Opinión

Es necesario mejorar la regulación en materia de huelga

Revista Nº 205 Ene.-Feb. 2018

Enrique Borda Villegas 

Abogado laboralista, consultor, ex viceministro de trabajo 

La pregunta sobre la necesidad de producir cambios legislativos en la actual regulación de la huelga proviene de las preocupaciones de empleadores y organizaciones de los trabajadores, ya que los primeros manifiestan la existencia de abusos en el uso del derecho y las segundas basan su preocupación en limitaciones al uso eficaz de este último.

De hecho, desde la Conferencia de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en el 2012, se viene suscitando una fuerte discusión entre sus miembros, iniciada por el grupo empleador con la tesis de que los mecanismos de control de la organización no deben activarse en estos casos, en la medida en que no existe un convenio concreto sobre el tema, razón por la que ningún país ha sido convocado a la Comisión de Normas por Violaciones al Derecho de Huelga.

Además diferentes investigaciones sobre el tema constatan que la negociación y la contratación colectivas, como expresión del diálogo social y pilar para el logro de estándares deseables de trabajo decente, se encuentran debilitadas debido a fenómenos estructurales de informalidad en la economía, limitaciones para el ejercicio del derecho de asociación y uso indebido de la libertad sindical.

• El derecho de huelga en Colombia:

En el ejercicio fundante de 1991 se valoró esta herramienta para el mejoramiento de las condiciones de trabajo y para el cambio en las relaciones laborales, optando claramente por la constitucionalización del derecho de huelga. En este orden de ideas, la Corte ha manifestado que la huelga puede adquirir ese estatus por su evidente conexidad con los derechos al trabajo y a la asociación sindical, a pesar de no contener los elementos básicos de un derecho fundamental.

Esta línea jurisprudencial constitucional(1) se ha construido sobre la conceptualización del Comité de Libertad Sindical y de la Comisión de Expertos en Aplicación de los Convenios y Recomendaciones de la OIT, basada fundamentalmente en la consustancialidad existente entre el derecho de asociación sindical, el derecho de negociación colectiva y el derecho de huelga, es decir que si alguno de estos tres carece de contenido material para su uso, los demás pierden por completo su eficacia.

• Elementos problemáticos de la actual regulación en Colombia:

Para sistematizar el tema se puede afirmar que existen, por lo menos, ocho aspectos problemáticos en la legislación actual, producidos por normas equívocas e imprecisas que se prestan a diversas interpretaciones y que llevan a los empleadores a afirmar que se abusa del derecho o a los sindicatos a afirmar que se limita el ejercicio del mismo, veamos:

1. La definición del artículo 56 de la Constitución Política (C.P.) sobre la garantía del derecho de huelga quedó acompañada de dos elementos que deben ser desarrollados por el Congreso de la República y que hoy, pasadas ya cinco décadas, los parlamentarios siguen negándose a cumplir. Estos son: (i) determinar el contenido y el alcance laboral de los denominados “servicios públicos esenciales” y (ii) reglamentar el ejercicio de la huelga. Urge entonces que se adelante, con el debido juicio, en la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales, un acuerdo que dote al Gobierno de un texto completo y claro para presentar un proyecto que se convierta en Ley de la República, proporcione seguridad jurídica y devele las preocupaciones de empleadores y sindicatos.

La ruta que se ha utilizado hasta ahora para definir los servicios públicos esenciales en leyes de contenido especial y técnico, resulta errática y no responde en nada a las definiciones ya mencionadas de la OIT, razón por la que se presentó el gran debate con motivo de la reciente huelga de Avianca - ACDAC.

Es así como, en las diferentes regulaciones de sectores específicos —seguridad social (L. 100/93); transporte terrestre (L. 336/96); servicios públicos domiciliarios (L. 142/94); servicio de energía eléctrica (L. 143/94); administración de justicia (L. 270/96); educación superior (L. 30/92), entre otras— se va incluyendo el artículo que clasifica el servicio o actividad como “servicio público esencial” sin que se cumpla el mandato del artículo 56 de la C.P. en el sentido de efectuar el análisis (desde el punto de vista laboral) para regular en forma integral el tema.

2. El artículo 429 del Código Sustantivo del Trabajo (C.S.P.) definió la huelga en su forma como suspensión colectiva y pacífica del trabajo, definición que ha dado para diversas miradas sobre estas características, las cuales podrían aclararse en una normatividad más acotada y precisa, lo cual también sucede con la temporalidad que exige la norma legal mencionada y que más adelante se desarrolla.

3. De otra parte el C.S.T. (arts. 444 y ss.) precisa el procedimiento en cuanto al conflicto colectivo de trabajo tradicional que se deriva de la presentación de un pliego de peticiones, pero quedan por fuera otros tipos de ceses o paros como los imputables al empleador o la huelga por solidaridad, lo que sugiere la necesidad de una reglamentación más amplia que permita extender el espectro conceptual de la manera como se concibió en la Constitución y la ley.

4. Lo mismo sucede con el contenido del literal b) del artículo 450 del C.S.T. al determinar que el cese se torna en ilegal cuando los objetivos del movimiento van más allá de aspectos profesionales o económicos, determinación que limita las huelgas ya mencionadas de solidaridad o las que tengan inspiración en causas específicas, que aun no siendo propias del ámbito de lo profesional o económico, pueden relacionarse con la actividad propia de los trabajadores que las impulsan.

5. Otro aspecto de permanente controversia que complica los conflictos, se relaciona con la decisión de los trabajadores entre el arbitramento voluntario y la huelga como mecanismos para buscar la solución del conflicto. El problema consiste en determinar con precisión la mayoría absoluta en los casos de sindicatos minoritarios o cuando estos agrupan más de la mitad de los trabajadores de la empresa y definir entonces si la decisión (mediante el voto secreto, personal e indelegable) se toma en una asamblea a la cual concurren todos los trabajadores de la empresa o en una en la cual se reúnen solamente los afiliados a la organización sindical que ostenta la representación en el conflicto colectivo, tema ya estudiado por las altas cortes(2).

La controversia se ha generado especialmente en el caso de sindicatos de industria, sindicatos gremiales y empresas de gran tamaño que tienen trabajadores en diferentes lugares de la geografía nacional, lo cual suscita protestas sindicales por la dificultad de concretar estos procesos democráticos y a reclamos de los gremios económicos por considerar ilegítimo que un sindicato que no agrupa a todos los trabajadores pueda decidir la suspensión de la producción o de los servicios.

6. Uno de los aspectos más polémicos y conflictivos que requiere sin duda una precisión legal es el de la duración máxima de la suspensión de actividades, en concreto el procedimiento fijado en el numeral 4º del artículo 448 del C.S.T. aplicable cuando el cese se prolonga por más de 60 días, caso en el cual la ley indica un procedimiento de acercamiento de las partes con participación de una subcomisión de la Comisión de Concertación de Políticas Salariales y Laborales el cual, de no ser exitoso, debe llevar al levantamiento de la huelga y a la convocatoria del Tribunal de Arbitramento. El problema está en que (por orden de la Ley 1210 de 2008) dicha convocatoria solo sucede si ambas partes así lo solicitan, lo que significa mantener el cese en forma indefinida y exige un acuerdo de voluntades entre sindicato y empleador para que el Ministerio proceda a convocar el tribunal.

7. De igual forma existen diferentes percepciones frente al aspecto de la decisión de terminar la huelga y proceder a la convocatoria de un Tribunal de Arbitramento en aplicación del numeral 3º del artículo 445 del C.S.T. cuando el sindicato mayoritario o los trabajadores en asamblea general deseen votar esta decisión, pues la norma exige en cualquier caso que la decisión sea adoptada por todos los trabajadores de la empresa, lo cual (han sugerido algunos) denota una inconsistencia al existir una regla para el inicio y otra diferente para la terminación de la huelga. Sobre el caso el Comité de Libertad Sindical de la OIT ha manifestado que se debe analizar específicamente cada caso para lograr que prevalezca el ejercicio legítimo de la huelga.

8. Finalmente, existe una fuerte crítica por parte de algunas organizaciones de trabajadores y de académicos en la materia por la limitación que impone la legislación colombiana a las federaciones y confederaciones sindicales que legalmente no pueden ejercer la representación de sus afiliados para declarar la huelga. Esto ha llevado a un ejercicio anormal de paros por parte de federaciones como la Fecode, razón por la cual se hace necesario incluir este punto en un posible ejercicio legislativo para mejorar los mecanismos de huelga en el país.

• Diferentes instancias solicitan reformar la regulación de la huelga.

En las diferentes publicaciones consultadas de las instancias donde se debaten los temas del mundo del trabajo (tales como el Ministerio del Trabajo, facultades de derecho, consejo gremial, confederaciones de trabajadores, Colegio de Abogados del Trabajo, Escuela Nacional Sindical) coinciden, con diferentes miradas y prospectivas, en la necesidad de acometer una reforma integral a las instituciones del derecho laboral colectivo.

En igual sentido, pero focalizándose en temas e instituciones específicas en cada caso, se han pronunciado la OIT (Comité de Libertad Sindical y Comisión de Expertos en Aplicación de los Convenios y Recomendaciones); la OCDE (Documentos del Comité de Empleo, Trabajo y Asuntos Sociales - ELSAC) y el Departamento del Trabajo de los Estados Unidos (USDOL).

De otra parte, nuestra Corte Constitucional ha sugerido la regulación legal específica de las limitaciones al ejercicio de la huelga(3) y en las sentencias T-171 del 2011, T-087 del 2012 y C-796 del 2014 exhortó al Congreso para que avance en la delimitación de los casos en que no se puede ejercer la huelga y expida la ley que conduzca a actualizar la legislación laboral acorde a los dictados constitucionales y a los convenios internacionales del trabajo, en el sector de los hidrocarburos, lo cual conllevaría a una definición de servicios esenciales en general para este efecto.

En los demás aspectos anotados arriba no existen pronunciamientos específicos de exhorto al Congreso por parte de las Altas Cortes, pero de la jurisprudencia se puede extraer una línea general que denota la preocupación por la falta de claridad en la regulación de la huelga.

• El diálogo social es el instrumento para lograr una reforma eficaz.

Es claro que cualquier tipo de reforma a la actual regulación se debe adoptar por el mecanismo legislativo por cuanto el artículo 56 constitucional así lo dispone, por lo que las normas que se expidan en esta materia por la vía administrativa resultarán siempre ineficaces. Pero sucede que en varias ocasiones se han presentado ante el Congreso iniciativas en la dirección enunciada y todas han sido archivadas.

Existen dos vías de solución: la primera buscando una reforma integral al libro segundo del C.S.T. para racionalizar y armonizar todos los procedimientos en materia de asociación sindical, negociación colectiva y huelga, y la segunda buscando el objetivo concreto del artículo 56 de la C.P. para precisar en forma particular y concreta cuáles son los servicios públicos esenciales, reglamentando con claridad el procedimiento para el ejercicio del derecho a la huelga.

En cualquiera de los dos caminos, Colombia cuenta con un instrumento de origen constitucional invaluable para encontrar soluciones construidas en el ejercicio del diálogo social. Se trata de la Comisión Nacional de Concertación de Políticas Salariales y Laborales (CNCPSL), instancia que se gestó para concertar dichas políticas, como deber constitucional por el que debe velar el Estado, garantizando el derecho de negociación colectiva, promoviendo la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos de trabajo, fomentando las buenas relaciones laborales y contribuyendo a la solución de conflictos colectivos.

La Ley 278 de 1996 reglamentó el funcionamiento de la Comisión y le fijo sus funciones, entre otras “preparar los proyectos de ley en materias sujetas a su competencia, para que el Gobierno los presente al Congreso de la República”, lo que le permitiría al Ministerio del Trabajo convocarla para someter a concertación un proyecto que puede ser preparado con anticipación por expertos sugeridos por los miembros de la CNCPSL.

(1) Ver sentencias C-372 del 2011, T-227 de 2003, T-859 del 2003, C-466 del 2008, C-691 del 2008, C-696 del 2008, C-349 del 2009, entre otras.

(2) Sentencias de la Corte Constitucional C-085 de 1995, C-696 del 2008; Corte Suprema, Sala de Casación Laboral, radicado 55496/2012; 79047/2017.

(3) Ver sentencias C-122 del 2012, C-796 del 2014, C-696 del 2008, C-858 del 2008 entre otras.