Diálogos

“Espero que la reforma tributaria no tenga lo que dicen los candidatos”

Revista Nº 207 Mayo-Jun. 2018

Javier Nelson Rojas 

Entrevista a Horacio Ayala

Especial para la revista impuestos 

Horacio Ayala, reconocido experto en derecho tributario, advirtió lo inconveniente que sería para las finanzas públicas de Colombia que los candidatos presidenciales cumplieran la promesa de incluir, en la próxima reforma tributaria, la rebaja de los impuestos. En entrevista con la REVISTA IMPUESTOS hizo reflexiones críticas sobre el modelo tributario del país.

REVISTA IMPUESTOS: ¿Cómo comenzó su trayectoria en el ejercicio del derecho tributario?

Horacio Ayala: Empecé de niño, prácticamente, en la Dirección de Impuestos Nacionales, antes de que fuera la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). Trabajé diez años y conocí todo el funcionamiento de la administración tributaria por dentro. De esos primeros diez años, cinco fueron en Montería y cinco en Bogotá. Me vinculé en 1956. La entidad primero se llamaba Jefatura de Rentas, luego se llamó Dirección de Impuestos Nacionales y después División de Impuestos Nacionales, porque en esa época no existía la fusión con aduanas. Entre otras cosas, a mí me tocó la organización de la nueva aduana, en 1995; esa fue la fusión con impuestos nacionales que dio origen a la DIAN actual.

R. I.: ¿Fue positiva esa fusión de la entidad aduanera y la de impuestos nacionales? 

H. A.: Sí, puesto que hay algunos intereses comunes. Por ejemplo, en materia de investigación, de fiscalización, los temas de contrabando influyen en el aspecto tributario. En la medida en que una mercancía no pasa por las aduanas, lo que se llama contrabando abierto, o que pasa por las aduanas, pero con algunas fallas, lo que se llama contrabando técnico, ¿como cuando se hace pasar un producto por otro, todo eso termina influyendo en impuestos nacionales, porque una mercancía que no pasa por la aduana, cómo se lleva al costo para efectos del impuesto sobre la renta o del impuesto sobre las ventas (IVA)? Entonces, sí hay una vinculación y ahí se puede tener una eficiencia en el tema de fiscalización.

R. I.: ¿Qué ha sido lo más grato de su labor como experto tributarista? 

H. A.: Haber podido participar, en mis largos años de trayectoria, en la formulación de algunas leyes que han sido positivas. He tenido la oportunidad de ser invitado por varios gobiernos a ese ejercicio. El primero que me invitó y donde participé activamente fue el gobierno de Belisario Betancur, en 1982. En esa época tuve la suerte de introducir, por primera vez, en las normas tributarias, un capítulo sobre la tributación de la inversión extranjera, cuando era un tema muy aislado aquí. Desde esa época he recibido invitaciones frecuentes a participar y eso ha sido lo más gratificante, porque es una manera de servirle al país. Grato esto y los espacios que me han dado los medios de comunicación.

R. I.: ¿Y cuál ha sido el aspecto ingrato de su labor profesional? 

H. A.: La intervención de la mala política en el diseño, en el desarrollo de la tributación en Colombia, por supuesto, aunada a la corrupción, a la mala fe, a la participación de intermediarios que no son propiamente expertos, sino personas tratando de lucrarse de todo el régimen tributario, a partir de la formulación de las normas. Eso ha sido de lo más desagradable, porque uno desea que las cosas se hagan bien, de manera transparente y en beneficio del país, pero, por desgracia, con esos ingredientes que son parte de la corrupción, pues se ha perdido mucho esa meta. Uno añora las épocas en que había una participación más fuerte de la academia y de las buenas intenciones.

R. I.: ¿También se ha menoscabado la ética de los contadores públicos y de los asesores tributarios? 

H. A.: Sin duda, porque, poco a poco, uno ve que hay unas ciertas prácticas y unos manejos que anteriormente estaban vedados, por razones éticas y de transparencia, y ahora se ven como prácticas corrientes.

R. I.: ¿Cómo se podría fortalecer la visión ética entre contadores y asesores tributarios? 

H. A.: Si vamos a hablar en términos puramente prácticos, una de las fórmulas sería comprometerlos, como en otros países, con las responsabilidades por los resultados de sus procesos. Es decir, si hay una evasión abierta, definitivamente, el asesor o el contador, si es que han tenido intervención, deberían, igualmente, responsabilizarse ante la justicia y no solamente el contribuyente.

R. I.: ¿Cómo son esas responsabilidades en la actualidad? 

H. A.: En las sociedades, el revisor fiscal por lo único que se responsabiliza es porque las cifras que aparecen en las declaraciones de renta correspondan a las que están en los libros de contabilidad. Y entonces seguimos con la práctica de que el contador público y el revisor fiscal terminan siendo, en primer lugar, los asesores tributarios del contribuyente. Es algo común, especialmente, en las pequeñas empresas; en las grandes, no tanto. Pero el asesor tributario, como ocurre en otros países, también debería firmar la declaración de impuestos y aparecer de manera abierta como corresponsable de lo que allí se está plasmando.

R. I.: ¿Ha escuchado la idea de hacer una reforma tributaria estructural desde que comenzó su ejercicio profesional? 

H. A.: Sí, aunque en esa época era un poco diferente. Antes de la Constitución de 1991, los gobiernos podían hacer reformas tributarias mediante facultades extraordinarias o a partir de situaciones especiales como la declaración de la emergencia económica. El Presidente de la República tenía unas facultades para modificar la legislación de acuerdo con sus creencias. Era fácil pasar una ley como ocurrió, por ejemplo, con la Ley 81 de 1960 (reorgánica del impuesto sobre la renta), importante en su época, cuando Carlos Lleras Restrepo llegó a la Presidencia de la República. En cambio, con la Constitución de 1991, que prohibió ese mecanismo, se entorpeció, de alguna manera, y se le quitó flexibilidad al régimen tributario, porque este podría ser algo similar a lo que ocurre, por ejemplo, con otros estatutos; el Código de Comercio fue preparado por una comisión de expertos y lo mismo pasa con otros códigos. Entonces, se pueden llevar a la legislación verdaderos estatutos.

R. I.: ¿No era menos democrática esa forma de modificar las normas tributarias? 

H. A.: Sí, podía ser un poco menos democrática, pero más técnica y menos sujeta a los vaivenes de los ‘micos’, de la politiquería y de los intereses particulares, porque era un estatuto estructurado y creado por personas que conocían el tema y que eran imparciales. No quiere decir que fuera solo para beneficio del fisco, pues también había personas que entendían las necesidades y los problemas del sector privado.

R. I.: ¿Ese mundo tributario era mejor que el creado a partir de la Constitución de 1991? 

H. A.: Sí, entre otras cosas, porque la economía es dinámica y la tributación debe obedecer a esos cambios y no estar tan influenciada por los problemas de tipo político o de intereses particulares. Hay gobiernos que son excesivamente ligeros en el manejo tributario como pasó con el de Álvaro Uribe. Ese gobierno de la confianza inversionista no solamente concedió unos beneficios enormes, sino a unos plazos tan largos que estaban afectando las finanzas de los gobiernos subsiguientes.

R. I.: ¿Pero un gobierno, bajo la Constitución anterior a la de 1991, podía tomar decisiones tributarias caprichosas como lo acaba de mencionar? 

H. A.: Hay que tener un marco y no lo tenemos. Deberíamos tenerlo, como existe en otras áreas, y ese marco es un estatuto que señale los parámetros dentro de los cuales se debe legislar en materia tributaria. Es una deuda con el país, pues debería haber unos marcos a través de una ley, no ordinaria, sino con grado superior, que determine cuáles son los parámetros dentro de los cuales debe ir la Constitución y no dejarlo al gusto de cada una de las legislaciones. Hay una cantidad de ejemplos donde no se pueden cambiar las normas, sencillamente, porque hay intereses, o se legisla de una forma excesivamente ligera y con falta de prudencia. Por ejemplo, cuando se crean, a través de una reforma tributaria, beneficios con un efecto en las finanzas de 45 años como sucedió con la exención a los hoteles.

R. I.: ¿Cuáles han sido las reformas tributarias importantes, en el país, por sus alcances? 

H. A.: La verdad, soy parcial y quiero defender lo mío; la Ley 223 de 1995 que me tocó preparar como asesor del ministro de Hacienda y luego defender, en el Congreso de la República, como director de la DIAN.

R. I.: ¿Por qué la destaca? 

H. A.: Porque en esa ley tratamos de corregir una serie de defectos que tenía la legislación. Por ejemplo, esta no contemplaba la figura de leasing, ni la de titularización, ni la de fiducia que fueron introducidas en esa ley y corregimos algunas otras cosas. Había una exención exagerada para las amortizaciones en materia de inversiones en el sector minero y petrolero que venían desde 1974, cuando Colombia era importador neto de petróleo. Ese tipo de cosas se intentaron corregir ahí. Claro que después los cabilderos modificaron algunas para volver a conseguir sus beneficios. Pero ahí se hizo un barrido a la legislación. Además, casi por necesidad, tuvimos que incrementar las tarifas del IVA, porque en la Constitución de 1991 se le dieron facultades al gobierno para obtener los recursos, a través de legislación tributaria o de cualquier otra índole, aunque finalmente predominó la tributaria, con destino a la financiación de las nuevas figuras creadas en la Constitución. En esta se crearon la Corte Constitucional, la Contaduría General de la Nación, la Auditoría General de la República, la Fiscalía General de la Nación; todas esas figuras necesitaban recursos y el gobierno anterior no los había previsto. En esa reforma tuvimos que hacer esos esfuerzos con mucha dificultad, como sucede siempre que se incrementan los impuestos, pero eran indispensables con el fin de darle al país los recursos suficientes para cubrir las nuevas necesidades de la Constitución de 1991.

R. I.: ¿Qué otro aspecto considera importante de la Ley 223 de 1995? 

H. A.: Incorporamos, no un artículo sobre estabilidad jurídica, sino sobre estabilidad tributaria, y consistía en que todos los contribuyentes, sin excepción, podían pedirle a la administración tributaria que les concediera hasta por diez años ese beneficio, a cambio de pagar dos puntos más en la tarifa del impuesto de renta. Pero lo que se estabilizaba eran las normas vigentes, en ese momento, para todo el mundo, no el menú que el contribuyente escogiera. Eso era abierto, democrático y transparente. Es la manera como se deben hacer las cosas.

R. I.: ¿Qué piensa de las normas de información financiera que aplicó el país? 

H. A.: Estoy en total desacuerdo con la medida que introdujo al país, de manera integral, unas malas traducciones de las normas internacionales de contabilidad. Nos encontramos con un par de decretos que en conjunto tienen casi 3.500 páginas regulando el tema contable. Me preocupa, realmente, que hay una cantidad de normas ahí, algunas ineficaces y muchas que no tienen que ver con la realidad del país, pero que se quieren adaptar forzosamente. Otro defecto enorme es que si hay entidades que han funcionado bien en este país son, en su orden, la Superintendencia Financiera, la Superintendencia de Sociedades y las demás superintendencias, en materia de la organización de los vigilados, desde el punto de vista financiero, porque cada uno de esos grupos es diferente a los demás. Las superintendencias venían haciendo una muy buena labor, en el sentido de regular la contabilidad de esas entidades, con el fin de que reflejaran el propósito para el cual fueron creadas. Pero cuando se generaliza el uso de unas normas de contabilidad quitándoles, incluso, facultades a las superintendencias para amarrarlas dentro de unas normas, que desde el mismo prólogo señalan que son para entidades comerciales, pues estamos desvirtuando ese principio.

R. I.: ¿Cuáles deben ser los temas prioritarios de la próxima reforma tributaria? 

H. A.: No sé qué vaya a tener, pero espero que no tenga lo que los candidatos dicen: que le van a rebajar el impuesto a todo el mundo, porque entonces estamos ad portas de la quiebra de las finanzas públicas en Colombia. La solución para las finanzas, desde el punto de vista tributario, es muy sencilla: consiste en que quienes no pagan o pagan muy poco renuncien a sus beneficios para que a quienes pagan mucho se les rebajen los impuestos y así se equilibre la carga, porque, probablemente, la mayor fuente de evasión es la propia legislación tributaria, llena de coyunturas, de requisitos, de trampas, que se utilizan abiertamente. Entonces, lo primero que cabe es la racionalización y la simplificación del sistema tributario.