Evolución en el lenguaje contable del Estado

Revista N° 1 Ene.-Mar. 2000

Édgar Fernando Nieto Sánchez 

Contador General de la Nación 

Antecedentes y expedición del primer Plan General de Contabilidad Pública

En nuestro país, la existencia de un Plan General de Contabilidad Pública, PGCP que implique una normalización contable en el sector gubernamental es relativamente reciente, frente a una mayor trayectoria en el mundo anglosajón, o incluso en España, tanto en el aspecto teórico como académico y profesional. No obstante, la experiencia colombiana en este campo y en general en la contabilidad pública sí se ha constituido en pionero en relación con las demás naciones latinoamericanas, gracias al reconocimiento de que ha sido objeto como herramienta esencial para el reordenamiento del Estado.

Durante el presente siglo, el concepto de contabilidad en el sector privado colombiano experimentó profundas transformaciones que le posibilitaron evolucionar de simples procedimientos de clasificación, como instrumento estático que aseguraba el cumplimiento de requisitos legales, hacia sistemas de información dinámica, con finalidades de análisis, gestión y control.

En el sector público, por el contrario, no se puede predicar lo mismo, porque a pesar de los sustanciales cambios introducidos en la misión, estructura y operación de los entes oficiales, sus técnicas de procesamiento de datos mantuvieron durante mucho tiempo una reducida capacidad de adaptación y respuesta a las cambiantes necesidades que el entorno imponía.

Prueba de lo anterior es que aún hasta la mitad de la presente década, la obtención y verificación de información financiera gubernamental, se desarrolló exclusivamente con fundamento en el modelo presupuestal. Este enfoque, eminentemente legalista, se restringió a verificar la aplicación de las normas que rigen la conformación, aprobación, ejecución y control de los presupuestos públicos.

La consecuencia inmediata de este afán por cumplir con la rendición de cuentas y la imperiosa necesidad de justificar los gastos, de conformidad con las normas existentes, condujo a la adopción exclusiva de un sistema de registro también de tipo presupuestal o de caja, para determinar el estado de tesorería. La principal limitación que acarreó este modelo fue la imposibilidad de establecer esquemas alternos para el procesamiento de otras modalidades de información, útiles en la toma de decisiones y el análisis histórico de la gestión financiera de cada entidad. Igualmente, limitó el control posterior sobre los recursos económicos por parte de las autoridades fiscales.

En adición a las anteriores circunstancias de índole administrativa, el esquema operativo presupuestal implementado por el sistema público, presentaba como aspectos críticos una insuficiente técnica contable y precaria infraestructura disponible para la comparación de datos.

Esta situación comenzó a revertirse luego de la expedición de la Carta Política de 1991, en virtud de que se abrió paso a una corriente renovadora para la hacienda pública que revaluó muchas normas y conceptos fiscales vigentes hasta ese momento. Desde entonces, la contabilidad pública "ha sido reconocida como una verdadera política de Estado y sus instrumentos, traducidos en medidas de orden legal, normativo y técnico, como inherentes a la concepción y manejo de la moderna administración"(1).

Con la creación de la Dirección General de la Contabilidad Pública a mediados de 1995 y su posterior transformación en la Contaduría General de la Nación, se sentaron las bases para que, además de cumplir con las funciones típicas de seguimiento de la ejecución del presupuesto, los sistemas de información pública asumieran dimensiones contables y permitieran el acceso a datos más consistentes sobre áreas tan vitales para la Nación como la situación de los diversos activos, su rendimiento, los pasivos generados y el patrimonio público(2).

El primer Plan General de Contabilidad Pública, aprobado mediante Resolución 4444 del 21 de noviembre de 1995, emanada del despacho del Contador General de la Nación, supuso el primer paso de normalización contable para el ámbito oficial(3). Dicha normalización se concibió como una actividad dirigida a la elaboración y emisión de normas destinadas a obtener información homogénea, con la cual se hace posible comparar el desempeño de los organismos públicos, para evaluar, controlar y planificar su actividad(4).

La urgencia de obtener la mencionada normalización obedecía a que, si bien algunas entidades públicas, básicamente del nivel nacional, habían adoptado su propio plan contable como resultado de reclutar en sus áreas financieras a contadores provenientes del sector privado, la dispersión técnica era absoluta, con lo que la tarea de equiparar el desempeño entre organismos, grupos de entidades o sectores de actividad, era asunto prácticamente imposible. La situación del nivel territorial de la administración pública era aún más crítica, por cuanto en el 99% de sus entes se desconocía cualquier práctica contable.

Es preciso aclarar que aunque el primer PGCP fue resultado de un esfuerzo de concertación entre la Dirección General de la contabilidad pública y un distinguido grupo de profesionales vinculados con las entidades estatales, quienes voluntariamente participaron en el primer Seminario Nacional de Contabilidad Pública, evento que sirvió de marco para la discusión de las directrices del plan, para la elaboración de este último se analizaron las experiencias que en la materia habían tenido lugar en otras zonas geográficas del mundo.

El plan está conformado por un modelo instrumental y un marco conceptual. Del primero hacen parte el catálogo general de cuentas, CGC y el manual de procedimientos. El segundo contiene los fundamentos que garantizan la homogeneidad del proceso contable, desde el reconocimiento de los hechos económicos, la valuación de los mismos, hasta la revelación de la información, a través de los informes o estados contables.

El CGC, es por tanto, el mecanismo que hace operativa, desde el punto de vista contable, la construcción de una base de datos que, en observancia de la norma general de prudencia, reconoce las obligaciones al momento de poseer certidumbre o indicio de su existencia, mientras los derechos son registrados solo cuando se adquiere certeza absoluta sobre los mismos. Esta característica de prudencia hace que las decisiones que se adopten sean más objetivas, que aquellas que se tomen sobre bases de tipo estadístico o proyecciones.

El PGCP clasifica los hechos financieros, económicos y sociales por el sistema de partida doble y de causación, por el cual "el registro de ingresos o gastos debe hacerse en función de la corriente real de bienes y servicios que los mismos representan, y no en el momento en el que se produzca la corriente monetaria o financiera derivada de aquellos"(5).

Otro aspecto importante de resaltar es la cobertura plena sobre los entes públicos en todos sus niveles y sectores, con lo cual se hace viable el análisis de las operaciones y resultados de estos individualmente considerados y la agregación o consolidación de informes, sustentados por los representantes legales de las entidades y certificada por profesionales contables.

Los mecanismos de consolidación revisten singular relevancia en tanto que propician la eliminación de las llamadas operaciones recíprocas, que se presentan entre entes estatales, cualquiera sea el nivel o sector al que pertenecen. De esa manera se garantiza que los informes por sectores, regiones, niveles o de todo el sector público en su conjunto, no presenten duplicidades de registros o transacciones.

En síntesis, el PGCP que se comenzó a aplicar desde enero de 1996, se erigió como la carta de navegación de la contabilidad pública, a la vez que se legitimó como mecanismo para viabilizar una adecuada ejecución de las políticas, planes y presupuestos de los entes estatales y facilitar el ejercicio de novedosos modelos de fiscalización y control.

Mejoramiento continuo del Plan General de Contabilidad Pública

Durante los primeros cuatro años de su existencia, el PGCP fue objeto de dos ampliaciones, una en 1997 y la segunda en el primer trimestre del año 1999.

La primera gran actualización, fue adoptada mediante Resolución 274 del 25 de septiembre de 1997(6).

Las siguientes son algunas de las normas que incorporó:

— Circular Externa 011 del 15 de noviembre de 1996. Reconocimiento y valuación de los activos, correspondientes a los conceptos de depreciación, agotamiento, amortización y provisión. Entre los propósitos de esta norma se cuentan determinar y conocer el costo o gasto por estos conceptos, a cargo de los entes públicos, reconocer la contribución de los activos a la generación de los ingresos y el desgaste en la prestación de servicios, distribuir el costo ajustado por inflación, de cada uno de los bienes que causan algún costo o gasto por depreciación, agotamiento o amortización, en los resultados de las actividades de los entes públicos, durante el tiempo que corresponde a su vida útil y definir las normas que permitan el registro contable de la depreciación, agotamiento, amortización y provisión en los organismos públicos, en forma sistemática, uniforme y en concordancia con las normas técnicas de general aceptación sobre el particular.

— Circular Externa 012 del 2 de diciembre de 1996. instrucciones para el registro contable del proceso de causación, recaudo y consignación de los ingresos de la Nación y conciliación de saldos de operaciones recíprocas relacionadas. Con la expedición de esta norma se crearon, dentro de los grupos de "operaciones interinstitucionales" de los ingresos y egresos, las cuentas denominadas "operaciones de enlace", "operaciones de traspaso de bienes" e "ingresos por fondos especiales".

— Circular Externa 013 del 2 de diciembre de 1996. Instrucciones para el debido reconocimiento, valuación y revelación de las operaciones financieras, económicas y sociales. Se prescribe en esta disposición que la totalidad de las operaciones realizadas por el ente público mediante las cuales se adquieren derechos, bienes y obligaciones, que representan los activos, pasivos y el patrimonio de la Nación, así como los ingresos, costos y gastos ordinarios y extraordinarios, presupuestados o no, deben identificarse, registrarse, valuarse y revelarse en la información contable; así mismo, las operaciones que representan compromisos y derechos contingentes, en las respectivas cuentas de orden y control, independientemente de su origen y de su relación con el proceso presupuestal.

Adicionalmente, las operaciones de ingresos y gastos presupuestados y ejecutados, deben registrarse en las cuentas de planeación y presupuesto o cuentas "Cero", en concordancia con las normas respectivas y las dinámicas establecidas en el catálogo general de cuentas del PGCP.

— Circular Externa 014 del 17 de diciembre de 1996. Notas a los estados contables. Las notas a la información contable tienen por objeto revelar las actividades o hechos financieros, económicos y sociales relevantes, así como los aspectos de difícil representación o medición cuantitativa, que han afectado o puedan afectar la situación del ente público. Son explicaciones que complementan la información contable del modelo CGN-96-001, y forman parte integral de esta. Dependen del tipo de entidad, de sus prácticas contables, de las circunstancias y, ante todo, del buen juicio profesional de los responsables de la información contable pública.

Las notas a los estados contables pueden clasificarse en dos tipos: de carácter general y específico.

— Circular Externa 015 del 30 de diciembre de 1996. lnstrucciones para el registro contable de las cuentas de presupuesto en la clase "Cero". Atendiendo las inquietudes planteadas por algunos entes públicos y con el fin de aclarar el tratamiento contable de las cuentas de presupuesto que conforman la clase Cero del catálogo general de cuentas, la Contaduría General de la Nación consideró pertinente impartir instrucciones encaminadas a facilitar la integración y control contable de las operaciones relacionadas con la ejecución del presupuesto de ingresos y de gastos de las entidades, lo mismo que a determinar los entes que deben efectuar los registros relacionados con las cuentas de presupuesto.

La promulgación de esta norma implicó la creación de las cuentas Ingresos Extrapresupuestarios y Disponibilidad Inicial, dentro del grupo 02 Presupuesto de Ingresos, del PGCP.

— Circular Externa 016 del 30 de diciembre de 1996.

Aplicación de los ajustes por inflación. Durante largo tiempo, la teoría y práctica contables solo consideraron cifras históricas, tanto para el registro de las operaciones de una entidad como para la presentación de sus estados contables. En consecuencia, al ignorarse la variable inflacionaria, gran parte de la información contable resultaba distorsionada, puesto que no reflejaba el cambio de poder adquisitivo de la moneda.

La contabilidad, utilizando índices que reflejen la evolución del nivel general de precios, cubre uno de los aspectos substanciales del manejo con inflación como es el uso de la moneda legal del país.

Con esta norma, se introdujo un elemento novedoso orientado a reflejar el efecto de las variaciones del poder adquisitivo de la moneda mediante ajustes apropiados para que las distintas partidas contables se expresen en moneda de igual poder adquisitivo o a precios constantes.

Otras modificaciones sustanciales que se introdujeron al catálogo general de cuentas fueron las relacionadas con los ámbitos de desempeño del sector salud y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. Así mismo, la creación de las subcuentas para el manejo de las llamadas repos, específicamente las concernientes a derechos de recompra de créditos.

De la misma manera, en la clase 4 (Ingresos), grupo 44 o transferencias, se adelantó una reestructuración, clasificándolas en Corrientes y de Ingresos Corrientes y separando el registro del situado fiscal y la participación en ingresos corrientes de la Nación.

Los ajustes de 1999

Teniendo en cuenta que durante 1997 y 1998 la Contaduría General de la Nación desarrolló un conjunto de actividades de investigación en áreas vitales para la administración financiera estatal y que con base en inspecciones efectuadas sobre los órganos públicos se habían recogido diversas sugerencias respecto a la estructura vigente del PGCP, en 1999 se expidió la Resolución 040 del 15 de marzo, por medio de la cual se incorporaron algunas adiciones y modificaciones al marco conceptual y al modelo instrumental del plan(7).

Las siguientes son algunas de las nuevas normas que se le inincluyeron en esta versión ampliada:

— Circular Externa Nº 019 del 6 de noviembre de 1997.

Normas técnicas relativas a la valoración de las inversiones a precios de mercado. Teniendo en cuenta que los entes públicos administran recursos líquidos o exceden de tesorería, la Contaduría General de la Nación consideró conveniente advertir que es responsabilidad de estos y, particularmente de sus administradores, la identificación, medición y prevención de los riesgos a que están naturalmente expuestos cuando de administrar temporalmente recursos líquidos se trata.

Con esta disposición se impartieron las normas e instrucciones que permiten el reconocimiento de la realidad económica de las inversiones financieras efectuadas por los entes públicos, y contribuir así con la generación de información consistente y razonable. Así mismo, se sensibilizó a las entidades sobre la necesidad de prever y administrar el riesgo de mercado como resultado de los cambios en la liquidez y el riesgo de solvencia, determinado en función de las condiciones financieras del emisor o garante de un título, que afectan su portafolio de inversión, para lograr una administración eficiente de los recursos líquidos de las entidades del sector público.

— Circular Externa 023 del 16 de marzo de 1998.

Reconocimiento de los recursos naturales y del ambiente. La necesidad de conocer el patrimonio natural, la situación sui generis que se presenta en la gestión ambiental, así como la particularidad de ejecución de los proyectos bajo la figura de convenios, demandan un reflejo contable más detallado, que permita determinar el valor de las erogaciones invertidas en recursos naturales y del ambiente, ya sea que estos tengan una finalidad comercial o se trate de actividades ambientales, bienes y servicios para conservar y mantener el equilibrio entre la oferta de los mismos y su utilización.

Así, se busca determinar la interrelación entre la economía y el medio natural, para contribuir con la formulación de políticas que permitan el cumplimiento de lo estipulado en los planes del gobierno para alcanzar un desarrollo sostenible.

El objetivo general de esta medida consistió en impartir la normatividad y las instrucciones que conduzcan a la adecuada clasificación y registro contable de las erogaciones derivadas de las actividades relacionadas con los recursos naturales y del ambiente, y as] reflejarlos en forma independiente, clara, uniforme y razonable, para lograr a través de ellos, evaluar la gestión y los resultados obtenidos por cada uno de los entes públicos involucrados, así como la de todos en su conjunto.

También se buscó expresar en términos contables las erogaciones en actividades de explotación, independientemente de aquellas que se ejecutan para conservación; diferenciar el tratamiento de las erogaciones, cuando se contabilizan como un activo, de aquellas que se consideran inversiones y que por lo tanto están sujetas a amortización y definir la estructura contable y los registros que deben llevar los entes públicos que adelantan programas relacionados con los recursos naturales y del medio ambiente.

— Circular Externa 024 del 24 de junio de 1998, sobre pasivo pensional. Se establecieron los criterios que deben seguir las entidades públicas para el reconocimiento de sus pasivos pensionales entre los que se cuentan pensiones, bonos pensionales y cuotas partes respectivas. Esta norma también presentó los lineamientos técnicos contables para una correcta clasificación y registro de este tipo de obligaciones, para aquellas entidades cobijadas en el marco de la Ley 100 de 1993 sobre seguridad social y para las que administran regímenes especiales.

En ese sentido, señaló los procedimientos contables que deben seguirse para el reconocimiento, liquidación, emisión y redención de los bonos pensionales, estableció la estructura contable que les corresponde aplicar a los entes públicos para el reconocimiento de las obligaciones pensionales contraídas y facilitó la programación anual de los recursos necesarios, para el cumplimiento de esos compromisos en cada período fiscal.

— Circular Externa 025 del 18 de agosto de 1998. Medidas a tomar para adecuar los sistemas de información contable para el año 2000. Ante la llegada del año 2000 y dado el impacto que podría tener en los sistemas de información contable, la Contaduría General de la Nación consideró oportuno que las entidades públicas adoptaran las medidas necesarias, para garantizar que el cambio de milenio no generara ningún traumatismo en su operación normal.

En esta carta circular se expuso la causa que originaba el ''problema del año 2000" y se impartieron las instrucciones pertinentes, a efectos de que las entidades dispusieran las medidas correspondientes para su solución.

— Resolución 320 del 14 de diciembre de 1998. Informe sobre el control interno contable. La Ley 87 de 1993 estableció en sus artículos 3º literal e), 10 y 12 — literal g), que en las entidades públicas el jefe de control interno, asesor, coordinador, auditor interno o quien haga sus veces, tiene la función de verificar y evaluar periódicamente el Sistema de Control Interno, en lo que en particular concierne al manejo de los recursos, bienes y los sistemas de información, para que todas las transacciones se registren en forma exacta, veraz y oportuna de manera tal que permita preparar informes operativos, administrativos y financieros.

Adicionalmente, el Consejo Asesor del Gobierno Nacional en materia de Control Interno determinó que "el control interno es un proceso que lleva a cabo la alta dirección de una organización y que debe estar diseñado para dar una seguridad razonable, con relación al logro de los objetivos previamente establecidos en los siguientes aspectos básicos: efectividad y eficiencia de las operaciones; confiabilidad de los reportes financieros y cumplimiento de leyes, normas y regulaciones, que enmarcan la actuación administrativa".

En el contexto anterior y con el fin de verificar la aplicación del PGCP en lo que tiene que ver con la instauración de un sistema contable al interior de cada entidad, el Contador General de la Nación estableció que para los cortes de junio 30 y 31 de diciembre de cada año, deberá acompañarse a los estados contables sus respectivas notas y a los entes públicos que no están obligados a tener Revisor Fiscal, les corresponderá remitir un informe del jefe de la Oficina de Control Interno o quien haga sus veces, en el que se indique el resultado de la evaluación del Sistema de Control Interno Contable, en lo que tiene que ver con el manejo de los recursos, bienes y los sistemas de información y si el registro de las transacciones se realiza en forma exacta, veraz y oportuna de acuerdo con las normas expedidas por la Contaduría General de la Nación.

En cuanto a la estructura del referido informe, se ha recomendado que contenga una introducción donde se presenten los datos generales concernientes al examen y a la entidad evaluado; información relativa al examen, donde se indique el motivo de la evaluación, así como los objetivos y alcance de la misma; información relativa a la entidad examinada, en la cual se formule una breve referencia en torno a la creación de la entidad, su estructura organizativa, las principales actividades que desarrolla y el área analizada; conclusiones; observaciones y, por último, las recomendaciones o medidas sugeridas a la administración de la respectiva entidad, orientadas a promover la superación de las debilidades halladas.

Es importante señalar que el informe de control interno contable también constituye insumo básico para obrar. De acuerdo con lo establecido en el Decreto 2145 de 1999, por medio del cual se creó el Sistema Nacional de Control Interno, el señor Presidente de la República debe presentar dentro de su informe al Congreso de la República, al inicio de cada legislatura, un acápite sobre el avance del control interno del Estado.

— Circular Externa Nº 029 del 18 de febrero de 1999. Identificación de los bienes inmuebles que poseen las entidades públicas del país. Esta normativa fue diseñada con los objetivos de establecer en forma detallada una relación de los bienes inmuebles que poseen las entidades públicas, identificar aquellos que no han sido incorporados a la contabilidad por falta de soporte legal, informar sobre los que fueron adquiridos o enajenados durante el penado contable, e iniciar la conformación del inventario general de bienes del Estado.

— Resolución Nº 373 del 20 de diciembre de 1999. Plazas para la presentación de la información financiera, económica y social a la Contaduría General de la Nación y otras obligaciones de información para los entes públicos de los niveles nacional y territorial. Determina quiénes son los funcionarios responsables ante la Contaduría General de la Nación, por el cumplimiento de las normas, procedimientos y obligaciones de información, en los niveles nacional y territorial y prescribe el carácter indelegable de estas obligaciones.

La norma también establece las fechas y los requisitos para la presentación de la información financiera, económica y social de períodos intermedios y de fin del período contable. Así mismo, determina la estructura del informe ejecutivo anual de evaluación sobre el sistema de control interno contable en cada entidad.

Por último, dispone que los entes públicos del nivel nacional y territorial en sus sectores central y descentralizado, deben enviar la información financiera, económica y social a la Contraloría General de la República o a las contralorías departamentales, municipales y distritales correspondientes, en la misma fecha de entrega oficial a la Contaduría General de la Nación, para efectos del control fiscal que por Constitución y por ley corresponde a estos órganos de control.

— Resolución Nº 379 del 27 de diciembre de 1999. Tratamiento contable de las reservas probadas de hidrocarburos y la explotación conferida a Ecopetrol. Esta norma se expidió teniendo en consideración que por mandato de la Constitución Política, el Estado es propietario de los recursos naturales que se encuentren en el suelo y en el subsuelo del territorio nacional. Así mismo, que mediante el Decreto 2154 del 4 de noviembre de 1999, se reestructuró el patrimonio de la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, y que en el artículo tercero del citado decreto se señaló que el Contador General de la Nación deberá reglamentar la materia referente al tratamiento contable utilizado para la contabilización de los resultados de la explotación de las reservas de hidrocarburos del Estado.

Con la incorporación de nuevas normas como las anteriormente descritas, se estructuró un PGCP más preciso y acorde con los novedosos tipos de operaciones realizados dentro de los distintos ámbitos del sector público. No obstante, quizá el mayor logro alcanzado con la implantación del plan fue haber creado en tan solo un cuatrienio, una cultura contable al interior del Estado, la cual ha contribuido, en gran medida, a su propia modernización y a un redimensionamiento por parte de la ciudadanía respecto al sentido de lo público.

Un indicador palpable de la eficacia del plan es el hecho de que el balance consolidado del sector público colombiano correspondiente a 1998, que presentó la Contaduría General de la Nación para su auditaje por parte de la Contraloría General de la República y posterior análisis de la Comisión Legal de Cuentas de la Cámara de Representantes, se confeccionó con la información del 99% de las entidades nacionales y del 88% de las entidades territoriales.

Los anteriores resultados permiten concluir que el PGCP ha conseguido su objetivo de convertirse en una herramienta básica para la gestión de los entes públicos y que el catálogo general de cuentas es la herramienta indispensable al momento de efectuar los registros de sus diferentes operaciones.

No obstante estas cualidades reconocidas a la herramienta técnica por excelencia del Sistema Nacional de Contabilidad, se detectaron algunas deficiencias y áreas prioritarias hacia las que se consideró preciso orientar las acciones de la entidad, para efectos de desarrollar aún más sus recursos conceptuales y procedimentales. En esos aspectos, se llegó a las siguientes conclusiones:

Si bien el catálogo general de cuentas, en un alto porcentaje, contenía los elementos normativos y metodológicos apropiados a las actividades desarrolladas por los entes públicos, se requería la creación de algunas cuentas y subcuentas.

Existían hechos financieros, económicos y sociales propios del objeto de algunas entidades para las cuales no se habían previsto cuentas y subcuentas particulares.

Se precisaba una revisión detallada de cada una de las subcuentas, de manera que se pudiera verificar su coherencia con los conceptos por los cuales un ente público puede causar y recibir ingresos conforme a la normatividad vigente.

Era necesario revaluar y unificar el criterio de desagregación de las subcuentas, ya que algunas atendían al tipo de transacción, otras al sujeto de la misma y un tanto más al documento que garantiza la operación.

Se consideró importante explorar las dinámicas del Plan General de Contabilidad Pública, para precisar los registros de los diferentes hechos financieros, económicos y sociales, recalcando los correspondientes a traslados, reclasificaciones y cancelación de saldos.

Igualmente, las dinámicas debían complementarse con especificaciones de sectores como el financiero y de la salud.

Dada la complejidad de las operaciones, existía una gran demanda de procedimientos que además de unificar criterios, proporcionaran ilustración suficiente.

La información contable que llevaban las entidades se constituía en una herramienta valiosa para estructurar diferentes informes solicitados por las entidades públicas; sobre el particular, se consideró apropiado buscar mecanismos de homologación y unificación tanto para la forma de presentación, como en su periodicidad.

Una sugerencia importante consistió en que el programa de validación se mantuviera actualizado conforme a las modificaciones del Plan General de Contabilidad Pública y se dispusiera su colocación en la página de internet de la entidad.

Otro motivo primordial para la reformulación del CGC consistió en que debía atender las solicitudes de información contable provenientes de autoridades económicas como el CONFIS, Departamento Nacional de Planeación, Banco de la República y Departamento Administrativo Nacional de Estadística, o de organismos internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional.

También, para producir información con destino a la Comisión de las Estadísticas de las Finanzas Públicas CEFP, que inició su gestión como resultado de recomendaciones formuladas por el Fondo Monetario Internacional y con los objetivos de constituir una base única de datos de las entidades del sector público no financiero, que responda a las necesidades de los usuarios y sea de fácil acceso. La CEFP generará los reportes oficiales de estadísticas de las finanzas públicas en función de una metodología transparente y de acuerdo con los estándares internacionales. Así se eliminarán las duplicidades y confusiones derivadas de la existencia de varias fuentes de datos(8).

Proyecto de revisión integral del Plan General de Contabilidad Pública

Una vez establecido consenso en torno al hecho de que el Plan General de Contabilidad Publica vigente cumplió con los objetivos originales que se le asignaron en cuanto a homogeneizar el registro financiero, económico y social del Estado, se planteó como prioridad fundamental formular un diagnóstico de necesidades de información contable pública en sus dimensiones presupuestal, fiscal y contable, propiamente dicha. Como resultado de esa actividad se concluyó que para el nivel nacional era preciso estructurar un sistema de información que garantizara la plena consistencia entre la información individual que le sirve de insumo y los productos consolidados que finalmente se obtengan.

Así mismo, definir un catálogo general de cuentas como instrumento de captura de información básica cuya disposición se orientara, fundamentalmente, a la generación de productos comprensibles y útiles para los usuarios. La estructura de dicho catálogo se debía orientar a la producción y al manejo sistemático de flujos de información conceptualmente consistente, obtenido a partir de la interacción rigurosa de cuentas, subcuentas y auxiliares, de tal manera que siempre fuera posible validar en la fuente los datos finales obtenidos.

·Operaciones efectivas de caja

·Cuentas nacionales y costos

·Cuentas de planeación y presupuesto

·Cuentas de orden o contingencias

·Asuntos específicos

Metodológicamente, el proyecto se desarrolló en siete fases que se iniciaron con la compilación de los antecedentes y requerimientos generales para la revisión integral del plan. Allí se examinaron los compromisos adquiridos con las diferentes instancias usuarias de la información contable y los planteamientos formulados al respecto. Luego, se procedió a dimensionar el problema, con lo que se dio curso a una revisión y clasificación, por grandes temas, de las necesidades planteadas al interior y fuera de la Contaduría General.

En un tercer momento se definió un plan de acción en el que se trazaron las líneas básicas de investigación, las que se traducirían en subproyectos adelantados por grupos de trabajo previamente definidos. Una vez culminadas las fases señaladas, en sesiones conjuntas entre los participantes en este proyecto, se procedió a efectuar, en un cuarto paso, un compendio de los resultados detallados de los subproyectos o líneas de investigación, para estructurar así una primera versión integrada del nuevo catálogo general de cuentas, debiendo resolver, mediante su compatibilización técnica, aquellos temas específicos sobre los cuales se presentó más de una propuesta de codificación y clasificación. El corolario de esta etapa fue la presentación de una serie de documentos finales.

El quinto momento del proyecto de revisión integral del PGCP estuvo orientado al desarrollo de descripciones y dinámicas del nuevo CGC. Ello significó un trabajo de redacción de las descripciones y adecuación de las dinámicas, por parte de los asesores técnicos y del personal de apoyo logístico.

Los dos últimos pasos consistieron en el desarrollo sistemático e integrado de la normatividad requerida para su aplicación, atendiendo las prioridades previamente definidas dentro del Sistema Nacional de Contabilidad Pública y el trazado de una estrategia de divulgación y capacitación entre todos los funcionarios responsables de su aplicación. Dicha campaña está en ejecución.

Novedades estructurales del PGCP para el año 2000

El nuevo catálogo general de cuentas, CGC, está dispuesto de tal manera que garantiza el manejo integral de las operaciones de crédito público, específicamente de la deuda pública. Así mismo, se definen las cuentas y subcuentas requeridas para generar el informe global y consistente de financiamiento de uso habitual por parte de las autoridades económicas, nacionales e internacionales.

Otra innovación importante radica en que se precisa el concepto de deuda pública en aspectos relativos a:

Determinar las características del financiamiento neto, en virtud de los propósitos de administrar la liquidez de las tesorerías y también de la política macroeconómica. En el primer caso, empleando mecanismos de mercado para la colocación de títulos, y en el segundo, haciendo uso de instrumentos convenidos o de suscripción forzosa para la colocación de títulos.

Identificar técnicamente el concepto de préstamo neto, entendido como el mayor valor pagado por los recursos financieros necesarios para ejecutar la política macroeconómica.

Por otra parte, se persigue una identificación y clasificación correlativa de las inversiones de portafolio en renta fija, renta variable y operaciones de cobertura.

Igualmente, se clasifica la deuda pública de acuerdo con su origen, interno o externo, y se identifican de manera exhaustiva tanto las cuentas por pagar (rezago presupuestal) como los créditos de proveedores nacionales y extranjeros. Por último, se identifican los préstamos obtenidos en el Banco de la República y la banca comercial o de fomento, así como los recursos internos y externos captados como producto de la colocación de bonos y títulos.

 

22OPERACIONES DE CRÉDITO PÚBLICO
2202DEUDA PÚBLICA INTERNA DE CORTO PLAZO POR AMORTIZAR EN LA VIGENCIA
2203DEUDA PÚBLICA INTERNA DE CORTO PLAZO
2207DEUDA PÚBLICA INTERNA DE LARGO PLAZO POR AMORTIZAR EN LA VIGENCIA
2208DEUDA PÚBLICA INTERNA DE LARGO PLAZO
2220DEUDA PÚBLICA EXTERNA DE LARGO PLAZO POR AMORTIZAR EN LA VIGENCIA
2221DEUDA PÚBLICA EXTERNA DE LARGO PLAZO

 

En lo concerniente a los costos de producción, sin perjuicio del reconocimiento de las especificidades de los procesos productivos propios de cada ente público, así como de los sistemas de costos desarrollados para el registro, distribución y control de los mismos, el CGC establece dicha clase, con el propósito específico de facilitar el registro homogéneo y sobre una misma estructura, de los insumos necesarios para la producción de bienes y prestación de servicios, de los cuales el ente público obtiene sus ingresos, permitiendo de esta manera una aproximación sistemática y consistente al grado de eficacia del sector público en desarrollo de actividades de producción y comercialización.

Conviene señalar que dada la función social que cumple el Estado, el nuevo catálogo general de cuentas incluye, además de los costos de producción de los bienes y servicios que se suministran gratuitamente, los de aquellos cuyo precio no alcanza a cubrir sus costos.

COSTOS DE PRODUCCIÓN
ESTRUCTURA ANTERIORNUEVA ESTRUCTURA
7 COSTOS DE PRODUCCIÓN7 COSTOS DE PRODUCCIÓN
71 MATERIA PRIMA71 PRODUCCIÓN DE BIENES
72 MANO DE OBRA72 SERVICIOS EDUCATIVOS
73 COSTOS INDIRECTOS73 SERVICIOS DE SALUD
74 CONTRATOS DE SERVICIOS74 SERVICIO DE TRANSPORTE
75 SERVICIOS PÚBLICOS75 SERVICIOS PÚBLICOS
76 SERVICIOS HOTELEROS79 OTROS SERVICIOS

 

Las cuentas se constituyen de la siguiente manera:

·Producción de bienes: por clases de productos

·Servicios educativos: por clases y niveles de educación

·Servicios de salud: por centros de costos

·Servicios de transporte: por servicios

·Servicios hoteleros: por servicios

A nivel de subcuentas, la distribución queda:

·Materia prima

·Materiales

·Generales

·Sueldos y salarios

·Contribuciones imputadas

·Contribuciones efectivas

·Aportes sobre la nómina

·Depreciación

·Amortización

·Impuestos

En el plano de las cuentas de orden, con la revisión integral del PGCP también se hace posible una desagregación coherente y consistente de las cuentas contingentes y de control en el catálogo general de cuentas a saber:

1. El cambio propuesto para las cuentas de planeación y presupuesto, llevó a considerar la eliminación de la cuenta de orden y de control para las "reservas presupuestales".

2. Para un manejo contable claro e independiente de los negocios correspondientes a los patrimonios autónomos por titularizaciones, se creó el grupo 86.

3. Un cambio de gran importancia es la creación de cuentas deudoras y acreedoras para considerar los derechos y las obligaciones que el Estado tendría que asumir por OBLIGACIONES CONTRACTUALES.

4. Se habilitaron cuentas de orden deudoras para los DERECHOS potenciales, el control de los documentos entregados para su cobro, las mercancías entregadas en consignación, los bienes y derechos en investigaciones administrativas y los préstamos por desembolsar.

5. En las cuentas de orden acreedoras se habilitaron las cuentas contingentes de OBLIGACIONES potenciales, de garantía estatal en el régimen de prima media con prestación definida y para el control de las mercancías recibidas en consignación y los bienes incautados o decomisados.

Así mismo, se incorporaron los posibles derechos y contingencias que determinan el grado de sostenibilidad del déficit fiscal, atendiendo requerimientos del Departamento Nacional de Planeación DNP. Igualmente, se permite en estas cuentas el control de las contragarantías de otros entes públicos a favor de la Nación.

De otro lado, la desagregación de las cuentas correspondientes a las contragarantías a favor de la Nación y la deuda garantizada, se hizo coherente con la nueva estructura considerada para el manejo de las operaciones de crédito público.

ESTRUCTURA CUENTAS DE ORDEN
CLASE 8
ANTERIORNUEVA
81 DERECHOS81 DERECHOS
CONTINGENTESCONTINGENTES
82 DEUDORAS FISCALES82 DEUDORAS FISCALES
83 DEUDORAS DE CONTROL83 DEUDORAS CONTROL
84 DEUDORAS FIDUCIARIAS 

ESTRUCTURA CUENTAS DE ORDEN
CLASE 9
ANTERIORNUEVA
91 CONTINGENTES91 CONTINGENTES
92 FISCALES92 FISCALES
93 CONTROL93 CONTROL
94 FIDUCIARIAS
99 DEUDORAS X CONTRA99 DEUDORAS X CONTRA

 

Buscando una mejor clasificación de los conceptos de Gastos, se reagruparon las subcuentas en el grupo 51, de tal forma que sea posible diferenciar:

1. Pagos que se hacen directamente al funcionario por conceptos como sueldos, horas extras, vacaciones, etc.

2. Gastos que realizan los entes públicos directamente, con el fin de garantizar la seguridad social a sus funcionarios (contribuciones imputadas) como: subsidio familiar, gastos médicos, pensiones de jubilación, auxilios y servicios funerarios.

3 Gastos en que incurre el ente para la seguridad social de sus funcionarios, a través del Sistema Integral de Seguridad Social (contribuciones efectivas) como: aportes a cajas de compensación familiar, seguridad social en salud, riesgos profesionales y cotizaciones al régimen de prima media y ahorro individual.

4. Aportes sobre la nómina, que corresponden a aquellos pagos con destino al ICBF, SENA y ESAP, entre otros.

En la parte de gastos generales se reagruparon los conceptos, clasificándolos entre aquellos que corresponden a bienes y servicios, y los de índole obligatoria como impuestos y contribuciones.

En lo pertinente al grupo 52, el desarrollo de costos de producción implicó que los conceptos de gastos relacionados con actividades productivas o de transformación de bienes y servicios, se acumularan en la clase 7.

En consecuencia, la clase 52 "Gastos de Operación", registra las erogaciones de aquellas actividades que por su naturaleza NO tienen el manejo de costos, en razón de que no corresponden a actividades de transformación o producción, sino a la ADMINISTRACIÓN DE SERVICIOS tales como seguridad social en pensiones, administración del régimen de seguridad social en salud — EPS, sistema de seguridad social en riesgos profesionales y subsidios asignados. Igualmente, incluye los gastos propios de las entidades financieras y de la banca central.

Dentro del grupo 54, "Transferencias", a aquellas correspondientes al situado fiscal que estaban clasificadas dentro de los sectores de educación y salud, se les adicionó la desagregación por departamento, distrito y aquellos municipios que, de conformidad con la Ley 60 de 1993, están certificados para el manejo del situado.

En cuanto a las transferencias corrientes y de capital, su nueva clasificación corresponde a la estructura requerida por el Fondo Monetario Internacional.

GASTOS
ANTERIORESTRUCTURA
5 GASTOS5 GASTOS
51 ADMINISTRACIÓN51 ADMINISTRACIÓN
52 DE OPERACIÓN52 DE OPERACIÓN
53 PROVISIONES53 PROVISIONES
AGOTAMIENTOSAGOTAMIENTOS
DEPRECIACIONES Y AMORTDEPRECIACIONES Y AMORT
54 TRANSFERENCIAS54 TRANSFERENCIAS
57 OPERACIONES INTERINSTIT.57 OPERACIONES INTERINSTIT.
58 OTROS GASTOS58 OTROS GASTOS
59 CIERRE DE ING, GASTOS Y COSTOS59 CIERRE DE ING, GASTOS Y COSTOS

 

Las cuentas de los grupos 57 y 47, fueron diseñadas para el manejo de las operaciones interinstitucionales. Con el fin de mejorar su aplicabilidad y recoger las distintas situaciones que se presentan en el sector público, se les separó la clasificación de operaciones sin situación de fondos, esto es, las correspondientes al cruce de cuentas, adquisición de bienes, créditos de proveedores y distribución de excedentes.

En las cuentas de planeación, se cambió el concepto de Plan de Desarrollo, por ser muy genérico, por el de Plan Plurianual de Inversiones que, dada su cuantificación, permite su seguimiento.

Así mismo, se especifican los sectores a los cuales se dirige la inversión, como por ejemplo, salud, educación, vivienda, etc., y se identifica, al interior de cada sector, la inversión realizada, es decir, el uso correspondiente como construcción, capacitación, subsidios y pago de salarios, entre otros.

Se identifica además del uso de la inversión, las fuentes de financiamiento, al momento de ejecutarse o aplicarse a la inversión.

Con la nueva clasificación de las cuentas de planeación se obtiene información más desagregada, la cual permitirá que las autoridades u organismos de control puedan hacer seguimiento a la inversión, la construcción de indicadores de gestión y la participación ciudadana.

En el ámbito de las cuentas de presupuesto de ingresos, se desagregaron los diferentes conceptos de ingresos hasta un nivel adecuado, lo que permite conocer su ejecución. También se incorporaron los conceptos de recaudos en papeles y otras cancelaciones, teniendo en cuenta que existen estas modalidades diferentes al recaudo en efectivo que afectan el presupuesto de ingresos, y se incluyen como reconocimientos los ingresos presupuestados y ejecutados en vigencias anteriores, pero cuyo recaudo efectivo se realiza en la siguiente vigencia, tendiente a generar los reportes de operaciones efectivas de caja, OEC.

Con la nueva clasificación de las cuentas de presupuesto de ingresos, se obtiene una mayor desagregación de los conceptos, estructurándolos de tal forma que sea posible elaborar las operaciones efectivas de caja conciliables con las que resultan de la parte financiera.

En lo que corresponde a las cuentas de presupuesto de gustos, se incluyeron cuentas para el registro y seguimiento del presupuesto de la vigencia, las reservas presupuestales y las cuentas por pagar.

De la misma manera, se hizo posible el reconocimiento exhaustivo de las etapas dentro de la ejecución del presupuesto de la vigencia, adicionando en consecuencia lo relativo a los certificados de disponibilidad expedidos (por control) y los gastos efectivamente pagados (para la construcción de las operaciones efectivas de caja).

Del mismo modo, se incluyó el concepto de compromisos de vigencias futuras, para efectos informativos y de análisis. De manera análoga, se hizo una mayor desagregación en el presupuesto de la vigencia de los diferentes conceptos de gastos, que permiten un estudio detallado de su ejecución y se identifican los pagos efectivos realizados a partir de la constitución de "reservas presupuestales" y "cuentas por pagar", necesarios para las OEC.

07 PLAN PLURIANUAL DE INVERSIONES APROBADO (CR)
0701 SECTOR SALUD
0702 SECTOR EDUCACIÓN
0703 SECTOR AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO
0704 SECTOR VIVIENDA
0705 SECTOR RECREACIÓN Y DEPORTES
0706 SECTOR ARTE Y CULTURA
0707 SECTOR DESARROLLO COMUNITARIO
0708 SECTOR DEFENSA Y SEGURIDAD
0709 SECTOR JUSTICIA
0710 SECTOR TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
0711 SECTOR DESARROLLO INDUSTRIAL
0712 SECTOR DESARROLLO COMERCIAL
0713 SECTOR DESARROLLO TURISTICO
0714 SECTOR AGROPECUARIO
0715 SECTOR MINERO
0716 SECTOR COMUNICACIONES
0717 SECTOR TRANSPORTE
0718 SECTOR INFRAESTRUCTURA VIAL
0719 SECTOR ELÉCTRICO
0720 SECTOR GAS
0721 SECTOR MEDIO AMBIENTE
0722 SECTOR GOBIERNO, PLANEACIÓN Y DESARROLLO INSTITUCIONAL
0723 SECTOR PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES
0724 SECTOR EQUIPAMIENTO
0725 SECTOR CIENCIA Y TECNOLOGIA
08 PLAN PLURIANUAL DE INVERSIONES POR EJECUTAR (DB)*
09 PLAN PLURIANUAL DE INVERSIONES EJECUTADO (DB)*

* Las cuentas de los Grupos 08 y 09 son las mismas del Grupo 07.

Una trascendental novedad que ha sido incorporada al nuevo Plan General de Contabilidad Pública, es la relativa a las Cuentas Nacionales, las cuales se generarán a partir de la información reportada a la Contaduría General de la Nación.

Este proceso se consiguió mediante la homologación de cada una de las subcuentas que conforman el catálogo general de cuentas (gastos, ingresos, costo de ventas, costos de producción, activo, pasivo y patrimonio) y con la participación de funcionarios del DANE y de la Contaduría General de la Nación.

Las principales modificaciones que en este aspecto fueron incorporadas al CGC son:

Se creó la subcuenta denominada "oro industrial" dentro del inventario de mercancías en existencia, para diferenciarlo del oro monetario.

Las cuentas 1110 — Bancos y corporaciones, 1120 — Fondos en tránsito y 1125 — Fondos especiales que se encontraban dispuestas a nivel de subcuenta, por tipo de entidad financiera (bancos, corporaciones, cooperativas), se estructuraron por instrumento; es decir (cuenta corriente, cuenta de ahorros, cuenta de ahorros de valor constante).

La cuenta 1805 — Recursos naturales renovables en conservación, se eliminó y se crearon dos cuentas con el fin de diferenciar la incorporación e incremento natural del recurso, de las inversiones en recursos naturales. Igualmente, se separaron las valorizaciones de cada uno de los dos conceptos.

La utilidad y pérdida en negociación y venta de inversiones se desagregó en renta fija y renta variable.

Las transferencias corrientes y de capital, recibidas y giradas, se estructuraron de acuerdo con la revisión más reciente del Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas del Fondo Monetario Internacional.

Los ingresos de los patrimonios autónomos de las entidades administradoras de pensiones por cotizaciones y devolución de aportes de las administradoras de fondos de pensiones, se discriminaron en: patronales, laborales e independientes. Así mismo, la convalidación pensional y el reconocimiento de semanas, se desagregó en laborales y patronales.

En los ingresos y gastos, en donde se encontraban unidos los conceptos de "intereses y comisiones", se creó una subcuenta para cada concepto.

La utilidad y pérdida en venta de activos se desagregó en: terrenos; propiedades, planta y equipo e intangibles.

Los ingresos por excedentes financieros se desagregaron en: establecimientos públicos, empresas y excedentes financieros de otros entes públicos.

Los ajustes de ejercicios anteriores en el ingreso y en el gasto, se desagregaron a nivel de cuenta. Anteriormente estaba desagregado por grupos de cuentas.

Los gastos por servicios personales y por gastos generales se agruparon por conceptos, relacionados con cuentas nacionales, tales como: sueldos y salarios, contribuciones imputadas, contribuciones efectivas, aportes sobre la nómina y generales.

Los costos de producción se estructuraron a nivel de subcuenta, con los conceptos mencionados en el punto anterior.

Con la implementación de los cambios estructurales al PGCP, resumidos en las anteriores páginas y adoptados mediante Resolución 377 de 1999, además de las directrices trazadas por el Gobierno Nacional en la materia(*), se continúa el proceso iniciado hace cuatro años por la Contaduría General de la Nación, para dotar a la administración financiera pública colombiana de un lenguaje común que le permita no solo sistematizar su propio desempeño, sino afrontar los retos que sin lugar a dudas le impondrá el nuevo milenio, los cuales tendrán que ver con su propio fortalecimiento y búsqueda de la absoluta transparencia.

(*) p. ej. Ia Directiva Presidencial 08 del 24 de diciembre de 1999, en la que el Jefe del Estado exige a los funcionarios de las 2900 entidades públicas del país, redoblar esfuerzos para alcanzar a la mayor brevedad posible, un proceso de saneamiento contable.

(1) RESTREPO SALAZAR, Juan Camilo. Memorias de Hacienda 1998-1999. Tomo I. Santafé de Bogotá: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, 1999, pág. 37.

(2) NIETO SÁNCHEZ, Édgar Fernando. Proceso de estructuración de la contabilidad pública en Colombia. En: La contabilidad pública: Una estrategia de modernización y control. Santafé de Bogotá: Contaduría General de la Nación, 1998, págs. 9-20

(3) MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. Dirección General de la Contabilidad Pública. Plan General de Contabilidad Pública. Santafé de Bogotá. 1996.

(4) También en consonancia con los lineamientos trazados por el International Accounting Standards Committee (IASC) y la Federation ot Accountants Public Sector Committee.

(5) CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Diccionario de Términos de Contabilidad Pública. Santafé de Bogotá. 1998.

(6) CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Diccionario de Términos de Contabilidad Pública. Actualizado a julio de 1997. Santafé de Bogotá. 1997.

(7) CONTADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN. Plan General de Contabilidad Pública 1999. Santafé de Bogotá.

(8) NIETO SÁNCHEZ, Edgar Fernando Modernización contable y sinergia institucional. En: La Contabilidad Pública: Una estrategia de modernización y control. Op cit., pág. 21 - 39.