incurre. Torres mantiene la nómina actual de 38 trabajadores desde hace dos años y la empresa tiene 16 años de existencia.

Entre tanto, el presidente de Acopi, Félix Niño, sostiene que la idea de reducir el pago de la cotización de parafiscales no debe ser una prioridad en las discusiones sobre seguridad social, dado que ese tema no representa un problema para el empresario en el momento. Expresa que los aportes parafiscales están atados, en últimas, a la necesidad de que el empleado también tenga salud mental, “porque si no hay ocio ni recreación para la gente, el empleador puede tener trabajadores que probablemente no sean plenamente sanos desde el punto de vista sicológico”.

En el caso particular de los aportes del 4% sobre la nómina destinados a las cajas de compensación familiar, Cortés reconoce que representan un costo, pero su reducción o eliminación tendría una incidencia marginal en el mercado laboral. Es decir que esa medida no constituiría un estímulo importante para la creación de nuevos empleos. “Los estudios más generosos establecen que si se eliminara el 4% de las cajas de compensación, se crearían 170.000 empleos por una sola vez”, comenta Cortés.

Además, los trabajadores de menores y medianos ingresos perderían el subsidio familiar y los demás beneficios que ofrecen las cajas, a cambio de una pequeña proporción adicional de salario, cuya capacidad adquisitiva se diluiría pronto, debido a las leyes de oferta y demanda del mismo mercado laboral. Al formular esa propuesta, “se desconoce que el subsidio familiar es una prestación de la seguridad social y un derecho de los trabajadores, amparado por el artículo 53 de la Constitución”.

En Codess se cree que los análisis sobre seguridad social deben hacerse de manera integral. Cuando se habla de aportes parafiscales, se deben incluir en el debate los tópicos sobre el ICBF y el SENA y, por supuesto, sobre las cajas de compensación familiar. “Me parece que se requiere aplicar ingeniería financiera, creatividad, pero también se necesita que la política pública reconozca que la seguridad social es estratégica”, puntualiza Cortés.

Opción sin balance

De acuerdo con Juan Camilo López, investigador del Centro de Investigaciones Socio Jurídicas de la Universidad de Los Andes, un sistema de implementación del derecho laboral, como la PILA, que busca concentrar en el empleador las responsabilidades en materia de seguridad social para los trabajadores, no parece la mejor decisión. Trasladarle plenamente esa atribución contrasta con el hecho de que los empleadores siempre están “pensando en cómo disminuyen los costos del cumplimiento de los derechos y de las prestaciones laborales”.

López asegura que mediante el esquema de la PILA, se ha entregado a los empleadores la responsabilidad del cumplimiento de las obligaciones de seguridad social en un entorno en el que ha ganado preponderancia la informalidad de las relaciones laborales entre empleador y trabajadores, mientras el esquema anterior suponía responsabilidad compartida entre las partes. Con la implantación del sistema PILA, es como si se hubiese dicho: “vamos a borrar los vestigios de las relaciones laborales y van a llegar otras modalidades de vínculo contractual en las que las personas se comportan como trabajadores”, apunta López.

En las actuales circunstancias, cobra sentido analizar a fondo el problema de la informalidad en el mercado laboral, porque el mecanismo de la PILA no puede ser el único instrumento para enfrentarla, sostiene López, quien cuestiona a las autoridades sobre otras medidas, además de aquella, para atender el problema.

López pone énfasis en la conveniencia de esclarecer si la principal preocupación del Gobierno es tan solo ampliar la base de recaudo de los ingresos para financiar el sistema de seguridad social. De ser así, el modelo PILA opera como una medida de hacienda pública y favorable al aparato productivo, pero no de protección de los derechos laborales ni de fortalecimiento del tejido social.

Los asuntos de seguridad social y de los parafiscales plantean la necesidad de formular políticas públicas encaminadas a proteger los derechos de los trabajadores y de una vida digna. No se trata exclusivamente de un problema de institucionalidad, “hay que ver el otro lado de la ecuación, donde están las personas y sus necesidades de cobertura en salud y pensiones”, comenta López. Agrega que en esas políticas públicas también se requiere establecer cuál es el papel de las pymes en la generación de trabajo y cuál es el tipo de trabajo que deben generar.

En el escenario de las pymes que compiten con las grandes empresas, afirma López, la PILA ha creado distorsiones y nuevos retos. “Mi sospecha es que la PILA genera nuevas reacomodaciones en el sentido de volver mucho más escondidas las relaciones laborales con los proveedores, con los trabajadores y con la cadena de producción”.

Enfatiza en que esta situación debe ser objeto de un estudio cuidadoso por parte de la oficina de inspección de trabajo del Ministerio de la Protección Social para establecer cómo se han readecuado las relaciones laborales en las pymes.

López afirma que la decisión de reducir los aportes parafiscales no se puede tomar sin una juiciosa reflexión, debe ser, incluso, un tema que se incorpore en la política pública de seguridad social. “Esos recursos tienen un doliente. El propósito de los parafiscales es cubrir el faltante en la financiación de ciertos gastos sociales por parte del Estado”. Si se reducen, en el mediano plazo se verá el problema en la sociedad ante la ausencia de tales recursos, puntualiza López.

La desaceleración de la economía colombiana ha puesto de relieve la importancia de que el país defina una política pública con medidas integrales para combatir la elusión y la evasión de los pagos de seguridad social y de parafiscales, al igual que para determinar la calidad de empleo que deben generar las pymes. Además, hay expectativa general por los resultados, en el 2010, de la UGOPP del Ministerio de Hacienda.

De otra parte, mientras que los pequeños y medianos empresarios abogan porque las entidades de la seguridad social no suspendan los servicios a los trabajadores, cuando aquellos se ven forzados a demorar los aportes de ley, la desaceleración de la economía y su impacto sobre la pyme le abre paso a la discusión de la iniciativa encaminada a complementar con tributos la financiación de la seguridad social.

 

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