Estabilidad tributaria, muy poco para mostrar

Revista Nº 115 Ene.-Feb. 2003

El éxito de la inversión extranjera depende de varios factores, entre ellos, el de la competencia tributaria; los países con inestabilidad jurídica impositiva enfrentan mayores problemas para atraer o retener a los inversionistas. 

Pedro Antonio Molina Sierra 

Especial para la Revista Impuestos 

Expertos consultados coinciden en señalar que la inestabilidad tributaria es la peor aliada del sistema impositivo colombiano de cara a la globalización.

La falta de reglas claras y estables en materia de impuestos, la proliferación de reformas tributarias y la alta carga impositiva son algunos de los factores que hacen que un país se torne poco atractivo para los inversionistas. Colombia, pese a varios intentos fallidos de lograr una estabilidad tributaria, se ha convertido en un terreno fangoso para quienes se encuentran ávidos de mercados para invertir.

De acuerdo con una investigación adelantada por la abogada experta en derecho tributario Patricia Arce Rojas, para la firma Araújo Ibarra & Asociados S.A., la inestabilidad fiscal y la alta carga tributaria han provocado que Colombia sea uno de los países menos atractivos del continente para invertir.

“En Colombia se aplica una misma tarifa de renta tanto a las sociedades como a las personas naturales (35%), lo cual determina que respecto de las sociedades se tenga una tarifa nacional más alta que el promedio internacional (32%). Adicionalmente, se aplica un impuesto complementario de remesas del 7% sobre las utilidades generadas en sociedades colombianas que se remitan al exterior. Esto supone que la tasa efectiva de tributación en renta asciende en nuestro país a un 39.5%, con lo que se sitúa entre las más altas tarifas del mundo”, señaló el informe.

Al respecto, Juan Carlos Salazar, abogado experto en temas aduaneros y tributarios de Salazar & Asociados Abogados Ltda., señaló que no solo Colombia resulta poco atractiva en materia de inversión extranjera sino que, además, los empresarios que han querido invertir en el país se han tenido que ir por la inestabilidad jurídica. “El ejemplo más contundente es la ciudad de Cali. Allí se establecieron empresas como Gillete de Colombia, Novartis, Procter & Gamble y otras más de la industria farmacéutica y química con el fin de explotar sus productos. Hoy en día ninguna de esas empresas subsiste porque se marcharon a países vecinos como Venezuela y comercializan desde allí hacia Colombia. En un alto porcentaje de los casos, esas empresas cerraron sus fábricas en el país por el cambiante sistema tributario, el cual imposibilita planificar a largo plazo”.

El fracaso de los contratos

Un ejemplo claro de la volubilidad del sistema tributario colombiano es el fracaso de los contratos de estabilidad tributaria que se suscribían con la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).

Dichos contratos cobraron vida con la expedición de la Ley 223 de 1995, la cual creó un régimen que permitía a las empresas tener seguridad jurídica en sus cargas tributarias por un período hasta de 10 años, a cambio de aceptar una tarifa superior en dos puntos porcentuales en el impuesto sobre la renta.

La norma señaló que cualquier tributo o contribución de orden nacional que se estableciere con posterioridad a la suscripción del contrato y durante la vigencia del mismo, o cualquier incremento a las tarifas del impuesto de renta y complementarios por encima de las tarifas pactadas, que se decretara durante tal lapso, no les sería aplicable a los contribuyentes sometidos al mencionado régimen.

“Los contratos fracasaron en gran parte porque se estaba atravesando, justo en ese momento, por una crisis institucional en el país y porque nuestro sistema no había mostrado ninguna coherencia. Adicionalmente, la tarifa colombiana sobre la renta es la más elevada de Latinoamérica y representa el tope máximo del sistema. Por tal razón, no había mucho de qué protegerse”, señala Julio Roberto Piza, director del Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia.

El analista tributario Julio Fernando Álvarez asegura que uno de los inconvenientes con los cuales chocaron los contratos fue la realidad del sistema jurídico nacional que nunca desarrolló una doctrina o una teoría tributaria al respecto. “Lo que ha habido en Colombia es la prelación del derecho administrativo sobre el tributario y el desarrollo arraigado de la teoría del ‘hecho del príncipe’, en donde el Estado puede cambiar en cualquier momento las reglas de juego. Por eso, la norma no dio los frutos esperados”.

La teoría de Álvarez se aplica perfectamente al desarrollo de los contratos, tal como lo explica el especialista tributario Juan Pablo Godoy: “Al comienzo no fueron muchas las empresas que solicitaron esos convenios. Luego, cuando se presagiaba la institucionalización del gravamen a los movimientos financieros (GMF) como impuesto permanente, las peticiones aumentaron, pero el legislador decidió terminarlos e incluyó definitivamente el GMF”.

Los convenios de estabilidad tributaria tan solo duraron cinco años. Desaparecieron a través del artículo 134 de la Ley 633 del 2000. Menos de 10 empresas, según cifras no oficiales, firmaron los contratos. El beneficio: durante su vigencia fueron eximidas del GMF.

Pese a la seguridad jurídica que le imprimió la legislación a esta clase de acuerdos, muchos de ellos terminaron en los tribunales de justicia. La mayoría fueron enviados al contencioso administrativo porque la DIAN, por medio del concepto jurídico 92776 del 22 de septiembre del 2000, señaló que era de su potestad determinar el tiempo de duración. De esta manera, la DIAN firmó contratos solamente por un año de duración.

El Consejo de Estado anuló el mencionado plazo y advirtió a través de la Sentencia 11636 del 24 de agosto del 2001: “Si bien el término de duración del contrato de estabilidad tributaria puede ser hasta por los diez años, dicha circunstancia no implica que se puede generalizar y que por la vía de un concepto de la administración de impuestos, se establezca que para todos los casos será de un año”.

“La que peor quedó lesionada”, dice Salazar, “fue la confianza en el sistema tributario colombiano. Con ocasión del ‘experimento’ y de otras arbitrariedades ya nadie cree en la DIAN ni en su seriedad para hacer negocios. La seguridad jurídica tributaria se fue al piso y eso, en términos de inversión, es lo que más se revisa a la hora de la globalización”.

Colombia frente a la inversión

 ColombiaChileCosta RicaPerúBrasilMéxico
Incentivos especiales o dirigidos a sectores específicosTratamiento cambiario especial para los sectores de hidrocarburos y minería.
Incentivos tributarios y cambiarios para exportadores ubicados dentro y fuera de zonas francas
Tributarios:
El inversionista puede escoger entre dos regímenes tributarios.
Existen incentivos para la inversión en el sector de tecnología
No hayMinería, hidrocarburos, electricidad, actividad agraria, bienes raíces, infraestructura, servicios públicos, educaciónDepreciación acelerada para equipos y maquinaria nueva para producción industrial. Reducción del impuesto de renta por subsidios de transporte y alimentos de trabajadores. Reducción del impuesto de renta por donaciones. Reducción en el IVA por gastos en investigación y desarrolloNo hay
Estabilidad tributaria
a) Renta
b) IVA
No
a) 35%
b) 16%

a) 15%
b) 13%
No
referencia.
a) 30%
b) 13%

a) 30%
b) 15%

a) 15% rentas nacionales, 25% rentas internacionales
b) IPI 10% promedio

a) 34%
b) 15%
Participación extranjera en procesos de privatizaciónBienvenidaBienvenidaBienvenida. En estos momentos no tiene un programa de privatizacionesBienvenidaBienvenidaBienvenida
Número de zonas francas11211
Además existe el régimen devolutivo de derechos y el régimen de perfeccionamiento de activos
642
Acuerdos de doble tributaciónComunidad Andina
Transporte aéreo y marítimo.
Estados Unidos,
Argentina,
Alemania,
Chile,
Brasil,
Italia,
Francia
México,
Polonia,
Argentina,
Canadá,
Ecuador
No
referencia
Comunidad Andina,
Suecia
Posee 22 tratados de doble tributación, entre otros: Alemania,
Argentina,
Canadá,
China,
Corea,
Ecuador,
España,
Filipinas,
Francia
India,
Suecia,
Finlandia,
Noruega,
Japón,
Portugal,
Bélgica,
Dinamarca,
Austria
Estados Unidos,
Canadá,
Alemania,
Bélgica,
Corea del Sur,
Francia,
Italia,
Japón,
Noruega,
Holanda,
Inglaterra,
Singapur,
Suecia,
Suiza
Fuente: Coinvertir - 2001.

 

Latinoamérica y los contratos

Hasta junio del año pasado, cerca de 264 empresas se habían acogido a los convenios de estabilidad tributaria creados en el Perú mediante los decretos legislativos 662 y 757 de 1991. En ese país, el monto mínimo para acceder a los beneficios en renta es la inversión de más de dos millones de dólares o asegurar la creación de 20 puestos de trabajo como tope mínimo.

En Chile, estos beneficios se conceden a partir de 50 millones de dólares y pueden ser prorrogables hasta por 20 años, si así lo desea el inversionista, de acuerdo con la actividad que desempeña. Por su parte, en Ecuador, gracias a la Ley de promoción y garantía de inversiones de 1997, se ofrece a los empresarios extranjeros estabilidad tributaria de 10 a 15 años para inversiones que no representen incremento de producción o desarrollo de nuevos puestos de trabajo y de 20 a 25 años para inversiones que amplíen la producción existente o se orienten al desarrollo de nuevos productos.

En Venezuela funciona, desde 1999, la Ley de promoción y protección de inversiones que brinda a los inversionistas seguridad jurídica en materia tributaria, en los regímenes de promoción de exportaciones y en los incentivos específicos a los que se hubiese acogido el inversionista o la empresa en la cual se realice la inversión. En países como Brasil, Costa Rica, México y Colombia no existen dichas medidas.

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Para Jorge Cosulich, secretario general del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT), aunque la decisión de celebrar o no estos contratos es soberana de cada país, desde el punto de vista técnico puede traer consecuencias negativas.

“Por un lado, implica asumir cierta rigidez en el manejo de la política tributaria, al menos en relación con las inversiones amparadas por esos contratos que pueden constituir tratamientos discriminatorios en función del contrato de que se trate y la fecha en que entraron en vigencia. Por otro lado, pueden significar un trato diferente más gravoso para las inversiones nacionales”, señala Cosulich.

“Más bien, si existe voluntad de propiciar la inversión proveniente de un determinado país, puede resultar más conveniente examinar la posibilidad de celebrar exclusivamente un acuerdo para evitar la doble tributación bilateral”, propone este experto.

Claudino Pita, director de planificación estratégica y de estudios del CIAT, comparte la opinión de Cosulich y agrega: “Por lo general, en este tipo de contratos no solo se conservan las reglas de juego actuales sino que se adicionan otros beneficios que erosionan y crean más huecos en los desarticulados sistemas tributarios”.

Salazar critica fuertemente el sistema tributario nacional porque, según él, es imposible crear estabilidad o contratos que se cumplan, cuando la seriedad de la administración está en entredicho. “Hace un año se crearon las zonas especiales económicas de exportación. En esa ocasión, invitaron a inversionistas a participar y las promocionaron por los medios de comunicación y hoy en día, pretenden abolirlas. Cómo será de inestable nuestro sistema que los convenios de estabilidad tributaria fueron suprimidos por otra ley”, dice Salazar.

Godoy ya tiene elaborada una propuesta para revivir dichos contratos, pero con las nuevas exenciones que se crearon a partir de la reciente reforma tributaria. “Con el fin de garantizar los beneficios de las nuevas normas, le propusimos al Congreso crear convenios de estabilidad tributaria para que no se cambien las reglas de juego de las exenciones que nacieron hace poco”.

Todos los especialistas consultados coincidieron en señalar que, si bien los contratos pueden ser una opción apropiada para garantizar estabilidad, lo ideal es gozar de un sistema tributario sólido que le garantice a los empresarios invertir a largo plazo.

Poco para mostrar

El actual escenario de negociación del ALCA, en el que la mayoría de países acude en bloque (CAN, Mercosur, Caricom, entre otros), obliga a adoptar decisiones en conjunto para entrar pisando fuerte en la globalización.

Sobre este tema Cosulich opina: “Más que en el ámbito nacional, el esfuerzo debería ser regional para ir definiendo los mecanismos e instituciones que nos permitan iniciar estudios para la puesta en marcha de un proceso de armonización. En ese orden de ideas, la compatibilidad de los sistemas tributarios es una garantía para evitar que las asimetrías existentes entre esos sistemas puedan generar distorsiones en las condiciones de competencia y en la localización de las inversiones en el mercado ampliado que la progresiva concreción del ALCA promoverá”.

Un estudio realizado por la Comunidad Andina de Naciones (CAN) en el año 2001, desnudó la realidad tributaria de los países que la integran: Colombia, Bolivia, Venezuela, Ecuador y Perú.

Según el informe, los recaudos tributarios, en general, se incrementaron sustancialmente en la última década, con excepción de Bolivia y Venezuela, en donde tal efecto no fue tan evidente por la altísima tasa de inflación que sacudió a Bolivia entre 1984 y 1985 y por la caída de los precios del petróleo que afectó el recaudo generado por impuestos de este sector en Venezuela.

Pese al aumento del recaudo, la investigación también reveló que los gastos se elevaron y abrieron una brecha importante en las finanzas públicas. En materia de estabilidad tributaria, el peor librado fue Colombia, quien modificó en ocho ocasiones su estructura impositiva. Le siguieron en su orden Bolivia y Venezuela.

Otro informe del Sistema Económico Latinoamericano (SELA) sobre la inversión extranjera en el último lustro señaló que, pese a que esta se triplicó entre 1995 y 2000 y llegó a 606.907 millones de dólares, tan solo Venezuela, por parte de la CAN, se ubicó entre los cinco primeros países.

El mismo estudio recomendó “la adopción de promociones a las inversiones extranjeras directas tales como las fiscales (tasas preferentes o exenciones, depreciación acelerada, cotizaciones a la seguridad social, tratamiento especial a la reinversión) y los arancelarias (menores barreras, exención de gravámenes de importación), para aumentar la inversión extranjera”.

Frente al caso colombiano y con el objetivo de lograr una mayor competitividad fiscal de cara a la globalización, los especialistas coinciden en señalar varias cosas. La primera de ellas es la importancia de la estabilidad tributaria por encima de la carga o el nivel de impuestos que afronten los inversionistas.

“En este sentido yo propondría un consenso de tipo político con repercusiones tributarias para que cada gobierno se comprometa únicamente a presentar una reforma tributaria, la cual tendría que ser respetada durante su mandato. Ojalá esa iniciativa legislativa no solo dure 4 años sino que sea por 8 o por 10 años para que se motive la inversión en sectores tales como el petróleo, el turismo, el minero y la reforestación que necesitan de varios años para recuperar la inversión inicial”, señaló el experto en temas aduaneros e impuestos, Alfredo Lewin.

El segundo tema de coincidencia entre los especialistas se refiere a los acuerdos tributarios internacionales. “Aunque Colombia tiene un buen número de acuerdos en materias específicas, tales como el transporte internacional, estos fueron firmados por sectores concretos buscando beneficios específicos. Pero en tratados que busquen evitar la doble imposición, me apena decirlo: no tenemos ninguno”, dijo Godoy, al tiempo que propuso abordar con rapidez otros temas tales como precios de transferencia, paraísos tributarios y manejo de intangibles y de distribución de costos para la investigación y el desarrollo.

Además de estos puntos, Arce propuso: “Eliminar el impuesto de remesas, equiparar el tratamiento fiscal aplicable a los bienes y a los servicios, reducir las tarifas impositivas para la importación de tecnología, de servicios técnicos y de asistencia técnica y mantener los incentivos a los procesos de exportación, en especial de servicios. Para ello, resulta importante implementar medidas como la aplicación del Plan Vallejo a la exportación de servicios, la solicitud de prórroga de las subvenciones a los procesos exportadores ante la Organización Mundial del Comercio y la ampliación de los incentivos previstos a la importación de bienes de capital utilizados en procesos de exportación”, concluyó la experta.

En menos de tres años el país tendrá que asumir el gran reto que significa la integración. En materia tributaria, hay muy poco para mostrar y mucho por hacer.

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