El tortuoso trámite pensional

Revista Nº 165 Mayo-Jun. 2011

Javier N. Rojas 

Especial para la Revista Actualidad Laboral 

El 18 de enero del 2011, día del natalicio de Carmen Elisa Pérez, mujer laboriosa a cargo de la cafetería de un gremio empresarial en Bogotá, tuvo un significado excepcional, porque cumplió 55 años de edad, momento que esperaba con cierto entusiasmo con el propósito de iniciar los trámites para obtener su pensión de jubilación. El 2 de febrero, y luego de poner en orden los documentos exigidos, se dirigió al punto de atención del Instituto de Seguros Sociales (ISS) del barrio El Tunal de Bogotá, donde se los recibieron y le informaron que la solicitud sería resuelta dentro de tres o cuatro meses. Hoy, espera aún con optimismo que le comuniquen acerca de la aprobación de su pensión.

La buena disposición de Carmen Elisa Pérez contrasta con el desánimo que cunde entre las personas que se ven sometidas a unos prolongados procesos pensionales en el marco del régimen de prima media con prestación definida. Marcela Balaguera, jefe de nómina de Corpacero, industria de productos metalmecánicos, considera engorrosa la legislación sobre pensiones y reconoce que la empresa atraviesa una situación difícil con relación a los trámites en el ISS. Corpacero tiene 50 años de existencia y alrededor del 20% de sus trabajadores, de una plantilla total de 500 empleados, están en el tiempo de solicitar su pensión de vejez, pues han cumplido o están próximos a cumplir los requisitos de edad y de cantidad de semanas cotizadas.

Balaguera asegura que los problemas surgieron cuando esos trabajadores solicitaron las historias laborales al ISS y se enteraron de que les faltaban semanas por cotizar, a pesar de que, según sus propios cálculos, ya habían alcanzado la cantidad que se requiere por ley. El ISS argumenta que no hay registros del pago de las cotizaciones que corresponde a las semanas faltantes. Ante tal novedad, los trabajadores han llevado las historias laborales a la empresa con el objeto de que esta revise los archivos y envíe pruebas documentales al ISS de que sí se realizaron los pagos y se validen todas las semanas de cotización de estos trabajadores.

Además, Balaguera no comprende por qué la información de las cotizaciones a pensiones de los trabajadores en problemas no figura en los archivos del ISS, si la compañía, asegura, siempre ha enviado a la entidad los medios magnéticos con la información pertinente y tiene en las planillas los autoadhesivos que ponen los bancos cuando se realizan los pagos. “¿Por qué tenemos que acudir a viejos archivos, posiblemente de hace 20 años y que quizás ya no existen? Tengo 150 personas afiliadas al ISS y alrededor de 40 por pensionarse”.

Balaguera comenta que dada esta situación, se le pidió al ISS que orientara a la empresa sobre las acciones por seguir para apoyar a los empleados en el trámite de la pensión. Además, está preocupada ante el riesgo de que también falte la información de las semanas cotizadas por la empresa de todos los demás trabajadores de Corpacero que se encuentran afiliados al ISS, en los mismos periodos en que figuran las semanas sin cotizar de los trabajadores próximos a pensionarse.

Y expresa: “Tenemos sindicato y no queremos tener inconvenientes más adelante. Por eso, envié (en octubre del 2010) una persona al ISS con todas las planillas de pago, donde se pusieron los autoadhesivos, medio por el cual sabemos que la información fue entregada y validada por el ISS”. También se entregó la información digital correspondiente a algunos trabajadores y afirma que en el ISS se demoraron un día en la validación de las planillas y le dijeron que en un mes estaría solucionado el inconveniente, hecho que aún no se ha cumplido.

Dado que el ISS no cuenta con asesores especializados en el apoyo a las empresas en materia de trámites de pensiones, a Balaguera se le ocurrió la idea de solicitar la visita de una asesora comercial del ISS, con el fin de que hablara a los trabajadores sobre el régimen de prima media y de ese modo aprovechar la ocasión para comprometerla a que la orientara con la gestión de las solicitudes de pensión que presentaban inconvenientes. La asesora del ISS hizo unas recomendaciones sobre la actualización de las historias laborales de los 50 trabajadores en problemas y luego se entregó la nueva documentación al ISS. Pero, al poco tiempo, la entidad les comunicó que tal proceso carecía de validez. En mayo pasado, Balaguera logró la visita de otro asesor del ISS para seguir en la búsqueda de una solución.

En su opinión, durante todo el proceso ha recibido orientación errónea del ISS. “Si yo trabajara en el ISS, sería muy cuidadosa con la parte de cotizaciones”. Entiende que por errores del sistema se pueda perder algo de información en el ISS, “pero muchas empresas se han liquidado, entonces, ¿en dónde se van a conseguir todas las pruebas documentales de las cotizaciones?”, se pregunta.

Seguimiento constante

De otro lado, Balaguera sostiene que a los trabajadores les hace falta estar pendientes de sus cotizaciones: “Uno como trabajador debe pedir, por lo menos anualmente, el resumen de las cotizaciones a pensiones, de modo que pueda ir validando la información a tiempo y no tener que esperar 20 años para descubrir inconvenientes”. Insiste en la queja de que no hay acompañamiento del ISS para asesorar a las empresas en los procesos de solicitud de pensiones de los trabajadores y expresa que “por eso queremos hacer la validación temprana de la información para los trabajadores afiliados al ISS”.

Luis Fernando Ucros, asesor del ISS, señala que un trabajador debe iniciar la solicitud de pensión de vejez cuando considere que ha cumplido la edad y el tiempo necesario de cotización para alcanzar ese derecho. Antes de comenzar la gestión recomienda tener especial cuidado al verificar que sus documentos de identidad no tengan inconsistencias.

Por ejemplo, “el registro civil de nacimiento y la cédula de ciudadanía deben coincidir en cuanto a la fecha de nacimiento, una de las fallas que más se encuentran al momento de la radicación de los documentos por parte de los asegurados”. Además, se requiere revisar con antelación la historia laboral para determinar si existen datos errados.

De surgir alguna inconsistencia, asevera Ucros, el trabajador tiene que requerir al ISS para realizar la corrección, por ejemplo, si le faltan algunos periodos de cotización, con el fin de corregir la historia laboral y que en el momento de solicitar el reconocimiento de la pensión no enfrente ningún inconveniente.

El abogado de seguridad social, Carlos Alberto Alzate, sostiene que resulta complejo sacar adelante los casos de pensiones de vejez, por la diversidad de regímenes que existieron en el país antes de la Ley 100 de 1993 y por la complejidad de las normas vigentes.

Alzate señala que debido al afán de los gobiernos por unificar los criterios relacionados con pensiones han quedado “muchos aspectos sueltos”, situación que la Corte Constitucional ha intentado subsanar mediante sentencias de tutela. Sobre la vigencia de las leyes, por ejemplo, comenta que, en ciertos casos, aquellas relativas a pensiones no se han derogado de manera expresa, sino tácita. En consecuencia, los abogados que representan a potenciales pensionados suelen enfrentar situaciones en las que predomina el criterio de un funcionario del ISS con respecto a disposiciones ya derogadas: “Ahí es en donde la Corte Constitucional ha intercedido favorablemente con sus sentencias de tutela”.

Cree que ha habido exceso de reglamentación y que existe la percepción general de que pensionarse es complicado. En general, la persona que está próxima a cumplir los requisitos para obtener la pensión o que ya los cumplió inicia el trámite de manera directa ante la entidad pertinente. Pero cuando comienza a enfrentar obstáculos en el ISS, regularmente decide contratar los servicios de un abogado para que continúe el proceso en esa institución, donde suelen tener mayor consideración con la persona que acude con su apoderado.

Alzate menciona, entre los inconvenientes más frecuentes, la exigencia de documentos sin justificación alguna por parte del ISS. Por ejemplo, a una persona divorciada de un primer matrimonio y que tramita la obtención de la pensión de la persona con quien se casó por segunda vez y que ha muerto, el ISS puede exigirle una copia autenticada de la sentencia mediante la cual se declaró legal el primer divorcio, sin tener en cuenta que dicha anotación aparece en el registro civil que pide el mismo ISS. “En otro caso, se exigió la copia autenticada de la sentencia donde declaraban interdicta a una persona que tramitaba una sustitución, a pesar de que tenía la anotación de interdicta en el registro civil de nacimiento”, acota el profesional.

Recursos con poco alcance

En opinión de Alzate, no se justifica que una solicitud de pensión de vejez se resuelva en un tiempo cercano al año. “En menos de este tiempo, no se tiene respuesta. Los cuatro meses que dispone la ley para el trámite nunca se cumplen”. A su vez, sostiene que el tiempo más breve que ha tardado la respuesta a una solicitud de pensión gestionada por su oficina ha sido de 10 meses y aclara que no siempre la resolución del ISS dispone la concesión de la misma al trabajador.

En tal caso, agrega, para agotar la vía gubernativa se presenta el respectivo recurso, “pero no se sabe cuándo se va a resolver”. Entonces, surge la necesidad de presentar la acción de tutela, solamente para buscar que el ISS conteste la solicitud de pensión. Así, el juez puede ordenar al ISS que la atienda, pero la institución frecuentemente no lo hace. Explica que luego de esto se debe iniciar un incidente de desacato a la entidad, el cual tampoco suele tener un trámite ágil en los despachos judiciales.

Alzate señala que las acciones de tutela a las que se debe recurrir por la demora del ISS en la respuesta a una solicitud de pensión o por la negación de la misma constituyen un elevado costo para la administración de justicia, porque se trata de un recurso extraordinario y los procesos de pensiones se deberían resolver de modo ágil por vía administrativa.

Otra situación que puede llevar al desánimo es la gestión de la pensión cuando fallece uno de los cónyuges. En efecto, Ligia Buitrago de Díaz del Castillo presentó el 24 de marzo del 2010 los documentos exigidos por el ISS con el fin de que se le otorgue el derecho a recibir la pensión de su esposo, Alberto Díaz del Castillo, secretario de asuntos fronterizos y gobernador de Nariño durante la administración del presidente Belisario Betancur, quien falleció el primer día del mismo mes.

A pesar de que ese día le informaron que la decisión del ISS no tardaría más de cuatro meses, casi un año y medio después de entregar los documentos no se ha producido aún acto administrativo que le conceda el derecho vitalicio a la pensión de su esposo. Sin duda, Alberto Díaz del Castillo tenía el presagio de que a su muerte ese trámite no iba a marchar bien, pues al amparo de la Ley 44 de 1980, modificada por la Ley 1204 de 2008 “por la cual se facilita el procedimiento de traspaso y pago oportuno de sustituciones pensionales”, entregó al ISS los documentos exigidos con la esperanza de que ese procedimiento se agilizara a favor de su esposa, si él llegaba a fallecer.

Este oscuro presagio llegó a Díaz a partir de su propia experiencia, dado que solamente obtuvo su pensión de vejez luego de adelantar un demorado proceso iniciado en 1998 y que concluyó con el reconocimiento de la mesada casi cinco años más tarde en el 2002, gracias a una sentencia de la Corte Suprema de Justicia, momento a partir de cual su salud se fue deteriorando hasta llegar a su muerte. El hijo de Díaz del Castillo, Óscar Díaz del Castillo, señala que ante la tardanza en la concesión del derecho pensional a su madre, el 24 de agosto del 2010, interpuso una acción de tutela que se falló a favor de Ligia de Díaz del Castillo, en la cual se ordena al ISS resolver la solicitud de pensión en los 10 días siguientes, determinación que no se ha cumplido.

La familia presentó el incidente de desacato el 11 de octubre del 2010, en el cual se le pedía al juez las sanciones pertinentes, recurso que no tuvo efecto alguno. Sin embargo, el 24 de noviembre del 2010, después de más de un mes de vencido el plazo estipulado en el fallo de tutela, el ISS presentó un oficio al juzgado en el que informaba sobre la aprobación de la pensión a Ligia de Díaz del Castillo mediante la respectiva resolución. Óscar Díaz asegura que el juzgado cerró el caso, pero su madre todavía no ha recibido por parte del ISS la notificación de la resolución que le aprueba la pensión.

Luego de realizar una llamada telefónica al ISS, en enero del 2011, se enteraron de que el trámite había pasado nuevamente a la instancia de decisión del instituto debido a una aparente inconsistencia. La acción más reciente emprendida por Ligia Díaz del Castillo fue pedir a la Procuraduría General de la Nación que se investigara a los funcionarios del ISS relacionados con su caso, a fin de establecer las causas de la demora en la respuesta a su solicitud de pensión, y seguir a la espera de un derecho de petición que remitió a la Presidencia de la República con el ánimo de que el presidente de la República, Juan Manuel Santos, interceda por su derecho.

Criterios unificados

Frente a las críticas por la aparente falta de estándares de actuación de los funcionarios, Ucros asevera que los documentos exigidos por el ISS siempre son los mismos. “La Circular 7 del 2005 establece los documentos necesarios para cada una de las solicitudes de los riesgos que atiende el ISS”. Sin embargo, reconoce que se pueden pedir algunas pruebas escritas adicionales de acuerdo con los casos especiales.

Ucros sostiene que cuando un trabajador queda en situación de invalidez se necesita la sentencia de un juzgado en la que se designa al curador, si aquel lo requiere. Se pide, además, el acta de posesión del mismo ante el juez y de su capacidad de discernimiento en el desempeño del cargo. Señala que el ISS recibe en promedio 10.000 solicitudes mensuales de pensiones de vejez. “Nosotros no prometemos que se responda en cuatro meses una solicitud de pensión, la ley nos obliga a que sea en ese tiempo. El término es legal. Sin embargo, la mayoría de los casos los decidimos antes de ese plazo, pero hay algunos en los que se deben hacer unas diligencias o trámites para el reconocimiento de la pensión que se toman más tiempo del estipulado por la ley”, acota Ucros.

Por ejemplo, los servidores públicos deben anexar un certificado laboral que especifique el tiempo trabajado y no cotizado al ISS. Una vez que el ISS recibe ese certificado, por ley, tiene la obligación de corroborar la veracidad de la información con la entidad pública que lo expidió. Esa diligencia ocasiona cierta demora en el proceso. Ucros asevera que las pensiones solicitadas por los trabajadores que siempre estuvieron vinculados laboralmente al sector privado, generalmente, se deciden antes de cuatro meses.

Precisa que el ISS nunca ha manifestado al público que la decisión sobre el otorgamiento de las pensiones se retrase por la demora en el traslado al ISS, por parte de los fondos privados de pensiones, del dinero de las cotizaciones del trabajador, procedimiento que califica como ágil. El gremio de las administradoras de fondos de pensiones, Asofondos, afirma que ese trámite tarda “30 días hábiles siguientes a la fecha en que la administradora de fondos de pensiones recibe el correspondiente reporte de solicitudes de traslado por parte del ISS”. El asesor del ISS explica que la mayor proporción del tiempo se emplea en establecer cuáles valores de los montos transferidos se deben atribuir a determinados periodos de cotización de la historia laboral del individuo.

Con respecto a la eventual desaparición en los archivos del ISS de la información relativa a las semanas cotizadas por los trabajadores, Ucros comenta que la historia laboral está supeditada a “unas pautas de imputación de pagos que implican establecer el número de semanas que efectivamente cotizó una persona, después de la aplicación de unas reglas establecidas por la ley, a fin de determinar los periodos de mora y las inconsistencias en que pudo incurrir el empleador”.

Si un trabajador considera que su historia laboral tiene inconsistencias puede solicitar al ISS que las verifique y corrija. Ucros anota que para adelantar ese procedimiento, es importante anexar las pruebas de los pagos, el número de afiliación y el número patronal del empleador con el propósito confirmar, en los archivos del ISS, si se registran o no periodos sin cotización, porque, muchas veces, el problema no consiste en que el ISS no hubiese cargado al trabajador determinadas semanas de cotización, sino que el empleador hizo los descuentos de la cotización al trabajador pero en realidad no realizó los pagos.

Si una empresa desaparece, se tiene la opción de recurrir al Acuerdo 027 de 1993 del ISS, en el cual se establece que si el empleador registra una mora con el ISS y su empresa fue liquidada, el trabajador puede pagar esos periodos, pero insiste que esto se puede hacer solamente cuando ha ocurrido la liquidación de aquella, porque, de lo contrario, se trata de una deuda del empleador, quien tiene la responsabilidad de hacer ese pago al ISS.

Ucros les recomienda a los trabajadores jóvenes estar pendientes de su historia laboral para evitar la aparición de serios inconvenientes en el futuro, cuando estén próximos a solicitar la pensión. Explica que quienes pertenecen al régimen de prima media pueden realizar la consulta mes a mes en la página web del ISS.

Responsabilidad compartida

Ucros también manifiesta que muchas empresas se acostumbraron a señalar el desorden del ISS como una causa de la pérdida de información relativa a las semanas cotizadas de los trabajadores, pero, en muchos casos, esa circunstancia obedeció a que las empresas no le reportaron al ISS correctamente tal información a través de medios magnéticos o en otras situaciones se registró erróneamente la misma, por ejemplo, al digitar en forma errónea ciertos datos. Y, asegura que los funcionarios del ISS cuentan con circulares internas que establecen los parámetros para tramitar las solicitudes de pensión.

El asesor destaca el interés permanente del ISS por mejorar el servicio a los pensionados. En tal sentido, explica que con el propósito de agilizar el proceso de reconocimiento de la pensión se diseñó un programa informático denominado “nuevo liquidador”, en el cual se están apoyando los funcionarios del ISS para tomar decisiones sobre los riesgos de vejez e invalidez. Igualmente, se está avanzando en el aplicativo del mismo para el riesgo de muerte que se espera tener en operación antes de agosto del 2011.

Además, la Gerencia Nacional de Atención al Pensionado del ISS realiza auditorías todos los meses a los ocho centros de decisión sobre pensiones del país, con el fin de establecer en qué aspectos existen debilidades en cuanto al proceso de reconocimiento pensional y programar jornadas de capacitación presenciales o brindar orientación a los funcionarios mediante circulares.

 

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También se adelantan planes de choque dirigidos a superar las situaciones de gran congestión; para ponerlos en marcha, la Oficina Central del ISS identifica cuáles seccionales presentan mayor demora en la toma de decisiones pertinentes a pensiones, y a esos lugares se desplaza temporalmente un grupo de abogados que contribuye a descongestionar la oficina.

En el país, el ISS tiene 28 seccionales, 46 centros de atención al pensionado y ocho centros de decisión que definen si se otorga o no una pensión. Cundinamarca y Bogotá reciben el mayor número de solicitudes de pensión. Ucros señala que los centros de decisión son autónomos dentro de los lineamientos establecidos por la Dirección Jurídica y la Vicepresidencia de Pensiones del ISS. Las decisiones que se toman en los centros están regladas mediante memorandos y circulares, pero sus determinaciones son “autónomas y la responsabilidad es exclusiva de cada uno de los jefes de departamento”.

Por otra parte, Ucros asegura que el ISS ha venido trabajando en garantizar la continuidad de la administración del régimen de prima media con prestación definida y en mantener la estabilidad en los procedimientos para solicitar y otorgar las pensiones, pero en cuanto a la transferencia de la operación del modelo de prima media a Colpensiones, “no sabemos nada, aunque hay mesas de trabajo conjuntas entre el ISS y Colpensiones para mejorar el producto y trasladarlo a esa nueva entidad”.

Él les recomienda a los trabajadores próximos a solicitar la pensión de vejez que no dejen de cotizar mientras no haya un reconocimiento pensional mediante resolución, “porque hay muchas personas que creen tener el derecho y dejan de cotizar o, peor aún, se retiran y renuncian a su trabajo y se encuentran con que todavía no tienen el derecho, porque, por ejemplo, el empleador presenta mora en las cotizaciones o porque un empleador no solamente no hizo el pago, sino que ni siquiera lo reportó”.

“Otras personas pueden recibir la sorpresa de no tener el derecho a la pensión, porque creyeron pertenecer a un régimen de transición y, al hacer la verificación, se evidencia que eso no es así. El artículo 17 de la Ley 100 de 1993 establece que la persona puede dejar de cotizar una vez cumpla los requisitos para obtener la pensión, pero la mejor decisión es tener paciencia hasta recibir la notificación de la resolución que la otorga”, advierte Ucros.

Entre el optimismo de Carmen Elisa Pérez por la certeza de que le concederán próximamente su pensión de jubilación y el desencanto frente a los procesos del ISS de la jefe de nómina de Corpacero, Marcela Balaguera, y la insatisfacción de Ligia Buitrago de Díaz del Castillo, cabe abrigar la esperanza de que Colpensiones, la nueva entidad que comenzará a administrar el régimen de prima media, supere todas las debilidades que padecen los trabajadores que están llegando al momento de retirarse del mercado laboral.

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