El tributo ambiental en Cuba

Revista Nº 193 Ene.-Feb. 2016

Alcides Francisco Antúnez Sánchez  

Profesor auxiliar de Derecho Ambiental y Mercantil.Universidad de Granma. República de Cuba. 

La tributación ambiental, aplicada como el instrumento que coadyuvará al resto de medidas de políticas ambiental y energética, y que no solo debería permitir cumplir con el principio de quien contamina paga desde el derecho ambiental, sino que debería incentivar la realización de conductas que reduzcan la contaminación o desincentivar actividades contaminantes, apartándose de figuras que obedecen a una finalidad recaudatoria. En otras palabras, la economía ambiental “(…) canaliza todos sus esfuerzos a poner precios a las externalidades para poder reducir los problemas a una única dimensión monetaria y aplicarles, al fin, el análisis coste-beneficio para llegar a soluciones pretendidamente objetivas(1).

Ante esta problemática apreciamos que los impuestos actúan a través del cambio en la estructura de incentivos de los hogares y empresas, lo cual afecta las decisiones de consumo, inversión y producción. El gasto gubernamental, influye no solo mediante los gastos recurrentes sino también mediante la inversión en infraestructura al apoyo al desarrollo tecnológico, al fomento de sectores encaminados a proteger o mejorar la calidad del medio ambiente o a reducir los impactos negativos de las actividades económicas(2).

Es así, que dentro de los instrumentos fiscales que son aplicados en la política ambiental están los impuestos, creados con fines ambientales o recaudatorios pero que recaen sobre la sustancia perjudicial para el medio ambiente o sobre bienes cuyo uso está directamente relacionado con la sustancia contaminante; los cargos y tasas por el uso de los recursos naturales o de los servicios ambientales que prestan, destinados a cubrir los costos operativos de los servicios (como la provisión de agua o la gestión de residuos) o algún programa que controle el abuso y la contaminación generada; los incentivos fiscales como el gasto tributario (tarifas reducidas, exenciones, depreciación acelerada), los subsidios o las subvenciones(3).

Por lo que, desde el plano jurídico, los impuestos ambientales son pagos forzosos desde el sector privado hacia el Estado, por los cuales no existe una contraprestación por parte de este último, son aquellos que recaen sobre bienes o servicios contaminantes. Desde el punto de vista teórico, surgen con la propuesta del economista Arthur Pigou (1920) quien planteó la necesidad de la intervención del Estado.

Es valorado como el PNUMA ha considerado en la protección ambiental la necesidad de implementar la economía ambiental para lograr la sostenibilidad con una ordenada ejecución dentro de las formas de gestión, meta no lograda de manera adecuada en todos los países de América Latina. Estudios realizados en el 2013 por el PNUMA, dirigidos por Caferrata y Rinaldi en América Latina y el Caribe, demuestran que no ha existido una construcción jurídica apropiada de los conceptos de economía y contabilidad ambiental dentro de los sistemas contables en las formas de gestión.

Todo este análisis señala que en Cuba no es hasta 1976 que se refleja en la Constitución y en los documentos programáticos del desarrollo económico la necesidad de la creación de un órgano de atención al medio ambiente. Dicho órgano fue la Comisión Nacional de Protección del Medio Ambiente y del Uso Racional de los Recursos Naturales.

Ya para 1995 se decide crear el Ministerio de Ciencias, Tecnología y Medio Ambiente (CITMA), y con ello se promulgó la Ley 81 de 1997, sustituyendo la anterior Ley 33 de 1980, la cual soporta jurídicamente la política delineada por la estrategia ambiental nacional y desarrolla el marco legal general para su aplicación. Esta ley recoge en el articulado del capítulo IX, regulación económica el referido basamento legal a la política trazada en su artícu­lo 61 que establece el uso de la regulación económica como instrumento de la política y la gestión ambiental y la concibe sobre la base del empleo, entre otras de políticas tributarias, arancelarias o de precios diferenciados, para acciones que incidan sobre el medio ambiente.

Desarrollo sostenible en Cuba

Como puede apreciarse, la tributación ambiental en Cuba ha avanzado por la voluntad política del Estado por el logro de un desarrollo sostenible, sin poner en riesgo las actuales y futuras generaciones, y la necesidad de crear la conciencia necesaria para el cuidado y protección del medio ambiente y en segundo lugar la implementación de una política fiscal que tribute a las finanzas del Estado, logrando una mejor redistribución de la renta nacional. Para ello, en la estrategia ambiental nacional aprobada en 1997 se encuentran las bases de la política para la aplicación de las medidas de carácter económico dirigidas a la protección ambiental, constituyen de hecho, un conjunto de medidas que propician la internalización paulatina de las externalidades ambientales y, por lo tanto, influyen en costos ambientales, y, a través de ellas, inciden de manera indirecta y de conjunto con otros instrumentos en la toma de decisiones ambientales de los productores, consumidores y tomadores de decisiones con el auxilio de los gestores ambientales. Es esta la expresión de la política ambiental cubana, donde se plasman las proyecciones y directrices principales; entre los mecanismos económicos de la estrategia se señalan los tributos.

Se asume que la fiscalidad ambiental trasciende al conjunto del sistema tributario, o debiera haberse realizado en la Ley 73 del sistema tributario de 1994, donde se concibió en sus artículos sobre el uso de los impuestos para fines de protección del medio ambiente y el uso racional de los recursos naturales, en su artículo 50, el referido impuesto, además de dedicar otros artículos a nombrar los sujetos que se obligan al pago del mismo, como otorgar facultades al Ministerio de Finanzas y Precios para establecer entre otras cosas los procedimientos para exigir su pago.

En 1994, el reclamo ambiental de la Cumbre de la Tierra en Río resonaron en la voluntad legislativa y se aprobó la Ley 73, la misma estableció en el título II, capítulo XI, artículo 50 el impuesto sobre la utilización o explotación de los recursos naturales y para la protección del medio ambiente, mediante el cual se grava a las personas naturales y jurídicas, cubanas o extranjeras, que utilicen o se relacionen de cualquier manera con el uso o explotación de un recurso natural en el territorio nacional.

En este mismo orden y en atención al grave estado de deterioro de los bosques cubanos, determinado por el uso indiscriminado al que desde el tiempo de la colonia, e incentivado en el período neocolonial, fueron sometidos en el contexto de la reestructuración de los ingresos al presupuesto del Estado provenientes del sector estatal y de las organizaciones políticas, sociales y de masas, proceso este que reguló jurídicamente en el Decreto-Ley 44 de 1981, que estableció el impuesto forestal. De esta forma, en el capítulo II, sección 1ª quedó regulado el impuesto forestal al establecerlo como una compensación parcial de los gastos en que incurre el Estado en la repoblación forestal y conservación del medio ambiente. Señala, además, que son suje­tos de este impuesto las empresas estatales dedicadas a la explotación forestal, así como otras empresas estatales, unidades presupuestadas, organizaciones políticas, sociales y de masas, y las empresas subordinadas a cualquiera de dichas organizaciones, que efectúen extracciones de productos forestales, autorizadas por el Ministerio de la Agricultura y con sus propios medios. En este contexto, corresponde al Ministerio de la Agricultura, tal y como estableció el Decreto-Ley 136, Del patrimonio forestal y la fauna silvestre de 1993, artículo 5º, inciso a), adoptar las medidas encaminadas a la protección, conservación, manejo, utilización racional y desarrollo sostenible de los recursos del patrimonio forestal y la fauna silvestre.

En este mismo íter, con la aprobación dentro del ordenamiento jurídico nacional, la Ley 76 de Minas de 1994 soporta los propósitos de preservar la soberanía nacional sobre los recursos minerales, reorganiza la actividad minera, basada en el reconocimiento de la figura jurídica de la concesión, y ofrece mayor confianza a la inversión extranjera como vía para la obtención de capitales. La misma llena el vacío de una base jurídica indispensable para las operaciones mineras en el país. En el capítulo II se reitera el precepto constitucional que establece que al Estado le corresponde el dominio inalienable e imprescriptible del subsuelo, las minas y todos los recursos minerales, dondequiera que estos se encuentren dentro de las regulaciones constitucionales. Por ello, las personas naturales o jurídicas, debidamente autorizadas por el correspondiente título de la concesión, para el ejercicio de una o varias fases de la actividad minera, están obligadas, de acuerdo con lo que se establece legalmente, a pagar los cánones por la ejecución de una actividad minera, el derecho de superficie por el área que se destine a la construcción de las instalaciones de procesamiento y las regalías por la explotación de recursos minerales.

Por otro lado, la contaminación de las bahías cubanas a causa del vertido se explica en gran medida porque tienen poca profundidad y cerca de ellas se localizan grandes centros industriales, lo que contribuye al deterioro de las condiciones naturales. Una parte importante de la contaminación costera procedente de fuentes terrestres es causada por sustancias residuales industriales, agropecuarias y domésticas, las que llegan a la costa sin un tratamiento adecuado. Las afectaciones existentes tienen una localización limitada, como es el caso de la bahía de La Habana, que presenta contaminación producto entre otros factores de la constante acumulación de vertidos de industrias aledañas y del propio tráfico marítimo. El impuesto por la utilización de la bahía de La Habana, se debe tener en cuenta que la Ley 81 de 1997 al establecer en su artículo 2º que: “El medio ambiente es patrimonio e interés fundamental de la nación”, de aquí que este esté configurado como un bien público sobre el cual el Estado tiene una titularidad exclusiva basada en la responsabilidad de su protección y conservación. El principio “quien contamina paga” en relación con los tributos ambientales exige que estos configuren sus presupuestos de hecho sobre actos de degradación del medio. Al respecto, es difícil entender que la mera ubicación de una instalación en la zona de la bahía constituya un acto contaminante. Tampoco negamos que a partir de este hecho pueden tener lugar actos de degradación de este recurso marítimo, como serían los vertidos de residuos industriales o de otras instalaciones turísticas a las aguas de la bahía o la contaminación que representa el combustible que derraman los buques(4).

De igual forma la Ley 77 de 1995 de la inversión extranjera, en su artículo 39 estableció recargos tributarios por el uso y explotación de los recursos naturales, como otra de las normas jurídicas en el ordenamiento nacional que protegió a la naturaleza. Cuestión esta mantenida en la nueva Ley de la Inversión Extranjera, Ley 118 del 2014, la que ratifica la protección al medio ambiente como bien público, en sus articulados 54 a 58.

Es en este nuevo contexto económico, y como parte de esta nueva política fiscal nacional encaminada a incrementar la eficiencia económica y los ingresos al presupuesto del Estado, fue publicada una nueva ley tributaria, la Ley 113 del 2012 y su reglamento, el Decreto 308, reglamento de las normas generales y de los procedimientos tributarios.

Hay que significar que las circunstancias en que se promulga la nueva ley tributaria responden a un momento jurídico distinto, la norma en vez de ser aprobada a posteriori de una reforma constitucional como ocurrió en 1994, se promulga en medio de una vorágine legislativa que debe tener como corolario una nueva reforma constitucional: una nueva Carta Magna. En correspondencia la ley se refiere, además de al necesario fundamento formal —artículo 75 inciso b) del texto constitucional—, al deber de contribuir con el necesario sostén material, lo que evidencia cierta vocación correctiva con respecto a la normativa anterior, que pudiera pensarse adelanta una futura constitucionalización del deber de contribuir por las formas de gestión y del ciudadano(5).

Es como esta norma jurídica al regular al tributo, como centro del sistema tributario, en el artículo 5º, inciso x), concibe el tributo como “las prestaciones pecuniarias que el Estado exige, por imperio de la ley, con el objetivo de obtener recursos necesarios para la satisfacción de los gastos públicos y el cumplimiento de otros fines de interés general”. Para esto, entre los tipos de impuestos regulados en esta nueva norma tributaria aparece el reconocimiento del impuesto ambiental, el que se aplica a las formas de gestión estatal en la nación, en relación con el vertido ambiental en correspondencia con las regulaciones administrativas establecidas por el Ministerio de Finanzas y Precios y la acción que le corresponderá ejercitar a la Contraloría General de la República ante la comisión de daños ambientales para su cuantificación contable, la que se practicará a través de la auditoría pública con enfoque ambiental(6).

En relación con todo lo citado, este autor aprecia el vínculo de las regulaciones tributarias con la Ley 114 del 2012, Ley del Presupuesto del Estado, la que en su capítulo VI del sistema tributario, regula en la sección sexta a la tributación por el uso o explotación de los recursos naturales y para la protección del medio ambiente. Lo que permite considerar que en el ordenamiento jurídico nacional hay una protección adecuada a la naturaleza en la legislación tributaria, que hacia el futuro podrá seguir modernizándose y actualizándose.

Conclusión

La empresa estatal cubana está necesitada de transitar desde la certificación de la calidad que desde el siglo XX se viene ponderando, hacia la certificación ambiental en la actualización del modelo económico para alcanzar el desarrollo sostenible en las formas de gestión estatal y no estatal. Para ello es necesario modificar las formas organizativas que permitan incidir en lograr una cultura ambiental y con ello el equilibrio adecuado entre el progreso y la protección ambiental, con la inserción del gestor ambiental. De aquí que cambie de su escenario tradicional fabril hacia el control de la naturaleza.

La empresa amigable con el ambiente por su relación con la auditoría ambiental y la tributación ambiental permiten a las formas de gestión del sector estatal cumplimentar la política tributaria en relación con el impuesto ambiental, con ello se propiciará dirigir acciones que protejan la naturaleza y mitiguen los efectos adversos ocasionados por los fenómenos de la contaminación industrial, en este caso por el vertido.

1. (NAREDO, 2006).

2. (PNUMA, 2010a).

3. Acquatella, J. (2005). El papel conjunto de las autoridades fiscales y ambientales en la gestión ambiental de los países de América Latina y el Caribe, en: Política fiscal y medio ambiente. Bases para una agenda común, Editorial Cepal, Santiago de Chile.

4. (LUCAS MAS, C. 2002).

5. (SIMÓN OTERO, L. 2014).

6. (ANTÚNEZ SÁNCHEZ, A. 2015).