Eliminación de aportes parafiscales: ¿Fórmula efectiva para generar empleo?

Revista N° 162 Nov.-Dic. 2010

Javier N. Rojas 

Especial para la Revista Impuestos 

Desde que Colombia inició su camino hacia la internacionalización económica, a principios de la década de los noventa, algunos expertos y centros de investigación económica han orientado una parte de sus esfuerzos académicos a promover la importancia de reducir los costos laborales, mediante la eliminación de los aportes parafiscales, como una de las medidas que favorecerían la generación de empleo y la competitividad de las empresas en los mercados nacional y externo.

Hoy, cuando el Gobierno promueve en el Congreso una ley que, de aprobarse, le permitirá a los empresarios tomar como descuento tributario los aportes parafiscales correspondientes a los nuevos trabajadores menores de 25 años de edad que contraten, se revive el debate en torno a los efectos que traería para el país la eventual eliminación de los aportes parafiscales, que representan el 9% de la nómina mensual que pagan los empleadores a sus trabajadores, porcentaje del cual el 2% de destina al Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el 3% al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y el 4% a las cajas de compensación familiar.

Con ocasión de la radicación de aquel proyecto de ley en el Congreso, el director del centro de investigación Fedesarrollo, Roberto Steiner, afirma que lo más apropiado “sería eliminar las cargas parafiscales y financiar al SENA y al ICBF con cargo a recursos del presupuesto nacional provenientes de la tributación general”. Y agrega: “El proyecto de ley parte de la infortunada restricción política de que los parafiscales son poco menos que inamovibles y que lo mejor a que se puede aspirar es a condonarles impuestos a ciertas empresas para así compensar temporalmente su pago de parafiscales”.

En otro frente, el presidente de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y Cesantías (Asofondos), Santiago Montenegro, propone: “En relación con los costos no salariales, se deberían eliminar los parafiscales para todos los que ganen hasta, por ejemplo, 1,5 salarios mínimos legales mensuales vigentes (SMLMV). Y, entre 1,5 SMLMV y un nivel que habría que determinar, se deberían incrementar progresivamente”.

Julio Roberto Piza, experto en derecho tributario, comenta que el aporte al ICBF califica como un impuesto puro, dado que se destina para atender unas actividades que no guardan relación directa con el empleador y agrega que este no recibe beneficios de los programas de aquella institución.

Piza comenta que en el caso del aporte al SENA, la apreciación de que este se considere como un impuesto pasa a ser relativa, pues el empleador lo paga y puede recibir, al menos potencialmente, el beneficio de capacitación para sus empleados. Precisa que, de alguna manera, “hay una asociación entre el pago y el destino potencial de esos recursos financieros”.

En lo concerniente a las cajas de compensación familiar, Piza sostiene que el aporte del empleador a estas entidades se retribuye mediante servicios a los asalariados y a sus familias, que reciben menos de cuatro SMLMV, servicios que califica como “una especie de compensación complementaria de los trabajadores”. Explica que estos forman parte de un paquete de beneficios laborales para las personas que trabajan con el empleador, independientemente de que se disfruten o no.

Según Piza, los parafiscales son formas tributarias sujetas al cumplimiento de los postulados del artículo 363 de la Constitución, que aboga por la equidad, la eficiencia y la progresividad del sistema tributario del país. Comenta que la jurisprudencia, en general, ha sido clara al afirmar que la progresividad y la equidad se cumplen en función del gasto público. Anota que el gasto realizado mediante el SENA, el ICBF y las cajas de compensación acoge el principio de equidad, porque esos dineros se orientan a programas que benefician a familias con ingresos menores a cuatro SMLMV, al igual que a niños, ancianos y mujeres en condiciones económicas vulnerables.

Beneficios históricos

Por su lado, Marisol Perilla, contadora y candidata a maestría en política social de la Universidad Javeriana, afirma que los parafiscales no pueden considerarse un impuesto a la nómina, por el origen político del sistema. Explica, por ejemplo, que la figura del subsidio familiar surgió en la década de los cincuenta, por el consenso tripartito entre el Estado, los empresarios y los trabajadores, que acordaron pagar una parte del mismo en dinero y otra en especie, en aras de mejorar las condiciones de vida de los trabajadores del país.

César Giraldo, doctor en economía y profesor asociado de la Universidad Nacional, comenta que los aportes parafiscales fueron de iniciativa patronal, y los beneficios que se han derivado de aquellos constituyen una especie de salario social que busca satisfacer necesidades específicas de los colombianos.

Piza asegura que es inviable para el país suspender de manera definitiva los aportes parafiscales, dado el papel social que cumplen el ICBF y el SENA, pues la financiación de sus actividades forma parte del gasto social y del proceso del Estado orientado al objetivo de la equidad social: “Son instituciones que el país ha mantenido durante mucho tiempo y que cumplen un papel socialmente importante”.

No obstante, cree que se puede debatir acerca de otras posibles fuentes de financiación de los aportes parafiscales, dado que se ha dicho que generan un costo para la contratación laboral. “Si se va a contratar una persona cuyo salario cuesta 100 pesos, se debe entender que, por los costos asociados de parafiscalidad, eso significa pagar un porcentaje adicional”, acota el experto. Cree que la existencia de tales pagos ha incidido, en alguna medida, en la tendencia empresarial a la vinculación laboral de personas mediante la modalidad de contratos de prestación de servicios y no de contratos tradicionales de trabajo.

Piza señala que entre las fórmulas para sustituir los aportes parafiscales, se podría contemplar que el ICBF y el SENA se financiaran con partidas presupuestales, determinación que las llevaría a perder autonomía en la ejecución de sus ingresos. Pero esta decisión podría llevar al aumento de las tarifas de los impuestos de renta o sobre las ventas (IVA), a fin de obtener el mayor recaudo requerido para hacer las respectivas transferencias a esas entidades.

Comenta que también se ha hablado de permitir que los aportes parafiscales se registren como un descuento tributario por parte de las empresas, opción que demandaría el aumento de la tributación general, con miras a disponer de los recaudos suficientes para financiar con el presupuesto nacional a esas entidades.

Ante la eventual decisión de sustituir los aportes parafiscales por otra fuente de ingresos para el ICBF y el SENA, Piza manifiesta su inclinación por la figura que establece la eliminación de la deducción actual que se otorga a las empresas que reinvierten utilidades para la adquisición de bienes de capital productivos, medida que generaría unos mayores recaudos que se destinarían a aquellas entidades. Expresa que ese beneficio se puede calificar como “un sesgo en el sistema tributario a la inversión en máquinas y no en personas”. Cree que, de ese modo, por ejemplo, el mismo modelo tributario promovería la inversión en capacitación del talento humano. Advierte que se tendría que analizar detalladamente sobre estructuración de tal beneficio.

El planteamiento de incrementar el IVA en unos puntos con miras a sustituir los parafiscales, “se enfrenta a un problema de tipo político, pues el presidente Juan Manuel Santos dijo (durante su campaña) que no iba a aumentar las tarifas de impuestos”, anota Piza. Aclara que mediante esta determinación, a la postre los colombianos de todos los estratos socioeconómicos resultarían responsables de la financiación de, al menos, dos entidades: el SENA y el ICBF. En tal circunstancia, preferiría que se aumentara, para ese fin, el impuesto de renta, un tributo más progresivo, dado que lo paga un grupo reducido de ciudadanos con mayor capacidad económica.

Frente a la idea de sustituir los aportes de los empleadores a las cajas de compensación con un impuesto como el IVA, el presidente ejecutivo de la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar (Asocajas), Álvaro José Cobo, recuerda que el sistema de subsidio familiar se creó como un mecanismo de apoyo compensatorio de los empleadores a los trabajadores, ante las responsabilidades económicas de estos con sus familias. Por eso, cree que establecer al presupuesto nacional como fuente de financiación alternativa del sistema de subsidio familiar “sería remplazar la responsabilidad social de las empresas, por un servicio público del Estado”.

Visión solidaria

El catedrático César Giraldo expresa que se puede hablar de dos modalidades de salario: una que se paga en dinero, como retribución directa a un individuo por la realización de un determinado trabajo, y otra, la social, que corresponde a un fondo común, cuyos recursos se emplean cuando se presentan eventualidades que afectan a los trabajadores y sus familias, como la enfermedad o un accidente, y, además, se emplean, por ejemplo, para constituir el ahorro pensional. A este fondo se le denomina salario indirecto.

Giraldo comenta que, en el país, se ha sentido una corriente de pensamiento, inspirada en la ortodoxia económica del Banco Mundial (BM) y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), partidaria de eliminar los parafiscales, porque se parte del postulado conforme al cual para aumentar la creación de empleo se tienen que disminuir los costos de enganche de trabajadores.

Perilla, por su parte, señala que, en un estudio realizado con Giraldo, que analiza el papel de las cajas de compensación familiar en la política contra la pobreza, mediante un modelo econométrico, se encontró que la eventual eliminación de los aportes parafiscales no tendría un efecto significativo en la generación de nuevos empleos. En contraste, afirma, para una familia de estrato socioeconómico bajo, cuyo ingreso apenas alcanza a un SMLMV, el subsidio en dinero que le entrega una caja de compensación genera un impacto positivo en el conjunto de ingresos de esa familia.

El docente Giraldo explica que los sectores económicos, intensivos en capital, remuneran a sus trabajadores con salarios altos, mientras que en los sectores intensivos en mano de obra predominan los bajos salarios. En ese contexto, los empleados de los sectores intensivos en capital son, principalmente, contribuyentes de los aportes parafiscales, en tanto que los trabajadores de las actividades intensivas en mano de obra son, esencialmente, beneficiarios de los mismos. Además, la mayor proporción de la fuerza laboral recibe menos de cuatro SMLMV y, por lo tanto, se favorece con el subsidio familiar que pagan las cajas de compensación.

Giraldo considera perversa la idea de eliminar el esquema de aportes parafiscales, pues califica estos beneficios como un derecho social y una conquista de los trabajadores. “Los parafiscales hacen parte del pacto social y del concepto de seguridad social que está garantizado por la Constitución”, asevera.

Respecto a la posibilidad de crear más puestos de trabajo con la eliminación de los parafiscales, Giraldo precisa que se trata de “una falacia, porque desde la Ley 50 de 1990, no se ha creado un solo empleo formal, todos se han creado en el sector informal”. Precisa que la cantidad actual de trabajadores con contrato laboral a término indefinido es inferior a la de 1990, de modo que han aumentado el subempleo y los llamados trabajadores por cuenta propia.

Giraldo advierte: “Estamos hablando de la inserción de Colombia en la economía internacional compitiendo con la rebaja de salarios. Y, entre tanto, los países más competitivos del mundo, como Suecia, Dinamarca y Alemania son los que tienen mayores impuestos a la nómina”. Por eso, cree que el país debe definir el modelo económico que quiere, con el fin de trazar políticas y planes de desarrollo que deriven en la creación de más empleo, sin recurrir a opciones de poco alcance, como la reducción de los costos laborales, mediante la eliminación de los aportes parafiscales.

Las fuerzas de la economía

De otro lado, Andrés Medina, tributarista y experto en hacienda pública, considera inconveniente que la propuesta orientada a eliminar los aportes parafiscales se convierta en un objetivo en sí mismo, pues el crecimiento del empleo constituye una consecuencia y no un fin. Argumenta que el empleo crece en la medida en que una empresa necesita mayor mano de obra, con el propósito de realizar su actividad productora de renta. Y, para que eso ocurra, se requiere que exista mayor demanda de los productos o servicios que ofrece. Solo en este contexto deberá “contratar más gente, tenga o no que pagar parafiscales”.

Sin embargo, anota Medina, existe un razonamiento económico predominante, pues el empresario tendrá los empleados que necesita y solo estos, dado que no va a contratar un trabajador adicional únicamente porque le resulte menos costoso hacerlo, en relación con el pago de aportes parafiscales. “Si un empresario tiene una buena situación económica, con una gran demanda de los bienes y servicios que produce y, además, el legislador baja los costos de la mano de obra, probablemente será mayor la utilidad del empresario, pero no va a incrementar el número de trabajadores más allá de lo que efectivamente necesita”.

Medina advierte que las medidas tributarias y las restricciones establecidas por la ley y por las interpretaciones de las autoridades administrativas, en orden a permitir la deducción tributaria del costo de personal, “son tan restrictivas, que resulta más fácil y económico hacer contratación con cooperativas de trabajo, a través de órdenes de prestación de servicios, donde la carga tributaria la asume quien recibe el pago”.

La directora del ICBF, Elvira Forero, cree que eliminar los aportes parafiscales o financiarlos de manera diferente pondría en riesgo a la población infantil. La entidad genera equidad y refleja un alto impacto sobre la brecha de pobreza que afecta a varios sectores de la sociedad.

El impacto social de los parafiscales, asegura Forero, se mide por la atención integral que se brinda a los niños beneficiarios de los programas del ICBF, que incluyen no solo la salud, la nutrición, la educación y la protección, sino la generación de espacios adecuados para su desarrollo y la aplicación de modernos modelos pedagógicos para que crezcan sanos y se conviertan en ciudadanos de bien en el largo plazo.

Por su parte, el presidente ejecutivo de Asocajas, Álvaro José Cobo, cree que la eliminación de los aportes parafiscales conllevaría a desfinanciar parte de los logros alcanzados por el país en términos de la política de cohesión social y, en particular, de empleo.

Anota que esa propuesta, hecha por algunos gremios y académicos, “se ha presentado como una estrategia central para la generación de empleo formal. Muchas de estas iniciativas parten de modelos que dan la connotación de impuesto puro a los aportes parafiscales, es decir, dentro de su formulación se obvian los beneficios que para el país, y para cada empresa aportante, tiene la acción que realizan las cajas de compensación familiar”.

Según Cobo, esos modelos econométricos que contemplan la suspensión definitiva de los aportes parafiscales tampoco consideran la pérdida de los trabajos, directos e indirectos, asociados a la gestión y a la acción social que desarrollan las cajas de compensación, que cuentan con 77.000 empleados directos y cerca de 35.000 indirectos. Calcular cualquier tipo de efecto, sin tomar en cuenta estas consideraciones, se puede calificar como un debate con resultados parcializados, advierte.

Giro radical

En el caso del sistema de subsidio familiar, comenta Cobo, la eliminación de los aportes parafiscales abocaría al reenfoque de los subsidios (cuota monetaria, subsidio de vivienda, apoyo al desempleado) y de los servicios que hoy prestan las cajas de compensación familiar. Advierte que se agotaría la fuente de “recursos destinados para asignar subsidio y para brindar servicios con tarifas asequibles a los trabajadores de menores ingresos. Los grandes perdedores de la eventual eliminación de los parafiscales serían, precisamente, los empleados más humildes y sus familias”.

Cobo explica que el subsidio familiar es una prestación social de los trabajadores y los recursos del 4% de aportes de los empleadores, con base en el valor de la nómina, tienen destinaciones específicas de ley: régimen subsidiado de salud, subsidio de vivienda, atención integral a la niñez, jornada escolar complementaria, subsidio al desempleo, cuota monetaria, educación y servicios sociales, como recreación, capacitación, programas para la tercera edad y turismo social.

El directivo de Asocajas señala que cualquier disminución en los recursos financieros de las cajas de compensación tendría un impacto desfavorable y directo sobre los servicios mencionados, en tanto que los efectos negativos inmediatos los padecerían los trabajadores afiliados a aquellas y sus familias, al igual que los afiliados al régimen subsidiado de salud y los beneficiarios del programa de atención integral a la niñez, del subsidio al desempleo y de la jornada escolar complementaria. En general, se afectaría la población más pobre no afiliada.

Con base en informes financieros a diciembre del 2009, Cobo calcula, por ejemplo, que el impacto de la reducción de un punto en los aportes parafiscales, es decir, el 25% de los recursos que administran las cajas, equivaldría a recortar 226.464 millones de pesos de los recursos que se destinan al subsidio familiar. Tal recorte se traduciría en una caída de 9.141 pesos en el subsidio familiar que percibe mensualmente un hogar promedio de dos hijos. Se contraería de 36.564 pesos a 27.423 pesos.

En términos de una familia colombiana conformada por dos padres, donde cada uno devenga un SMLMV, y dos hijos, el recorte mencionado representaría una caída del 2% del ingreso de la misma. Hoy se entregan, mensualmente, 4’127.282 subsidios familiares (cuotas monetarias) en el país, por un valor de 905.457 millones de pesos anuales, que, en promedio, representa cerca del 7% adicional del ingreso de las familias colombianas más pobres.

De otra parte, agrega Cobo, también se reducirían en 44.000 millones de pesos los recursos que las cajas destinan al programa del Fondo para el Fomento del Empleo y Protección al Desempleado. Eso significaría que al componente de subsidio al desempleo se le recortarían 15.484 millones de pesos. Como consecuencia, de los 95.000 subsidios de desempleo otorgados, se pasaría a entregar 74.000 subsidios. Igualmente, en términos de capacitación para la reinserción laboral, se reduciría la apropiación de 44.781 millones de pesos a 33.181 millones de pesos, de manera que se dejarían de dictar cursos de capacitación laboral a 24.784 personas.

Además, comenta Cobo, ese hipotético recorte limitaría la capacidad de las cajas de compensación para asignar subsidios de vivienda a los trabajadores más pobres y, consecuentemente, implicaría que surgieran obstáculos al aporte que hacen aquellos para cerrar la brecha en términos del déficit de vivienda digna, una de las principales “locomotoras” del gobierno. “De esta forma, se dejarían de asignar 8.707 subsidios de vivienda anuales, que representan 18,2% del total de subsidios asignados en el marco de la política de vivienda de los trabajadores del país”.

Con la eventual eliminación de los parafiscales, precisa Cobo, “se perdería un valioso instrumento de política social desde el sector privado y se daría al traste con la participación bipartita de trabajadores y empresarios en el gobierno de estas instituciones. Igualmente, se abriría el debate hacia la creación de la asignación familiar universal en Colombia. Otros países de la región han creado este tipo de asignación con importantes retos presupuestales en el mediano y largo plazo para su financiación”.

Control de la evasión

El experto en derecho tributario Julio Roberto Piza afirma que no todos los empleadores responsables de los aportes parafiscales pagan tales obligaciones al SENA, al ICBF y a las cajas de compensación familiar. “Ahí existe evasión, pero esas entidades no tienen la capacidad suficiente para ejecutar programas de fiscalización como la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)”. Después de varios experimentos, comenta Piza, se ha creado la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para que adelante el control del recaudo de los aportes parafiscales, entre otros.

Asevera que los procedimientos de cobro y fiscalización de aquellas tres instituciones son muy pobres y episódicos y se espera que esta nueva UGPP les brinde apoyo en esas tareas. No obstante, Piza sostiene que la DIAN cumpliría mucho mejor tales funciones, porque tiene el conocimiento y la experiencia en el ejercicio del recaudo y la fiscalización de los contribuyentes del país.

De su parte, el directivo de Asocajas, Álvaro Cobo, expresa que el sistema de subsidio familiar afronta, mediante tres estrategias, el control a la evasión y la elusión: la primera es la promoción de la participación activa de cada caja en los comités interinstitucionales de aportes parafiscales regionales, en los cuales se hace seguimiento y control transversal a los aportes. En este comité, además de la caja de compensación de cada región, participan el SENA, el ICBF, el Ministerio de la Protección Social, la DIAN y la Escuela Superior de Administración Pública.

La segunda táctica se funda en el apoyo dado al desarrollo y consolidación de la planilla integrada de liquidación de aportes (PILA), a través de medios electrónicos, que ha permitido controlar el nivel de evasión de las contribuciones. Sin embargo, considera que falta avanzar en términos del mayor control de la elusión y, en función de esa meta, se requiere consolidar la articulación interinstitucional en el marco de la cual se pueda cruzar y validar, en tiempo real, la información registrada en la PILA con los datos reportados en otras fuentes de la información.

Finalmente, la tercera estrategia ha sido la promoción de la creación de la UGPP, a la cual se asignó la función de adelantar tareas de seguimiento a la liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la protección social, puntualiza Cobo.

De otra parte, el director administrativo del SENA, Orbidio Velandia, afirma que la idea de eliminar los aportes parafiscales “es una tesis desprovista de bases técnicas y fácticas que la respalden. El país conoce muy pocos estudios que estimen el impacto de una posible eliminación o reducción de los aportes parafiscales, en relación con la generación de empleo formal y, menos aún, de los impactos de la desaparición de las instituciones y los beneficios de las acciones que ejecutan a partir de esta fuente de financiamiento”.

Asegura que hay ausencia de “ejercicios empíricos rigurosos que respalden la aparente unanimidad de resultados, que indican que los costos laborales no salariales disminuyen el empleo e incrementan la informalidad y la tasa de desempleo”. Velandia considera que la excepción a esta circunstancia la constituye el trabajo presentado, recientemente, por el profesor Jesús Botero García, investigador de la facultad de economía de la Universidad EAFIT, quien, a partir de un modelo econométrico, estima que eliminar los parafiscales generaría unos 200.000 empleos, pero que este efecto se disiparía rápidamente.

Esa investigación demuestra que, al final, acota Velandia, “una decisión en esa vía sería negativa para el país, particularmente al considerar que, en el mediano y largo plazo, el tema esencial en el país, va a ser la calificación del recurso humano, pues la acelerada dinámica del aparato productivo, generará altas demandas de calificación”.

En síntesis, asegura Velandia, “eliminar los aportes parafiscales no creará más empleo. Habrá más empleo cuando existan mejores condiciones generales para el crecimiento de las empresas, y si hay gente preparada, porque nadie contrata a personal que no esté capacitado”.

Para el SENA, comenta Velandia, un escenario remoto, como el de la eliminación definitiva de los parafiscales, tendría un impacto muy negativo sobre los programas de la entidad, al igual que frente a las empresas y los trabajadores. Por ejemplo, la incertidumbre por la sostenibilidad de los ingresos para la formación profesional pondría en riesgo el mantenimiento de logros significativos como el de pasar de atender 1,1 millones de cupos de formación, en el 2002, a 7,9 millones, en el 2009.

Adicionalmente, anota el funcionario del SENA, dada la relación entre el desempleo y la retención de individuos en edad de trabajar que se produce mientras las personas se dedican a capacitarse, de modo que se aplaza su decisión de ingresar al mercado laboral, se estima que la vinculación de cerca de 570.000 personas a programas de formación técnica y tecnológica, en el 2009, contribuyó a que se registrara una menor tasa de desempleo, en alrededor del 1%. Es decir, que sin el aporte del SENA, la tasa de desempleo habría sido del 12,3%, en lugar del 11,3% observado en el cuarto trimestre del 2009.

En un documento reciente de la Contraloría General de la República, se establece, según informes de la DIAN, que los recaudos de aportes parafiscales provenientes de las personas jurídicas rondan los 3,6 billones de pesos. Si el país llegara a suprimir definitivamente los aportes parafiscales, con el fin de aligerar los costos a los empleadores al generar puestos de trabajo, quizás no habría opción distinta a aumentar las cargas tributarias a los colombianos, en general, con miras a no dejar sin atención, en especial, los programas del ICBF y del SENA.

Sin esta medida, la Nación profundizaría su déficit fiscal, circunstancia que ya algunos expertos califican como apremiante. Pero lo más inquietante es que nadie tiene la certeza de que tal determinación generaría un mayor número de plazas de trabajo en el país.