Estándares mínimos del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo

Revista Nº 203 Sep. - Oct. 2017

Camilo Eusebio Gómez  

Médico, abogado Riesgos Laborales, Candidato a Doctor Universidad Externado de Colombia 

Una de las principales dificultades del seguimiento a la implementación del sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo había sido establecer cómo y en qué orden dar cumplimiento a la totalidad de requerimientos establecidos en el Decreto 1072 de 2015. Como apoyo para esa tarea recientemente el Ministerio de Trabajo expidió la Resolución 1111, por medio de la cual se reglamentan los estándares mínimos del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo en el marco del sistema obligatorio de garantía de calidad del sistema de general de riesgos laborales para empleadores y contratantes. Pero más allá de la claridad y rigurosidad que contempla la norma a quienes mayores dificultades genera su aplicación es al pequeño y mediano empresario y, por supuesto, deja de lado a la población en edad económicamente activa actualmente ocupada pero inmersa en la informalidad que puede corresponder al 50% de la masa laboral productiva del país.

En las jornadas de divulgación del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo lideradas por el Ministerio de Trabajo a lo largo y ancho del país, es común afrontar todo tipo de interrogantes por parte de las pequeñas y medianas industrias, los contratistas independientes y todos aquellos sujetos objeto de aplicación de la norma, que van desde la disposición de recursos, tanto económicos como de infraestructura, hasta el alcance del cumplimiento de la norma.

Inicialmente, se hará una exposición detallada de la norma: sus etapas de implementación, responsabilidades y obligaciones de los actores involucrados, el sistema de acreditación, para finalmente exponer los principales aspectos objeto de discusión.

Hay que partir por definir de acuerdo con la norma, ¿qué se entiende por estándares mínimos?

Los estándares mínimos son el conjunto de normas, requisitos y procedimientos de obligatorio cumplimiento, mediante los cuales se establece, registra, verifica y controla el cumplimiento de las condiciones básicas de capacidad tecnológica y científica; patrimonial y financiera; técnico-administrativa, indispensables para el funcionamiento y desarrollo de los empleadores y contratantes en el sistema general de riesgos laborales.

La norma fue clara al disponer un listado amplio, taxativo y vinculante frente a quiénes deben implementar los estándares mínimos del sistema de gestión de seguridad y salud; de esta forma incluyó a empleadores de naturaleza tanto pública como privada, a trabajadores dependientes e independientes, a los contratantes de personal (bajo la modalidad de contrato civil, comercial o administrativo), a las organizaciones de economía solidaria y del sector cooperativo, agremiaciones, asociaciones que afilian a trabajadores independientes al sistema de seguridad social integral, empresas de servicios temporales, estudiantes afiliados al sistema general de riesgos laborales, los trabajadores en misión, administradoras de riesgos laborales, personal no uniformado de la Policía Nacional, personal civil de las Fuerzas Militares, excluyendo de esta forma a cualquier persona natural o jurídica que no se encuentre dentro de las categorías acabadas de mencionar.

Adicionalmente, el Ministerio de Trabajo indicó que los regímenes de excepción previstos en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, pueden tomar como referencia o guía los estándares mínimos del sistema de gestión de seguridad y salud, realizando los ajustes y adecuaciones necesarias.

La resolución fue estructurada para cumplirse por etapas o fases. De acuerdo con ello, existen las fases de adecuación, transición y aplicación del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo con estándares mínimos. Las fases de adecuación, transición y aplicación para la implementación del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo con estándares mínimos, están previstas para ser ejecutadas de junio del año 2017 a diciembre del año 2019 de la siguiente forma:

Primera fase, evaluación inicial: es la autoevaluación realizada por la empresa con el fin de identificar las prioridades y necesidades en seguridad y salud en el trabajo para establecer el plan de trabajo anual de la empresa del año 2018, esta fase va de junio a agosto de 2017, lo que indica que ya las empresas han debido empezar a hacer su autoevaluación.

Segunda fase, plan de mejoramiento conforme a la evaluación inicial: es el conjunto de elementos de control que consolida las acciones de mejoramiento necesarias para corregir las debilidades encontradas en la autoevaluación, finalmente en esta etapa se debe diseñar el sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo; esta fase va de septiembre a diciembre del 2017.

Tercera fase, ejecución: es la puesta en marcha del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo (SGSST); esta fase va de enero a diciembre del 2018. En el mismo mes de diciembre del mismo año el empleador o contratante debe formular el plan anual del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo del año 2019.

Cuarta fase, seguimiento y plan de mejora: es el momento en que se hace vigilancia preventiva de la ejecución, desarrollo e implementación del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo (SGSST); se pone en práctica de enero a marzo del 2019.

Última fase, inspección, vigilancia y control: en esta se da la verificación del cumplimiento de la normativa vigente sobre el sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo por parte del Ministerio del Trabajo conforme a los estándares mínimos establecidos en la presente resolución. Dicha verificación debe realizarse a partir del mes de abril del 2019 en adelante.

Es de resaltar que la misma resolución en sus anexos trae el formulario de la autoevaluación conforme a la tabla de valores y calificación de los estándares mínimos del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo.

La implementación definitiva del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo se pretende ya esté funcionando para todas las empresas en enero del año 2020, momento a partir del cual se espera que por una parte el Ministerio de Trabajo ejerza su función de vigilancia y control, verificando el cumplimiento de los requisitos del sistema y, por otra, que las organizaciones que deban cumplir con la norma al finalizar cada año, en el mes de diciembre, tengan ya estructurado su plan de acción para ejecutar en la siguiente anualidad.

Obligaciones

La resolución objeto de estudio trae una serie de obligaciones, dirigidas principalmente para el empleador o contratante, para cumplir con todos los estándares mínimos del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo en el marco del sistema de garantía de calidad del sistema general de riesgos laborales. El cumplimiento de estas obligaciones involucra a todas las personas que presten servicios o ejecuten labores en las instalaciones, sedes o centro de trabajo de la empresa.

El empleador o contratante deberá documentar y mantener un procedimiento para la selección y contratación de proveedores y contratistas que tenga en cuenta los aspectos del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo en el marco del sistema obligatorio de garantía de calidad del sistema general de riesgos laborales.

Es obligación del empleador o contratante verificar y tener documentado el cumplimiento de los estándares mínimos establecidos de los diferentes proveedores, contratistas, cooperativas, empresas de servicios temporales y en general de toda empresa que preste servicios en las instalaciones, sedes o centros de trabajo de las empresas o entidades contratantes. Esta obligación también aplica respecto de las personas que lo asesoran en seguridad y salud en el trabajo, quienes deben tener licencia en salud ocupacional o seguridad y salud en el trabajo vigente y haber aprobado el curso virtual de 50 horas.

La Resolución 1111 del 2017, también trae en su cuerpo normativo el desarrollo de las obligaciones de las administradoras de riesgos laborales, se dispuso que la principal función que encarga la norma precitada a las administradoras de riesgos laborales es el deber de brindar asesoría y asistencia técnica en la implementación de los estándares mínimos del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo en el marco del sistema de garantía de calidad del sistema general de riesgos laborales, sin embargo, la norma es clara al manifestar que no pueden las ARL desplazar el recurso humano ni financiar las actividades que por ley le corresponden al empleador y de forma tajante excluye la posibilidad de establecer modelos de sistemas de gestión de la seguridad y salud en el trabajo.

Es pertinente recordar que la Resolución 1111 de 2017, no pretende reemplazar las demás obligaciones y requisitos contenidos en otras normas del sistema general de riesgos laborales, por lo que resulta claro que estas siguen estando vigentes y son de obligatorio cumplimiento.

Reconocimientos por el cumplimiento de estándares mínimos

Para calificar el estado de los estándares mínimos en una empresa, el Ministerio del Trabajo hace un reconocimiento oficial mediante un certificado de acreditación. Este certificado aporta un valor agregado por cuanto impacta positivamente en la salud y bienestar de los trabajadores, estudiantes y contratistas.

Para ser merecedor de este certificado de acreditación de excelencia en seguridad y salud en el trabajo deberá cumplirse con los siguientes requisitos:

1. Tener dos planes anuales del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo con cumplimiento del 100% en estándares mínimos.

2. Tener un programa de auditoría para el mejoramiento de la calidad de la atención en seguridad y salud en el trabajo con más de dos años de funcionamiento.

3. Presentar escasos indicadores de seguridad y salud en el trabajo de severidad, frecuencia y mortalidad de los accidentes de trabajo, de prevalencia e incidencia en enfermedades laborales y de ausentismo laboral.

4. Allegar los planes, programas y proyectos que aportan valor agregado o superior al cumplimiento legal.

5. Aprobar la visita de verificación que realizará el personal idóneo designado por el Ministerio del Trabajo o la visita de la administradora de riesgos laborales.

En los indicadores, los empleadores y las empresas contratantes deberán tener en cuenta a todos los trabajadores dependientes e independientes, contratistas, en misión, cooperados, estudiantes y todas aquellas personas que presten los servicios bajo cualquier clase o modalidad de contratación.

En esta normativa se previó una tabla de valores para la calificación de los ítems que componen los estándares mínimos del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo (SGSST), este anexo técnico resulta realmente indispensable como herramienta, pues relaciona cada ítem con su correspondiente porcentaje, por lo que facilita el trabajo pues solo hay que verificar si se cumple o no el requisito y, por lo tanto, corresponde asignarle un porcentaje dentro de los límites del valor máximo o mínimo de acuerdo con la tabla de valores.

En los casos en los cuales no aplica el ítem del estándar, se deberá justificar dejando prueba de la situación para otorgar el porcentaje máximo de la calificación, en caso contrario, la calificación del ítem del estándar será igual a cero.

Una vez se obtienen los resultados, la valoración podrá ser la siguiente:

Crítico, cuando el puntaje obtenido es menor al 60%.

Moderadamente aceptable, si el puntaje obtenido está entre el 61 y el 85%.

Aceptable, si el puntaje es mayor o igual al 86%

Con base en los resultados de la autoevaluación, la empresa o contratante elaborará un plan de mejora conforme a la evaluación de los estándares mínimos, que deberá presentar vía electrónica o por escrito a la administradora de riesgos laborales, quienes a su vez darán sus propias recomendaciones, teniendo la obligación de rendir un informe en julio de cada año.

Los planes de mejora que presenten las empresas deberán contener como mínimo lo siguiente:

1. Actividades concretas para desarrollar.

2. Las personas responsables de cada una de las actividades de mejora.

3. El plazo determinado para su cumplimiento.

4. Los diferentes recursos administrativos y financieros.

5. Los fundamentos y soportes de la efectividad de las acciones y actividades para subsanar y prevenir que se presenten en el futuro hechos o situaciones que afecten el bienestar y la salud de los trabajadores o personas que prestan servicios en las empresas.

Frente a los trabajadores de actividades de alto riesgo, el empleador deberá realizar en la identificación de peligros, evaluación y valoración del riesgo, una definición del cargo, en donde se indiquen las funciones, tareas, jornada de trabajo y lugar donde desempeña su labor; así mismo, deberá identificar y relacionar los trabajadores que se dedican de manera permanente al ejercicio de dichas actividades.

De la misma forma, la resolución en comento dispuso un trato especial para la prevención de accidentes en industrias mayores. Las empresas, fabricantes, importadoras, distribuidoras, comercializadoras y usuarios de productos químicos peligrosos, deberán tener un programa de trabajo con actividades, recursos, responsables, metas e indicadores para la prevención de accidentes en industrias mayores, con la respectiva clasificación y etiquetado de acuerdo con el sistema globalmente armonizado de clasificación y etiquetado de productos químicos observando al respecto la Ley 320 de 1996.

Otro tema importante desarrollado en la Resolución 1111 del 2017 fue el de la afiliación irregular en riesgos laborales mediante asociaciones o agremiaciones, sobre el mismo se estableció que las empresas y contratantes no pueden patrocinar, permitir o utilizar agremiaciones o asociaciones para afiliar a sus trabajadores dependientes e independientes al sistema de riesgos laborales, solo de manera excepcional se ha permitido la participación de agremiaciones y asociaciones para la afiliación colectiva a la seguridad social de trabajadores independientes; en este caso se encarga al empleador o contratista verificar que dicha entidad esté aprobada y registrada en el Ministerio de Salud y Protección Social, y que dicha afiliación se haga acorde con la ley.

Lo anterior, so pena de ser sancionada la agremiación o asociaciones con multa de hasta cinco mil salarios mínimos legales mensuales vigentes, conforme al artículo 2.2.4.2.5.3 del Decreto 1072 del 2015 y la empresa o contratante con multa de hasta quinientos salarios mínimos legales mensuales vigente conforme al artículo 13 de la Ley 1562 del 2012.

Vigilancia y consecuencias por incumplimientos

Las administradoras de riesgos laborales de conformidad con lo establecido en el artículo 56 del Decreto 1295 de 1994, por delegación del Estado, ejercen las funciones de vigilancia y control del cumplimiento en la prevención de los riesgos laborales de las empresas afiliadas.

En esta norma se les encargó además de forma especial, la función de estudiar, analizar y dar las recomendaciones que sean necesarias a los planes de mejora que deben realizar las empresas, luego de realizar la autoevaluación de estándares mínimos y, además, el deber de informar a las direcciones territoriales del Ministerio del Trabajo sobre las empresas que no cumplan con los ajustes y actividades de mejora señalados.

Adicionalmente, mediante el Decreto Único Reglamentario del Sector del Trabajo, se dispuso que las administradoras de riesgos laborales ejercerán la vigilancia delegada del cumplimiento de lo dispuesto en la presente resolución respecto del sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo e informarán a las direcciones territoriales del Ministerio del Trabajo el incumplimiento del mismo por parte de sus empresas afiliadas.

El incumplimiento a lo establecido en la presente resolución, el anexo técnico y las demás normas que la adicionen, modifique o sustituyan, serán sancionadas en los términos previstos en el artículo 91 del Decreto 1295 de 1994, modificado parcialmente y adicionado por el artículo 13 de la Ley 1562 del 2012, en armonía con el capítulo 11 del título 4 de la parte segunda del libro segundo del Decreto 1072 del 2015.

Adicionalmente, las sanciones podrán llevar al cierre parcial o definitivo de la empresa, tareas, centros o sedes de trabajo en virtud de lo dispuesto en la Ley 1610 del 2013.

Para la imposición de cualquiera de las sanciones previstas, se deberá señalar en el acto administrativo cada uno de los estándares mínimos objeto de investigación y sanción con suficiente precisión y claridad; indicando claramente las personas naturales o jurídicas objeto de investigación, cada estándar presuntamente vulnerado y las sanciones o medidas que serían procedentes en cada caso concreto.

Por desarrollar…

Queda faltando aún, la regulación de los estándares mínimos del sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo en el marco del sistema de garantía de calidad del sistema general de riesgos laborales para las personas dedicadas al servicio doméstico, pues el ministerio dispuso que este tema sería tratado en un acto administrativo diferente.

Otro tema de discusión tiene que ver con la aplicación del sistema a quienes laboran a través de teletrabajo, si bien existe certeza de la total cobertura de la normativa en riesgos laborales para los teletrabajadores, temas como la identificación y actualización de riesgos y peligros generarán dificultad en su cumplimiento.

De la exigencia normativa a la realidad colombiana

El Ministerio de Trabajo con el propósito de generar ambientes de trabajo seguro que lleven al control de la siniestralidad en riesgos laborales, dando cumplimiento a políticas de orden nacional, intenta a través de esta resolución que sumadas al cuerpo normativo expedido de manera progresiva con posterioridad a la Ley 1562 del 2012, dar cumplimiento a ese objetivo. Como se establece al comienzo de este artículo, la implementación de este sistema genera un reto de inusitada relevancia para aquellos grupos de organizaciones productivas que por décadas se han mantenido al margen frente a este tipo de obligaciones, organizaciones que han priorizado sus recursos en consolidarse como unidades productivas de pequeña escala y para las cuales las obligaciones de seguridad y protección para sus escasos trabajadores son de segundo orden. Si bien la implementación final se dará en los próximos casi tres años es probable que solo se intente con la norma sin interiorizar y generar un verdadero compromiso, y la gestión real de los riesgos que comprometan la integridad de los trabajadores.

Los limitados recursos técnicos y humanos del ministerio, frente a la cobertura de vigilancia a través de su cuerpo de inspectores, requieren de un análisis particular. No será posible un adecuado monitoreo y seguimiento del cumplimiento de estas obligaciones, sino se cuenta con por lo menos un número cercano a dos mil autoridades administrativas distribuidas en todo el territorio nacional y especializados por actividades económicas.

La norma de manera difusa establece obligaciones para las administradoras de riesgos laborales que, como ya se ha visto en los meses siguientes a la expedición de la misma, no concreta sus responsabilidades con las pequeñas y medianas empresas y menos aún con los independientes, quienes reciben de las ARL información colgada en la web de cada entidad para que de manera voluntaria accedan a ella, pero sin ningún compromiso preciso.

Es un contrasentido que cuando en Colombia se quiere promover la empleabilidad en el grupo poblacional, conformado por personas con niveles de formación técnica o tecnológica siendo esta la oportunidad de concretar esos propósitos en cabeza del Ministerio del Trabajo; esta resolución solo faculte a técnicos y tecnólogos en seguridad y salud en el trabajo para desarrollar sus competencias en empresas de menos de diez (10) trabajadores, que si bien representan un porcentaje importante de las fuentes de empleo en el país, deja al margen todas las empresas de hasta 100 trabajadores en las cuales muy seguramente su estructura de costos impida vincular a personal profesional con remuneración acorde a su formación; ¿Se podrá entonces pensar que pueden precarizarse las condiciones de trabajo de estos profesionales?

Tendremos tiempo suficiente para evaluar el desarrollo y las vicisitudes que se generen durante el período de implementación de todas y cada una de las obligaciones acá contempladas.