Evasión: ¿cómo medirla?

Revista Nº 121 Ene.-Feb. 2004

En medio de la complejidad que significa medir la evasión, expertos reconocen los avances registrados en los noventa, fruto de la tecnología y de la refinación de las metodologías de medición.

Javier N. Rojas 

Especial para la Revista Impuestos 

Perfeccionar el cálculo de la brecha entre la recaudación potencial y real fue uno de los dos motivos que impulsaron en 1993, al gobierno del Presidente César Gaviria, a solicitar una misión técnica del Fondo Monetario Internacional. La otra razón consistió en buscar mejoras en la gestión de la administración tributaria, con el propósito de mitigar el impacto negativo de la evasión en las finanzas públicas.

“La evasión de los tributos no es un problema de reciente aparición para los Estados. Se trata de un fenómeno mundial que existe donde quiera que haya impuestos”, afirma Somchai Richupan, experto tailandés, reconocido internacionalmente por sus investigaciones relacionadas con la medición de la evasión. Richupan explica, en uno de sus escritos, que no es la existencia de la evasión tributaria, sino su extensión la que causa gran inquietud para las autoridades políticas y para los administradores tributarios.

Tras esa aclaración, precisa que la medición de la magnitud de la evasión tributaria es útil, “porque da a las autoridades políticas una idea acerca de lo confiable de sus análisis de política y de la eficacia esperada de sus recomendaciones de política”. Sin embargo, no es muy optimista cuando habla de la medición directa de la evasión, porque su naturaleza ilícita implica el secreto y además se presentan problemas conceptuales que la hacen difícil de definir.

Las dificultades para definir la evasión arrancan con la existencia de dos perspectivas conceptuales del problema. La primera, comprende dos formas de interpretación del incumplimiento tributario: una, que le atribuye más importancia al aspecto legal y por eso establece la distinción entre la evasión de impuestos como un asunto legal y la simple evasión fiscal como un tópico que no tiene cabida en el terreno de lo legal.

La otra forma de interpretación, dentro de esta primera perspectiva, se centra en el efecto del incumplimiento tributario sobre la generación de ingresos para la administración tributaria. Aquí no importa la diferencia entre evasión (pagar menos de lo que corresponde) y evitación (no pagar nada) de impuestos, dado que ambas actitudes tienen impacto económico sobre los recaudos del gobierno, sobre los ingresos del contribuyente y sobre la equidad fiscal, asegura Richupan.

La segunda perspectiva conceptual se fundamenta en el empleo de las estimaciones de la economía subterránea y del incumplimiento tributario como sustitutivas de la evasión fiscal. Al respecto, manifiesta Richupan: “estas dos estimaciones son diferentes, puesto que la primera mide ingresos o productos que no quedan explicados en las cifras del producto nacional bruto, en tanto que la última mide ingresos no declarados o bien declarados por menor valor en los rendimientos tributarios. Aunque ambas estimaciones se refieren a ingresos no explicados en las cuentas del ingreso nacional, la una no se explica en las cuentas del ingreso nacional, en tanto que la otra no se explica para fines de tributación”.

Allanando el camino

En Colombia, los instrumentos para la medición de la evasión eran todavía incipientes en la década de los ochenta. Ruth Segura, profesional de la oficina de estudios económicos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), recuerda que a principios de la década de los noventa se comenzó a desarrollar el modelo de identificación de la brecha de evasión en el impuesto de renta, con base en la metodología de Richupan.

Las dos fuentes fundamentales de información han sido las cuentas nacionales, estimadas por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), y las declaraciones de renta registradas en la DIAN.

La metodología se basa en hacer la sumatoria de las utilidades de todas las empresas y de los hogares del país para establecer el excedente bruto de explotación (EBE), que es equivalente al llamado producto interno bruto (PIB). El paso siguiente es confrontar el EBE, denominado renta potencial por la DIAN, con las declaraciones de renta presentadas a la entidad, de donde se determina una diferencia o brecha, que puede ser tomada como la magnitud de la evasión.

Las imprecisiones surgen porque las variables empleadas por la DIAN y por el DANE para sus cálculos respectivos no son comparables en sentido estricto. “Esas variables son diferentes porque el EBE es de naturaleza económica y no tiene aspectos fiscales”, afirma Segura, y agrega que para la DIAN “el trabajo consistía en depurar el EBE al punto de dejarlo como renta líquida”, renta que resulta de descontar del total de los ingresos de los contribuyentes sus costos y las deducciones.

Esta funcionaria explica, que uno de los aportes destacados de mediados de los años noventa fue el esfuerzo de los técnicos de la DIAN por encontrar variables homólogas a las de ingresos, costos, deducciones y renta en las del modelo de cuentas nacionales del DANE, de tal modo que, además de establecer la evasión, fuera posible definir en cuál de esas fuentes estaba el origen de la misma. “Ese fue un buen ejercicio, porque se vio hasta dónde se podía llegar”, sin embargo, “el resultado no fue lo que se pensó desde el principio”.

Los trabajos de medición de la evasión de la oficina de estudios económicos de la DIAN han mantenido el fundamento en la metodología de Richupan, pero con variantes. Según la modalidad ortodoxa no se alteraban las variables correspondientes a la declaración de renta reportada a la DIAN, sino que esta se enfrentaba a los componentes del EBE para establecer qué elementos de la renta líquida no contenía este y proceder a depurarlo hasta hacerlo equivalente a la renta líquida, explica Segura.

Por ejemplo, el EBE no toma en cuenta depreciaciones de activos, ingresos no constitutivos de renta, deducciones por renta presuntiva, ni ajustes por inflación. Se hacían los cálculos para ajustar el EBE de acuerdo con estos aspectos y al final se comparaba con la renta líquida. A la diferencia se le denomina identificación de la brecha, brecha evadida, o simplemente evasión.

Beneficios de la experiencia

Pero ahora, los técnicos “se dieron cuenta de que es mejor dejar quieto el EBE y depurar la renta líquida de los contribuyentes”, pues entre más estimaciones se realicen mayor es la probabilidad de error, explica Segura. Afirma que optaron por adelantar la depuración sobre la renta líquida, cuyas variables fiscales derivadas del estatuto tributario conocen mejor, para establecer cuándo deben sumar o restar para adelantar la comparación con el EBE, comparación que da origen a la tasa de evasión.

Así, por ejemplo, si la tasa de evasión es del 30% y el recaudo efectivo es de 5.000 millones de pesos, este valor corresponderá al 70% del recaudo potencial. Es decir, que el verdadero recaudo potencial será de 5.000 millones de pesos más 1.500 millones, equivalentes al 30% de evasión. Así que la brecha será ese último valor.

La medición de la evasión del impuesto al valor agregado (IVA), también se fundamenta en la metodología de la brecha. La base gravable se ha construido a partir de la matriz insumo-producto del DANE, que permite hacerle seguimiento a la cadena de compras de insumos por parte de las diversas ramas de la producción. Mediante la matriz se calcula el EBE de cada rama y el IVA respectivo que constituye el recaudo potencial. Luego este se compara con el recaudo efectivo registrado en la DIAN y se establece la brecha evadida. La especialista Ruth Segura comenta que la dificultad estriba en desagregar toda la matriz y establecer cuidadosamente las diferentes tasas del IVA que existen para realizar los cálculos.

Para Bill Céspedes, ex jefe de la oficina de estudios económicos de la DIAN, en todas las reformas tributarias ha estado presente el tema de la evasión, pero ha ido cobrando mayor importancia en los últimos tiempos, especialmente con la Ley 223 de 1995. Tal como él lo comenta, esa ley estableció el plan de choque contra la evasión, donde se define que la administración tributaria debe presentar el plan antievasión para la fiscalización tributaria y aduanera. A este plan le hace seguimiento la comisión mixta, en la cual están representados los gremios económicos.

Estimación de la evasión en el impuesto sobre la renta

Cuadro 4.2
Estimación de la evasión en el impuesto sobre la renta
Millones de pesos
Concepto1994199519961997199819992000
Recaudo potencial4.186.9135.162.7856.201.3746.302.5508.978.3369.995.34511.175.627
Recaudo efectivo2.793.7443.463.1404.042.4535.411.3945.918.6926.694.2247.424.074
Evasión(1)1.393.1691.679.6452.158.9212.891.1563.059.6443.301.1213.751.553
Tasa de evasión(2)33.3%32.5%34.8%34.8%34.1%33.0%33.6%
Punto de evasión(3)41.86951.62862.01483.02589.78399.953111.756
Proporción del PIB(4)2.1%2.0%2.1%2.4%2.2%2.2%2.2%
Fuente: OEE - DIAN

(1) Recaudo potencial - Recaudo efectivo

(2) Evasión / Recaudo potencial

(3) Evasión / Puntos tasa de evasión

(4) Evasión / PIB

“Cualquiera que sea la metodología empleada para medir la evasión, el hecho es que los datos del DANE están rezagados, cuando son cifras definitivas, y cuando son provisionales, no tienen suficientes niveles de detalle”, afirma Céspedes.

Por eso, continúa el especialista, se debe tener claro que se trata de estimaciones que pueden satisfacer o no expectativas según los objetivos previstos. Además, insiste, las estimaciones acerca de la evasión no son datos contables, son cálculos para toda la economía adelantados por un equipo pequeño de personas sobre un aspecto que es de naturaleza ilegal e informal. “¿Cómo obtener un dato contable de información que es secreta?”, se pregunta Céspedes.

La medición de la evasión se realiza en condiciones de inestabilidad, porque la economía es variable, pues cambian permanentemente dos elementos: la economía y el sistema tributario. Ni siquiera este último es estable, precisa Céspedes. Por otro lado, fenómenos como el narcotráfico distorsionan los cálculos.

Durante los últimos 10 años, ha evolucionado la metodología de cálculo de la evasión. “Al principio, cuando no existía nada, se pedía al menos un orden de magnitud del problema y después se avanzó a medir su evolución y ahora se quiere determinar cómo puede apoyar la fiscalización de los contribuyentes”, puntualiza.

Visión retrospectiva

Fernando Zarama, director de la DIAN, a finales del gobierno Barco y principios del gobierno Gaviria, recuerda que entonces había dos tipos de estudios sobre evasión: los macro, que establecían una medición global del problema, y otros puntuales, que, a partir de la comparación de registros, determinaban los evasores y la tasa de evasión. Así era posible definir cuántas sociedades existían y cuántas declaraban impuestos. En IVA, comenta, se comparaban las declaraciones del impuesto generado por ventas y el descontado por compras, cuyo resultado permitía detectar maniobras de evasión en el sector del comercio, para adelantar programas de fiscalización.

“No se pretendía calcular el valor total de la evasión, sino conocer qué contribuyentes estaban desviados de la media del sector por costos y gastos”, afirma Zarama. Explica que se hacían estudios por sectores económicos para seleccionar omisos y morosos sujetos a fiscalización. Sin embargo, cuando se adelantaban campañas antievasión se apuntaba a resultados efectivos de gestión: cuánto se había hecho y cuánto se había gastado en recursos. El postulado era que si se quería aumentar el recaudo se debía invertir más en fiscalización, asegura el especialista. Por cada peso destinado a fiscalización se obtenían hasta 10 pesos adicionales por corrección de declaraciones de impuestos, con relación al recaudo histórico.

Zarama afirma, que desde finales de la década de los ochenta se planteaba el problema de invertir en la administración de impuestos. “Una de las grandes debilidades era la falta de especialistas para cada sector económico, lo cual dificultaba la labor de fiscalización con resultados eficaces. El control de la evasión tenía dos niveles. El primero, relativo a los problemas formales que se atacaban mediante 15 programas de gestión que apuntaban a ubicar masiva y rápidamente a los contribuyentes para lograr la corrección de las declaraciones. En el segundo nivel estaban los programas de investigación para analizar sector por sector”.

El ex secretario de Hacienda de Cundinamarca, Juan Esteban Sánchez, cree que en el país existe una arraigada cultura de la evasión y que todos los impuestos la padecen. Asegura que uno de los problemas del departamento es la autoliquidación, como sucede, por ejemplo, en el impuesto de vehículos, pues el contribuyente incumple en el pago o se equivoca. En este caso, entre el 40% y el 50% de los responsables del impuesto omiten pagarlo o cometen errores desfavorables al departamento.

Alrededor del 60% de los ingresos corrientes de la Gobernación de Cundinamarca —presupuestados en unos 463.000 millones de pesos, al cierre de 2003— corresponden a ingresos tributarios, de los cuales una tercera parte la constituyen los impuestos directos al registro de la propiedad de inmuebles y sobre vehículos, y dos terceras partes a los indirectos, que gravan el consumo de licores, cervezas y cigarrillos nacionales, entre otros.

Para enfrentar la evasión, especialmente en consumo de licores, cerveza y cigarrillos, la gobernación ha trazado un programa que comprende operativos de campo, la observación para detectar a los evasores y la revisión de las normas para acentuar el castigo. La medición del problema es una acción complementaria, afirma Sánchez. Sin embargo, precisa: “una muestra estadística tiene valor con unos 45 períodos de información histórica y en las entidades públicas existen fallas en este aspecto. La gobernación avanza en la construcción de información confiable mediante la contratación de firmas especializadas”.

Estimación de la evasión en el impuesto al valor agregado

Cuadro 4.3
Estimación de la evasión en el impuesto al valor agregado
Millones de pesos
Concepto1994199519961997199819992000
Recaudo potencial4.511.4735.542.6556.932.5688.108.6619.156.9439.480.33610.780.322
Recaudo efectivo3.113.6963.948.7434.958.6296.208.3797.133.2197.320.7168.324.565
Evasión(1)1.397.7771.593.9111.973.9391.900.2822.023.7242.159.6202.455.757
Tasa de evasión(2)31.0%28.8%28.5%23.4%22.1%22.8%22.8%
Punto de evasión(3)45.11555.42769.32681.08791.56994.803107.803
Proporción del PIB(4)2.1%1.9%2.0%1.6%1.4%1.4%1.4%
Fuente: OEE - DIAN

(1) Recaudo potencial - Recaudo efectivo

(2) Evasión / Recaudo potencial

(3) Evasión / Puntos tasa de evasión

(4) Evasión / PIB

Esta entidad territorial maneja la metodología de la matriz insumo-producto, pero no para determinar la evasión como tal, sino para establecer líneas de observación y muestras estadísticas por producto. “La evasión en consumos es medible fuera del escritorio”, por lo cual se recurre a los operativos con el apoyo de la Fiscalía General de la Nación, la Policía Nacional y el Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos, explica Sánchez.

Insumo clave

El problema de la evasión en Bogotá también tiene como factor determinante la deficiencia de la información. Esa situación ha sido particularmente evidente en el impuesto predial, lo cual ha impulsado a la actualización de los avalúos catastrales que todavía presentan rezago con respecto al valor comercial de los predios. Un estudio sobre el fortalecimiento de los ingresos de la capital, realizado al comienzo de la administración Mockus, señala que el 9% de los contribuyentes del predial incurren en inexactitudes y el 15% lo evaden por omisión. En cuanto al impuesto de vehículos, confirma la subdirectora de impuestos a la propiedad y el consumo de Bogotá, Claudia Otálora, la evasión alcanza el 13%, situación que tiene origen, en buena parte, en la información desactualizada.

El impuesto de industria y comercio (ICA), que significa cerca del 50% de los ingresos tributarios de la ciudad, también enfrenta problemas relativos a la información. Otálora asegura que, en 1997 se realizó la medición de la evasión del impuesto con base en la matriz insumo-producto, tarea que arrojó una tasa de evasión del 27%. En el 2000, se intentó actualizar esta medición con acciones que comprendían muestras estadísticas y visitas a los establecimientos durante jornadas completas. No obstante, afirma Otálora, esa metodología dio un resultado sesgado, dado que solo se pudo aplicar al sector del comercio y los servicios, pues fue imposible hacerlo con los sectores industrial y financiero.

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Fuente: CEPAL; Datos considerados en la matriz de contabilidad social por Barrera & Light 2002.

Las regiones consideradas con diferentes símbolos son América Latina, Europa y países ex-socialistas.

La compleja estructura del impuesto en Colombia induce parcialmente la falta de recaudo y la evasión.

 

En la actualidad se revisan nuevas metodologías y operativos para conformar un universo más amplio y se adelantará el censo por sectores económicos, ya que es muy complejo el control de la evasión del ICA, señala Otálora. “Por lo pronto, aplicando el método teórico-potencial, que establece magnitudes de evasión del ICA a partir de la matriz insumo-producto, es importante ver si las acciones contra la evasión son efectivas o no”. Advierte que se está revisando la metodología para mediciones sobre economía subterránea.

Al parecer, existe consenso entre los expertos en el tema tributario acerca de lo determinante que resulta, en la labor de fiscalización, disponer de información confiable. Ese afán ha llevado a la DIAN, por ejemplo, a poner en marcha un proyecto para la conformación de una base de datos con información de fuentes diferentes a la misma administración tributaria. “La meta es abordar la medición de la evasión mediante otro modelo con el que se espera construir los ingresos y los costos para cada contribuyente y así definir fuentes de evasión, si se hace por el rubro de ingresos o por el de gastos”, explica Ruth Segura de la DIAN.

Así mismo, afirma que, en los trabajos sobre medición de la evasión, el concepto de elusión no se tiene en cuenta, pues se toma como un aspecto incluido en aquella. En el caso de la economía informal, el DANE tiene estudios sobre el tópico que no incorpora en las variables de las cuentas nacionales. Sin embargo, comenta Segura, la DIAN las toma en cuenta para ajustar el EBE, que le sirve de base para calcular la evasión en la renta y en el IVA.

En medio de la complejidad que significa hallar la fórmula ideal para medir la evasión, expertos y funcionarios del área de impuestos reconocen los avances registrados en la década de los noventa en esta materia, producto de la disponibilidad de tecnología y del mayor grado de refinación de las metodologías de medición alcanzado, gracias a los esfuerzos de los técnicos.

Hoy, aseguran los conocedores, una de las principales preocupaciones de las administraciones de impuestos nacionales, departamentales y municipales, es fortalecer las bases de datos y los convenios institucionales de intercambio de información para desarrollar una tarea fiscalizadora más eficaz, en un mundo en el que el contribuyente parece ir siempre un paso adelante.

 

Fórmulas para medir la evasión

En materia de medición de la evasión, según el experto tailandés Somchai Richupan, se conocen siete métodos.

El método monetario pretende medir la magnitud de la economía subterránea a partir de tres caminos: En el primero, se intenta establecer mediante un coeficiente, en qué períodos aumenta la velocidad de circulación del dinero producto de la economía subterránea. La segunda posibilidad busca determinar la magnitud de esta economía, siguiendo el uso de los billetes de ciertas denominaciones, supuestamente preferidos por los agentes que participan en aquella y la tercera alternativa, emplea una ecuación de demanda de moneda para determinar la economía subterránea que se genera con los altos impuestos.

El método del insumo físico supone una relación estable entre un determinado insumo, de amplio uso en la economía y la producción nacional. Aquí se estima la producción del país con base en la demanda de ese insumo y la diferencia con el producto interno bruto (PIB) declarado.

A través del método del mercado laboral se estima el empleo no explicado mediante una encuesta. Luego, con base en las cifras del empleo no declarado y la productividad promedio de la mano de obra, se establece la magnitud de la economía no explicada.

En el método de la diferencia, “la idea fundamental es comparar el ingreso de que se informa en la declaración de la renta y el ingreso que aparece en las cuentas del ingreso nacional”. “Para que la comparación tenga sentido, las estadísticas del ingreso nacional deben proceder de fuentes distintas e independientes de las autoridades de administración de impuestos sobre la renta”.

El método del potencial tributario legal no estima el ingreso que evade impuestos, sino la cuantía de impuestos evadidos. “Este enfoque da por sentado que la cifra del ingreso nacional es correcta y es una buena base para el cálculo del impuesto sobre la renta. El impuesto evadido se define como la diferencia entre los potenciales legal y efectivo de tributación, esto es, la diferencia entre la cuantía de los recaudos que se habrían obtenido si todas las obligaciones impositivas legales hubieran sido pagadas y la cuantía de los impuestos realmente recaudados”.

Con el método de la encuesta, “la idea fundamental consiste en obtener información sobre el ingreso de los contribuyentes mediante una encuesta, que es una fuente diferente de las declaraciones de renta e independiente de ellas. El ingreso que da la encuesta se compara luego con el ingreso que informan las declaraciones de renta, con lo que se estima el incumplimiento tributario”.

Finalmente, el método del coeficiente tributario constante, “aplica la relación entre el impuesto y el PIB de un año representativo, al PIB del año que se estudia para llegar a una estimación del impuesto para ese año. Un año representativo es aquel en el cual la evasión fiscal se considera mínima. La diferencia entre el impuesto estimado y el impuesto real es entonces el impuesto evadido”.