En Latinoamérica: los regímenes simplificados estimulan el enanismo fiscal de los contribuyentes

Revista Nº 170 Mar.-Abr. 2012

Javier. N. Rojas 

Especial para la Revista Impuestos 

La creación de modelos sencillos de tributación del impuesto de renta, dirigidos a las personas naturales con negocios pequeños y a los trabajadores independientes, ha llevado a que prolifere, en Latinoamérica, el denominado enanismo fiscal, conducta que se caracteriza por la migración de los contribuyentes con mayor capacidad de tributación hacia esos regímenes simples, asegura el director de estudios tributarios del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT), Miguel Pecho. En entrevista con la Revista Impuestos expone los principales retos que afrontan las administraciones tributarias del subcontinente.

Revista Impuestos: ¿En qué consiste la red de áreas de estudios e investigaciones tributarias del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT)?

Miguel Pecho: Fue una iniciativa que se lanzó en el 2010, en Panamá, con la idea de reunir a los expertos de las unidades de estudios, análisis, estadística e investigación que hay en las administraciones tributarias para generar una red de conocimiento, de enlace, en la cual la gente que habla el mismo idioma sobre gestión de política tributaria de toda América Latina, principalmente, discute tópicos de interés y con el fin de que, más allá de la reunión anual, las personas tengan un contacto directo permanente.

R. I.: ¿Cómo influye esa red en la relación de las administraciones tributarias con los contribuyentes?

M. P.: Las administraciones tributarias están sentadas en el oro que son las declaraciones de impuestos. Cada vez se captura más información valiosa que permite hacer muchos cruces de esta y se pueden obtener datos a través de terceros que facilitan los análisis y mejoran las políticas. También resulta posible beneficiar a los contribuyentes, cuando mediante un estudio se verifica que se avanza en la equidad.

R. I.: ¿Qué logros se persiguen?

M. P.: La red materializa la misión del CIAT, porque nació para intercambiar experiencias, fortalecer las administraciones tributarias y cooperar. Quizás estamos en una segunda etapa de apoyo a los países. En una primera, el CIAT ayudaba a mejorar los sistemas operativos con equipos e infraestructura propios de una era de reformas. Eso lo hicieron, en la década de 1990, muchos países de América Latina. Ahora estamos en una etapa de intangibles, de conocimiento y gerencia de este.

R. I.: ¿Desde cuándo se dio ese giro institucional en el CIAT?

M. P.: Hace unos tres años. Como institución, nos hemos movido hacia nuevas estrategias de apoyo que combinan el estudio con la asistencia técnica, más en la línea de los intangibles. Aunque de hecho, también seguimos apoyando proyectos básicos a nivel de operaciones, de sistemas, que siempre es necesario fortalecer.

R. I.: ¿Qué temas trataron en el encuentro del 2010?

M. P.: Se analizaron los métodos cuantitativos, en particular, las microsimulaciones, que son técnicas cuantitativas para explotar microdatos, es decir, aquellos datos que vienen en las declaraciones de renta. Le estamos apostando a usarlos. Hay críticas; la gente dice que están subdeclarados. Pero las estrategias de recolección de datos, en los países, han avanzado, cada vez más, hacia corregir los errores en el registro y a tratar de capturar mejor la información, incluso de terceros. Ahora es muy valiosa, al igual que los cruces que hacen las administraciones tributarias con otras entidades, que permiten tener bases de datos muy buenas. Parece un instrumento que no se vincula con el contribuyente, quien está pensando más en cómo pagar fácilmente los impuestos, pero ayuda en cuanto a las reformas tributarias y a la evaluación de políticas tributarias. También contribuye positivamente en la gestión institucional, porque con esa extracción de datos y de análisis se pueden estratificar políticas de fiscalización, de servicios al contribuyente y de gestión en general.

R. I.: ¿Por qué escogieron el impuesto sobre la renta personal en América Latina como tema del segundo encuentro de la red, en el 2011, en Colombia?

M. P.: Porque a pesar de los grandes avances de los últimos veinte años en reformas tributarias y en gestión, el impuesto a la renta de las personas naturales o físicas sigue en deuda; no produce lo que debería, ni redistribuye los ingresos como tendría que hacerlo. Si hay un impuesto con capacidad redistributiva en los sistemas tributarios es el impuesto a la renta personal, aunque las rentas personales son el patito feo desde hace mucho tiempo. No obstante lo anterior, todos los países en América Latina se apoyan mucho en el impuesto a las ventas (IVA), en los impuestos indirectos, en los impuestos sobre la renta de las sociedades, a veces, muy vinculados con un par de empresas que explotan recursos naturales o sectores estratégicos.

R. I.: ¿Quizás ha sido una vía rápida para los sistemas tributarios latinoamericanos fiscalizar a los contribuyentes más visibles?

M. P.: Esa visión de los años anteriores llevó a focalizarse en quienes son más fáciles de controlar, supuestamente, porque son muy pocas empresas o porque pueden retener el impuesto a las ventas (IVA). Pero lamentablemente esto no contribuye a generar conciencia tributaria. Nos quejamos del bajo cumplimiento voluntario y sin embargo no atacamos a quien debiera ser el sujeto final de todas las políticas que es el individuo. La empresa es una forma jurídica y el beneficiario final es un ser humano de carne y hueso que se beneficia de las políticas y es él quien tiene que contribuir al estado. Si no generamos en él la conciencia de que los servicios tienen un costo y creemos que eso se logra con una declaración de impuestos personales bien hecha, tampoco estamos contribuyendo a la solución y en el largo plazo tiene unos costos.

R. I.: ¿Cómo se evidencia la baja productividad del impuesto a las rentas de las personas físicas?

M. P.: En América Latina es más notoria en el aspecto recaudatorio. Si bien un impuesto no se puede juzgar solo por su capacidad de recaudación, que en realidad es lo más visible, cuando se elaboran esas gráficas de comparación de recaudos, siempre aparecen, en primer lugar, los impuestos sobre las ventas (IVA), todos los impuestos indirectos y los impuestos sobre las personas, y se encuentra que los impuestos personales recaudan muy poco; menos de un punto del producto interno bruto (PIB), en la mayoría de los países, y obviamente el valor se concentra en los asalariados, porque es muy fácil retenerles los impuestos.

R. I.: ¿Qué explicación tiene esa situación?

M. P.: Cuando se comienza a ver por qué, surge una combinación de razones: grandes beneficios tributarios, grandes umbrales con los que se trata de dejar fuera a la mayoría de las personas físicas de bajos ingresos y se hallan grandes exenciones a las rentas de capital; los intereses no son gravados, muy pocas de las ganancias financieras de capital lo son y tampoco se gravan los dividendos. En general, se manifiesta una serie de beneficios intencionalmente otorgados. Al final, reflejan las políticas de los países, pero tienen un costo y más allá del asunto de la recaudación, también está el de la equidad. Si hay un impuesto que debe ser redirigido para redistribuir el ingreso de una nación es el impuesto sobre la renta personal.

R. I.: ¿De qué manera se pueden aumentar los ingresos con ese tributo?

M. P.: Nos podemos apoyar en los análisis de medición de la evasión, que algunos pueden criticar, porque son ejercicios de escritorio que se basan en las cuentas nacionales. En estos se habla de porcentajes de evasión del impuesto sobre la renta de alrededor de 50% de la renta potencial. Pero también se podría decir que están sobrevaluados, si se toma en cuenta que los asalariados, quienes más contribuyen al impuesto sobre las rentas personales, tienen muy poca capacidad de evadir. La evasión está en los trabajadores independientes o autónomos, situación común en Latinoamérica.

R. I.: ¿Qué reflexiones destaca del encuentro realizado en Bogotá sobre el impuesto a la renta de las personas naturales?

M. P.: El común denominador ha estado en tres temas. Primero, el de los umbrales, que son los tramos exentos del impuesto a la renta; se deja fuera a un gran número de contribuyentes, con base en la idea de que ganan poco y tienen rentas pequeñas, y también con el argumento de que se castigan ya con los impuestos indirectos, porque el impuesto a las ventas (IVA) en Latinoamérica es bastante alto. Supongo que con el prejuicio de que ya se están gravando con el consumo, se trata de compensar en algo y se deja por fuera del impuesto de renta a un gran número de contribuyentes.

La segunda reflexión tiene que ver con el trato a las personas físicas con negocios y a los trabajadores independientes o autónomos. Los países han optado por tratar de establecer regímenes simplificados. Por ejemplo, monotributos en Argentina, Brasil, Perú y Ecuador, o regímenes simplificados de algún tipo con el fin de que las personas con negocios pequeños no se vean sometidas a las reglas difíciles del impuesto a la renta, y más bien generen una tributación a través de esos regímenes. Pero el costo de la medida es el enanismo fiscal; no solo los pequeños se ven beneficiados, sino que los grandes simulan ser pequeños. Al final se tiene un problema con el impuesto sobre la renta y una migración de contribuyentes que por su capacidad contributiva deberían estar tributando en regímenes generales y no como pequeños negocios.

R. I.: ¿A qué se refiere la última reflexión?

M. P.: El gran reto está en los trabajadores independientes que les prestan servicios a otros trabajadores independientes. Ahí es imposible, para las administraciones tributarias, establecer un agente retenedor. Tal responsabilidad recae en la figura de la autodeterminación; el mismo contribuyente, voluntariamente, declara renta y ex post, la administración tributaria lo somete a control. Entonces existe un gran desafío con los cruces de información que la tecnología permite hoy en día. Una posibilidad es avanzar hacia lo que se llaman declaraciones sombra. Colombia no las tiene, pero varios países de la región y España fueron líderes en el tema. Son declaraciones previas que hace la administración tributaria y envía a los contribuyentes. Si bien, formalmente se mantiene la autodeterminación como figura en el código tributario, en realidad las declaraciones sombra o previas representan un paso hacia la determinación del impuesto de renta por parte de las administraciones tributarias. Eso requiere grandes bases de datos y gran colaboración entre instituciones públicas para compartir información.

R. I. ¿Qué se analizó sobre las personas más ricas de los países?

M. P.: Un desafío adicional de las administraciones tributarias es el control a las personas físicas o naturales de más altos ingresos. Estas no tienen figuras simples de evasión, hacen planificación fiscal internacional. Acuden a firmas asesoras, toman ventajas de los vacíos de la tributación y aprovechan las triangulaciones, que ahora se pueden realizar entre muchos países de baja tributación.

Se trata de los grandes dueños de fortunas que, a veces por una razón no tributaria, tratan de proteger patrimonios. Pero eso impacta en lo fiscal, porque finalmente la idea de la tributación es que paguen más quienes más tienen.