El principio de progresividad tributaria: ¿soft law?

Revista Nº 152 Mar.-Abr. 2009

La historia del impuesto se escribe durante las treguas que acuerdan la solidaridad y el egoísmo. El impuesto es [entonces] un producto de las concepciones políticas y aun religiosas de los respectivos países en su lento caminar desde una colectividad de robinsones a una sociedad justa(1).

Víctor Fernando Castillo Daza

Abogado y especialista en derecho constitucional de la Universidad Externado de Colombia. Investigador externo del Centro de Estudios Fiscales —CEF— de esa misma Universidad. Subdirector de la Revista Impuestos(2) 

La progresividad, tal vez como ningún otro principio tributario, es una expresión de justicia: parte de la base de que todos los ciudadanos estamos llamados a contribuir al financiamiento de los gastos públicos, y lo estamos en la medida que nuestras capacidades nos lo permitan. Si no tenemos nada (ingresos, capacidad de consumo, patrimonio), no tributamos; si tenemos algo, contribuimos en esa medida; pero si tenemos mucho, pues... no tributamos (o no tanto), porque eso desestimula nuestra disposición para seguir generando riqueza.

Sí, leyó usted bien.

La arquetípica definición del principio de progresividad tributaria, ese estribillo que todos aprendimos y repetimos en nuestras primeras lecciones de derecho tributario, en los tiempos que corren —de bonanza o de recesión, da igual— está siendo objeto de serias críticas, y no precisamente por su inoperancia o excesiva plasticidad (como podría esperarse si se tomara en serio un tal postulado de solidaridad constitucional), ni tampoco porque haya perdido conexión con la idea misma de impuesto para supeditarse al sistema (con la consecuente pantomima en que puede convertirse el juicio de constitucionalidad), sino porque, según sus detractores, se presta para una inopinada relación de la progresividad con la justicia y favorece el apresurado etiquetamiento del principio como un rasgo deseable de cualquier sistema tributario moderno.

En realidad, a la progresividad no se le está cambiando una coma. Más bien, se argumenta que afecta el crecimiento económico y hace complejo el sistema tributario (que entre más impuestos menos empleo, y que a mayor progresividad menos simplicidad), y con ello se pretende descartarla del abanico de principios rectores de la tributación. Este principio —continúan los reparos— afecta a los más pobres porque desestimula la generación de riqueza y les impide acceder a trabajos mejor remunerados (los que pagaría el empresario si no se insistiera en tanta progresividad)(3).

Más allá de la discusión académica, lo cierto es que esta doctrina no se ha quedado en el papel. Las últimas modificaciones normativas en materia tributaria (a menudo diseñadas para atraer la inversión extranjera y estimular el crecimiento económico), digamos las de los últimos 4 ó 5 años, dan buena cuenta de ello: disminución de las tarifas de renta (moderadamente en el caso de la tarifa general e inmoderadamente tratándose de zonas francas permanentes especiales), de IVA (respecto de los vehículos de alta gama), el odioso paquete de beneficios tributarios pro confianza inversionista, la paulatina desaparición de la tarifa general del impuesto de timbre, los contratos de estabilidad jurídica...

Si hablamos de Hacienda Pública, por otra parte, nadie discute que el crecimiento económico sea un objetivo legítimo; el punto es que no es el único ni quizás el más efectivo. Por eso, que el Estado vía impuestos estimule la generación de riqueza está muy bien, pero si por el camino no se olvida que esa riqueza debería beneficiar a toda la comunidad. Así, los saltos en los indicadores de crecimiento económico solo son motivo para celebrar si paralelamente conllevan descensos en los índices de pobreza y sobre todo de desigualdad. Mejor dicho, no se trata del crecimiento por el crecimiento mismo.

En este sentido, la experiencia reciente parece indicar que algo está fallando en la fórmula: las utilidades de las empresas crecen y el empleo no, la inversión extranjera aumenta y eso no se traduce en bienestar colectivo, la seguridad jurídica (la otra gran consigna de ese discurso) mejora y, aun así, la concentración de la riqueza como si nada. Por mencionar cualquier indicador, el número de desempleados, digamos 5 minutos después de expedida la generosa Ley 1111 del 2006, comparado con el que podemos verificar hoy, dos años después y con un seguro descenso de billones de pesos (cifra de 12 ceros) en el recaudo tributario del 2008 y nubarrones para el 2009, ese numerito decía, no solo no ha cedido sino que se disparó: se acerca ahora a los 3’000.000 de ciudadanos y contando(4)(5).

Pero el problema no es solo por las monedas faltantes sino también y sobre todo por la continuada erosión de la idea de justicia que se supone debe presidir cualquier sistema tributario. La política tributaria descrita, sin rubor, se presenta como equitativa, y algunas de las críticas a la progresividad a su vez empiezan por negarle su parentesco con la justicia. Y no. No es serio que ahora nos digan (al son de un discurso pretendidamente liberal) que la regresividad tributaria es la panacea. Se puede estar de acuerdo en que la progresividad empleada de manera excesiva (llegando a la frontera de lo confiscatorio), como cualquier característica que quiera predicarse de un sistema tributario y se exacerbe, resulta perjudicial. Sin embargo, de ahí a considerar que no sea sinónimo de justicia o que no resulte deseable hay distancia(6), casi la misma distancia que separa lo científico de lo ideológico. Y esos son otros terrenos(7).

Entretanto, el otro argumento, el que sugiere prescindir de la progresividad porque hace más complejo el sistema tributario, no repara en que lo que aquí se juega es el delicado balance entre equidad y eficiencia: que lo que se suma de un lado se está quitando del otro y, además, pasa por alto que la complejidad del sistema tributario no se explica por lo elevadas o reducidas que sean las tarifas, esto es, que si lo que se quiere es ganar en simplicidad da lo mismo unificar la tarifa por lo alto que por lo bajo, y mejor por lo alto, pues, por capacidad económica, justicia y esas cosas. Y porque el que existe como norma jurídica constitucional es el principio de progresividad, no el de regresividad ni el de simple proporcionalidad tributaria. Lo cual es decir, en últimas, también por el Estado de derecho.

Si desprevenidamente nos preguntáramos por el tipo de sistema tributario que hemos construido en el último lustro, sería difícil defender la idea de que las reformas solo han afectado aspectos puntuales (en aras de la competitividad, se escuchan voces), o sostener que los retoques aquí y allá no han terminado por perfilar al sistema mismo. Muy por el contrario, creo yo, tendríamos que reconocer que la progresividad tributaria va en retirada, y que, como insinué atrás, la adscripción de este principio al sistema —y su interpretación de la mano del “amplio margen de configuración del legislador”—, ha significado retrocesos y, en más de una ocasión, burlas a su fuerza normativa.

Queriendo dar un paso adelante, la escuela de la que provengo —y cierta línea jurisprudencial— defiende una idea más: que la progresividad (como otros principios constitucionales) no es algo que deba predicarse únicamente de los tributos, sino que, sobre la base de un auténtico sistema fiscal (no apenas tributario), el análisis debe cobijar también la asignación del gasto público, vale decir, que la progresividad tributaria está incompleta sin gasto progresivo, sin gasto público redistributivo.

Como lo veo, el argumento tiene todo el sentido que soy capaz de reconocerle: aun así desconfío y me quedo con la progresividad tributaria sin más. He terminado por pensar que esa conexión más que reforzar la justicia en el campo de la Hacienda Pública, tranquilamente puede volverse en contra de la progresividad tributaria: habrá a quién se le ocurra (así no lo diga) que para eso, para garantizar la redistribución de la riqueza, mejor el gasto público, mejor un sistema tributario proporcional, y mejor, por esa vía, cambiar de una vez el artículo 363 constitucional. Solo es cuestión de imaginarse los modernos proyectos de reforma tributaria que lloverían, o el pálido juicio de constitucionalidad doblemente atenuado en su rigor por la idea de que la progresividad no se predica de cada impuesto, y ya ni siquiera del sistema tributario, sino del sistema fiscal en su conjunto.

Por estas buenas razones, en mi opinión, la progresividad tributaria per se sigue siendo un instrumento de inmenso valor para el mejoramiento de las condiciones de vida de la sociedad colombiana (toda ella), si no por la vía del crecimiento económico, sí por la de la redistribución de la riqueza. Erradicar este principio de nuestro sistema tributario (que dicho sea de paso también es un medio para la consecución del bienestar general) o seguir restándole vigor a su menguada fuerza normativa so pretexto del crecimiento y de la competitividad resultaría cuando menos un acto de ingenuidad: sería casi como negar una premisa de la economía, a saber, que el hombre es egoísta y maximizador y que, agrego yo, si le bajan los impuestos no va a dedicarse a redistribuir esa riqueza, sino que quizá se sienta inclinado a concentrarla todavía más. ¿O no?

***

Post scriptum: Si estamos o no de acuerdo, señor lector, posiblemente no es lo que cuenta. Importa, eso sí, que la discusión no se apague, y que de vez en cuando apartemos la mirada de la cláusula del convenio de doble imposición del momento para fijarnos qué ha sido y qué queremos que sea de nuestro sistema tributario. No vaya a ser que termine por imponerse una idea (no excesivamente meditada, creo) que alguna vez escuché en un aula de clases; y la cito de memoria: Los abogados tributaristas deberían dejar de pensar en los principios para pasar a ocuparse de lo importante.

Sin palabras.

(1) Las opiniones contenidas en este escrito son responsabilidad exclusiva del autor; por tanto, no comprometen la posición editorial de la Revista Impuestos ni a la casa editorial Legis.

(2) Contraportada exterior, Hans Nawiasky, Cuestiones fundamentales de derecho tributario. Madrid, Instituto de Estudios Fiscales, 1983.

(3) La posición escéptica frente a la progresividad tributaria puede verse en: Ámbito Jurídico, Instituto Libertad y Progreso, ILP, “Impuestos y competitividad”, edición del 22 de enero al 4 de febrero del 2007; e “Impuestos progresivos y regresivos”, edición del 19 de febrero al 4 de marzo del 2007.

(4) En diciembre del 2006, el porcentaje de desempleados era de 9,9% (13,1% en enero, 12% en febrero, 11,1% en marzo del 2007). En enero del 2009 la cifra se ubicó en 14,2%. Fuente: DANE, Principales resultados del mercado laboral enero del 2009 e Indicadores de mercado laboral. Serie mensual 2001 - 2008. Total Nacional (archivo histórico).

(5) La DIAN, en su balance de año nuevo, habla de un cumplimiento del 99% en la meta de recaudo para el 2008 “debido al comportamiento de la economía, (sic) la tasa de cambio y de las tarifas externas”, “alcanzando así un crecimiento de 11.5% frente al mismo período de 2007”. Con todo, desmenuzando las cifras se encuentra uno con que el crecimiento por impuestos específicos fue solo del 9% en el caso de renta, IVA y retención en la fuente, y del 7% tratándose de GMF. También habría que considerar que el cumplimiento de la meta de recaudo en los años anteriores alcanzó porcentajes del 104% y el crecimiento del recaudo de un año a otro llegó a ser del 15% y hasta del 21%. Fuente: www.dian.gov.co

Por lo demás, al revisar el inventario de explicaciones oficiales, no deja de ser curioso que se enfatice en los nocivos efectos de la desaceleración de la economía sobre el recaudo y, en cambio, no se repare en que esos billones de menos son en buena medida el resultado de una decisión de política fiscal (reducir impuestos en contravía de la capacidad económica) adoptada, paradójicamente, para estimular el crecimiento económico.

(6) La idea de que la progresividad (y la regresividad) obedece a una consideración de equidad (o a la falta de ella) solía ser una cuestión aceptada pacíficamente en la doctrina. Así, por ejemplo: “[d]esde el punto de vista de la equidad, los impuestos se clasifican en progresivos, proporcionales y regresivos, de acuerdo con su peso porcentual en los ingresos de las personas”. Cuevas, Homero. Fundamentos de la economía de mercado, 2ª ed., Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2004, p. 124. O también, “el exigir de quien tenga más capacidad de pago que pague más se justifica hoy en día no tanto por una supuesta aplicación de las teorías marginalistas o por la desutilidad que a partir de cierto momento las rentas le representan a una persona, sino simplemente por razones de equidad dentro del consenso general de la comunidad y de los propósitos generales de distribución del ingreso que van implícitos en todo esquema tributario”. Due, Jhon, Análisis económico de los impuestos, citado en Restrepo, Juan Camilo, Hacienda Pública, 6ª ed., Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2003, p. 161.

(7) El entendimiento del sistema tributario como una “carga” suele ser la premisa a partir de la cual se construyen las críticas a la progresividad tributaria, léase, entre menos impuestos mejor; y eso, así, rima con liberalismo decimonónico.