El sistema tributario no contribuye a reducir la brecha de desigualdad en Colombia

Revista Nº 194 Mar.-Abr. 2016

Javier Nelson Rojas 

Especial para la Revista Impuestos 

Ricardo Andrés Ruiz Cabrera 

Socio EY
Vicepresidente de la IFA capítulo Colombia
Colaboración especial en la traducción 

Colombia registra el mayor nivel de desigualdad en comparación con el grupo de naciones que conforman la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), y las ventajas que ofrece el sistema tributario del país a los contribuyentes no favorecen la reducción de la brecha entre ricos y pobres, aseguró Bert Brys, experto en asuntos tributarios de la OCDE y conferencista del Cuarto Congreso Colombiano de Tributación Internacional que tuvo lugar en Bogotá, en noviembre del 2015, organizado por el capítulo colombiano de la Asociación Fiscal Internacional (IFA, por su sigla en inglés) y que tuvo el apoyo del Instituto Colombiano de Derecho Tributario y de la división de Actualización Profesional de Legis. En entrevista con la REVISTA IMPUESTOS analizó los alcances de la reforma tributaria estructural que se prepara en Colombia.

REVISTA IMPUESTOS: ¿Cómo ha visto la OCDE el hecho de que Colombia esté preparando una reforma tributaria estructural? 

Bert Brys: Como algo muy significativo, no solo por aceptarlo, sino por haber conformado un comité de expertos para revisar el tema. Es muy importante que Colombia adopte varias medidas en la reforma tributaria, pero con un enfoque de largo plazo. Esa es la visión general, pero debe haber muchas medidas específicas en ciertos aspectos.

R. I.: ¿A cuáles aspectos se refiere? 

B. B.: La carga tributaria de los negocios, el impuesto de las personas naturales, la reforma del impuesto sobre las ventas (IVA), la reforma del impuesto sobre la propiedad, revisar el tema de la permanencia del gravamen a los movimientos financieros (GMF). El punto determinante es que Colombia tiene que aumentar sus ingresos para financiar proyectos de infraestructura, educación y salud, porque esto representa inversión en la gente, que al final permite generar el crecimiento económico futuro. Colombia tiene una enorme brecha en desigualdad. Entre todos los países de la OCDE, demuestra el mayor nivel de desigualdad, incluso es mayor que el de México. El sistema tributario actual y los beneficios que brinda no están contribuyendo a reducir esa brecha. Ese es un reto muy grande para el país.

R. I.: ¿Cuáles aspectos se deben corregir en cuanto a la tributación de las sociedades en Colombia? 

B. B.: Son tres. El primero es que la sumatoria del impuesto sobre la renta y del impuesto sobre la renta para la equidad (CREE) resulta en 34% de tarifa nominal, la cual contrasta con la tarifa promedio de los países de la OCDE que es 25%. Con la aplicación de la sobretasa al CREE, la tarifa combinada llegará, en algún momento, a 43%, y eso ya es demasiado alto. Segundo, la base de contribuyentes es muy pequeña y son muy pocos los aportantes. Hay muchas exenciones. Las bases gravables del impuesto sobre la renta y del CREE son distintas. Adicionalmente, tienen regímenes especiales como el de zonas francas, que son muy beneficiosos. Cuentan con muchas exenciones en ciertos tipos de actividades y, en especial, el régimen de inversiones en ciencia y tecnología es demasiado generoso. En esa medida, al ver todo en forma agregada, existe una combinación de normas muy complicadas, con muchos beneficios, lo cual conduce a que el sistema sea catalogado como complejo. Y el tercer elemento es que las inversiones están siendo gravadas con IVA. Normalmente, en los otros países, en los casos en que la adquisición de bienes relacionados con inversión resulta gravada, se tiene derecho a solicitar una devolución por el IVA pagado por esos bienes, más específicamente cuando se trata de la categoría de activos fijos. Eso (el pago de IVA) aumenta el monto de la inversión. Si se toma en cuenta esta situación, en conjunto con las cargas fiscales en impuestos directos de renta y CREE, la OCDE ha estimado que, de manera agregada, la tasa efectiva de tributación supera el 55%. Al darse cuenta de esto, el Ministerio de Hacienda ha aceptado otorgar, en la reforma tributaria del 2014 (L. 1739), un crédito tributario de dos puntos en el IVA pagado por estos bienes de capital. Sin embargo, también es muy costoso considerar un esquema de devolución de IVA. Independientemente de ser consciente de esta situación y de querer otorgar la devolución del IVA en las inversiones, resulta muy costoso implementar este proceso. Por eso, al final, se tomó la decisión de no hacerlo y solamente se otorgó el beneficio de los dos puntos del IVA. Algo positivo es que en la reforma tributaria del 2014 se incluyó que el impuesto sobre la riqueza a las sociedades debería ser eliminado en los próximos años.

R. I.: ¿Por qué el sistema de zonas francas colombiano favorece la elusión? 

B. B.: Los sistemas de zonas francas se orientan exclusivamente a promover negocios de exportación. En Colombia, el régimen de zonas francas no solamente permite exportar, sino realizar transacciones al interior del territorio nacional; gracias a esto, la tasa de tributación y los impuestos que termina pagando la sociedad que está en régimen de zona franca es sustancialmente inferior, por los beneficios que tiene, y eso crea una distorsión de competitividad con respecto a las empresas que no están bajo ese esquema.

R. I.: ¿Cómo ve la OCDE las zonas francas conformadas por una sola empresa? 

B. B.: El sistema es malo porque tiene los mismos matices ya expuestos, pero, además, porque el costo de sostener ese sistema es muy alto. Asimismo, no tiene sentido que esa figura se localice en una zona geográfica específica si al final los aspectos fundamentales del régimen de zonas francas no se están cumpliendo. Al compararlo con un régimen de maquiladoras como el que existe en México, este régimen funciona en la medida en que solamente tiene propósitos de exportación dentro del grupo económico regional. Es costoso para la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) tener que controlar y administrar el funcionamiento de ese tipo de figuras.

R. I.: ¿Existe otro país que tenga tantos beneficios tributarios como Colombia? 

B. B.: Es difícil hacer una comparación exacta, pero infortunadamente sí hay muchos países que sufren de esta misma tendencia. El problema es que otorgar todos esos beneficios e incentivos reduce demasiado la base gravable agregada del país, reducida en razón a la cantidad de privilegios y a una gran proporción de economía informal que no está contribuyendo. Como la base gravable es tan pequeña, el Gobierno se ve obligado a aumentar la tarifa nominal del impuesto de renta, y dado que la tarifa es tan alta, se ve en la necesidad de ofrecer beneficios para reducir un poco el impacto. En esa medida, se ve sujeto a mantener tarifas altas y a crear impuestos nuevos que causan distorsión como el gravamen a los movimientos financieros y el impuesto a la riqueza para sociedades y negocios. Se trata de un círculo vicioso que se puede resolver con una reforma, con un plan de largo plazo que permita ampliar la base gravable y reducir las tarifas. El punto de inicio es enfocarse en la economía informal, porque la economía formal no es la enemiga. Entonces hay que otorgar incentivos para volverse formal. Hay dos medidas que se pueden tomar. Primero, cómo las normas son tan distorsionadoras que los negocios terminan en la economía informal, lo primero que se debe hacer es eliminar todos estos incentivos que distorsionan el sistema tributario. Lo segundo es incluir medidas para que la informalidad entre a la formalidad (como está sucediendo en México), por ejemplo eliminar el gravamen a los movimientos financieros, pues promueve la conducta de hacer pagos en efectivo, lo cual saca los negocios del sistema financiero. Las medidas que está tomando México comprenden que el primer año, contado a partir de que el negocio informal ingrese a la formalidad, se le otorga un beneficio de una tarifa de impuesto sobre la renta de cero por ciento, después aumenta a 10%, luego a 20% y así ocurre gradualmente hasta alcanzar la tarifa normal.

R. I.: ¿Cuál es la recomendación de la OCDE en relación con el IVA? 

B. B.: Lo primero es que la base gravable de este impuesto puede ser ampliada, puede crecer un poco más. Todavía hay muchos bienes que podrían llegar a gravarse. Además del IVA, es válido mantener los impuestos al consumo de gasolina, de licores y de tabaco. El problema es que el impuesto que se está aplicando al diésel es inferior al impuesto a la gasolina. Teniendo en cuenta que el diésel es más contaminante que la gasolina, al menos ambos impuestos deberían ser iguales. El anuncio que se ha hecho por parte de Colombia de asumir unos impuestos al carbono es algo positivo.

R. I.: ¿Colombia debería volver a tener un único impuesto sobre la renta sin beneficios? 

B. B.: Sí, tendrían que integrarse los dos impuestos (el de renta y el CREE), pero la base que debería prevalecer es la del impuesto sobre la renta para la equidad (CREE) frente a la del impuesto sobre la renta, porque el CREE tiene menos incentivos en relación con la determinación de su base gravable. En todo caso, dado que esto es un plan a largo plazo, la OCDE es consciente de la posibilidad de que esto no se logre en el corto plazo; tiene que ser un objetivo para cinco o diez años. En México hay una situación similar de dos impuestos análogos, con respecto a la cual se ha solicitado su integración. Pero eso tiene un plan para hacerse a largo plazo.

R. I.: ¿Qué recomienda la OCDE sobre el régimen del impuesto de renta para personas naturales? 

B. B.: De nuevo, la recomendación es ampliar la base tributaria. Hay muchos beneficios e incentivos en este aspecto. En la actualidad, solamente el 10% de las personas naturales contribuyentes está presentando declaración de renta y, en promedio, se tiene información del 5%. La base gravable es la primera dificultad para empezar a tributar el impuesto sobre la renta, es demasiado alta. Colombia tiene muchos beneficios para las personas naturales y señaló, en principio, un 25% de renta exenta para los empleados. Las contribuciones al plan voluntario de pensión, en un monto bastante alto, también pueden ser depuradas de la base gravable, al igual que la deducción por crédito hipotecario para la adquisición de vivienda.

R. I.: ¿Qué beneficios tienen las personas naturales en los países de la OCDE con respecto al impuesto sobre la renta? 

B. B.: El 20% del ingreso per cápita está exento. En Colombia, es 250% más alta esa exención que el promedio de la OCDE. Aquí la recaudación del impuesto sobre la renta de individuos es el 0.1% del producto interno bruto (PIB) y en los países de la OCDE es del 8%. En promedio, en Latinoamérica es más del 1% del PIB. Entonces hay una diferencia muy grande entre los países de Latinoamérica. Los incentivos que tiene Colombia están muy enfocados a adquisición de vivienda y a ahorro pensional, pero no están orientados a estimular la inversión en sociedades. En ese contexto, crear un impuesto a los dividendos solo para las personas naturales que invierten en acciones es una buena propuesta, pero en la medida en que los recaudos de ese impuesto se utilicen para compensar los recaudos por el IVA, que impacta los activos fijos, y por el CREE y la sobretasa al CREE. Eso implicaría sustituir la recaudación del efecto del IVA en activos fijos, del CREE y de la sobretasa por una recaudación proveniente de los dividendos distribuidos por sociedades nacionales a personas naturales residentes en Colombia. Uno de los puntos polémicos de esta alternativa es que el impuesto se recaudaría por medio de una retención en la fuente, la cual resultaría un buen mecanismo, porque permitiría recaudar fácilmente estas rentas. Pero la medida solamente podría regir para personas naturales colombianas residentes en Colombia que hacen inversiones en acciones y no debería aplicar a inversiones extranjeras en Colombia, porque eso puede impactar los negocios transnacionales y podría ocasionar una distorsión en los tratados suscritos por Colombia para evitar la doble imposición.