“Fatca es una anomalía y fue un accidente”

Revista Nº 184 Jul.-Ago. 2014

Javier Nelson Rojas 

Especial para la Revista Impuestos 

La ley de cumplimiento tributario de cuentas extranjeras de EE UU, conocida como Fatca (por su sigla en inglés), es una norma que se aprobó en un escenario político atípico, manifestó el experto estadounidense en Derecho Tributario William Byrnes, uno de los conferencistas de las I Jornadas internacionales de Derecho Tributario, realizadas el pasado mes de mayo en Bogotá por la Universidad Externado de Colombia y el ICDT. En entrevista con la REVISTA IMPUESTOS, Byrnes habló de los efectos negativos que la disposición ha generado en ese país.

REVISTA IMPUESTOS: ¿La Ley Fatca se expidió debido a la crisis financiera del 2008 en EE UU?

William Byrnes: Cuando el Congreso de EE UU promulgó la Ley Fatca, dijo que fue el resultado de la necesidad de ingresos adicionales para costear la ley de empleo. La mayoría de la gente sabe que EE UU incurrió en déficit año por año, pero, en Derecho, técnicamente, hay un precepto conforme al cual todas las normas que implican un gasto deben tener una disposición correspondiente que genere el ingreso tributario para financiarlo. El Congreso manifestó, expresamente, que esta Ley Fatca aumentaría el recaudo tributario en 150 billones de dólares por año. La norma era necesaria para financiar una ley de empleo, que incluía beneficios para afrontar el desempleo, problema que surgió como consecuencia de esa crisis financiera. Sin embargo, las cifras actuales de recaudo tributario adicional que se han producido después de la ley están entre 300 y 500 millones de dólares por año. Parece mucho dinero, pero, en realidad, solo es el 0,003 % de la previsión de 150 billones de dólares.

R. I.: ¿Qué otro inconveniente ha encontrado?

W. B.: Además, la Ley Fatca va a significar el aumento del recaudo en un solo momento, porque si se tienen 100.000 evasores, cuando estos se vuelvan cumplidores de la ley tributaria, a raíz de la Fatca, se va a registrar un aumento del recaudo, pero no de ahí en adelante con relación a esas mismas personas. Estadísticamente, es un hecho que no hay muchos contribuyentes estadounidenses que estén evadiendo tributos mediante otros países. El número de evasores, aunque uno nunca puede estar totalmente seguro, está entre 100.000 y 150.000. Pero es más probable que sean 100.000. Sin embargo, solamente en el 2014, se entregaron 150 millones de declaraciones tributarias en EE UU por parte de individuos. O sea que no estamos hablando, ni siquiera, del 1%. La evasión fiscal es mala, aunque también lo es el homicidio y nunca vamos a poder evitar todos los homicidios, ni toda la evasión tributaria. De manera que la pregunta de política pública que se debe formular es, desde la perspectiva del contribuyente, ¿cómo vamos a utilizar los recursos limitados para atacar o limitar al máximo la evasión tributaria? La peor forma de lograr el cumplimiento tributario y de la ley, en general, es la amenaza con la sanción. No se puede eliminar la sanción de la ley, pero la mejor forma de promover su cumplimiento es mediante incentivos acordes con lo que la sociedad acepta.

R. I.: Entonces, ¿el balance de los efectos de esta ley es negativo hasta hoy?

W. B.: En cinco años, cuando miremos hacia atrás y evaluemos si, entre las posibilidades con las que contaban EE UU y el mundo, Fatca era la mejor opción, probablemente nos daremos cuenta de que no. El concepto de intercambio de información es noble y bueno, desde el punto de vista del cumplimiento de los tributos. Pero si se va a adelantar un intercambio de información globalizado, como efectivamente se está haciendo, se debe desarrollar este tipo de mecanismos de manera colaborativa y se requiere tener en cuenta a Latinoamérica, a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), a Asia y a los países BRIC (Brasil, Rusia, India y China). Obviamente, en Brasil, Rusia y China, la Fatca es un típico ejemplo de cuando EE UU tiene un pequeño problema y para resolverlo recurre a todo el poder de sus recursos, en otras palabras, el poder de la fuerza. EE UU nunca ha sido muy bueno en la diplomacia o en lo sutil.

R. I.: ¿Se lograron los efectos económicos positivos que se esperaban de la ley Fatca?

W. B.: Es probable que Fatca, en últimas, le cause un daño a EE UU, porque hay dinero extranjero de inversionistas de Asia, Latinoamérica, Medio Oriente y África que han invertido en este país con el fin de beneficiarse con exenciones propias para ese tipo de inversión, bajo un régimen distinto al de la ley ordinaria de EE UU. Ahora, con la Fatca, puede que salgan tales capitales del país.

R. I.: ¿Cuándo podría ocurrir eso?

W. B.: Ya está pasando.

R. I.: ¿En cuánto se calcula la suma de dinero que saldría del país?

W. B.: La asociación de banqueros del Estado de Texas, estima que, a abril del 2014, se han retirado 500 millones de dólares en depósitos bancarios. El temor de esta asociación y de la asociación de banqueros internacionales del Estado de la Florida es que se retire, en el futuro, un valor estimado en 20 billones de dólares, el cual no parece un monto muy grande, pero podría llegar a ser de 200 billones de dólares. Sabremos la respuesta en junio del 2015, cuando la Ley Fatca esté en operación.

R. I.: ¿Hay experiencias similares en el mundo?

W. B.: En 1986, Brasil impuso un depósito a los intereses bancarios. No recuerdo la cifra exacta, pero en un periodo de más o menos seis semanas se retiraron de Brasil entre 100 y 200 billones de dólares que hace 30 años, obviamente, representarían mucho más de lo que ese dinero significa hoy. Lo interesante es preguntarse: por qué Brasil puso un tributo a los intereses de las cuentas de depósito bancario. El Fondo Monetario Internacional (FMI) le había dicho a Brasil que debía hacerlo como condición para recibir préstamos con el fin de estabilizar su economía. Y, ¿a quién le debía Brasil el dinero por el cual necesitaba los créditos que le iba a entregar el FMI? A EE UU. Eso lo hemos visto con México y Panamá. No he estudiado el caso colombiano, pero, probablemente, pase lo mismo con el peso. No hay prueba, sin embargo, ciertamente, se puede inferir que existe una correlación en el hecho. Cuando EE UU, con el FMI, le dijo a Brasil que empezara a gravar los intereses en las cuentas de depósito bancario, al mismo tiempo empezó a promocionar una exención sobre los intereses de depósito bancario, pero solo para extranjeros. Puede ser que 30 años después esté ocurriendo lo inverso. Es decir que otros países reduzcan u ofrezcan exenciones sobre los intereses bancarios y se vean salir depósitos de las cuentas bancarias de EE UU.

R. I.: ¿Qué señales hay de tal tendencia?

W. B.: Por ejemplo, Singapur es un país que lo está haciendo en este momento. Se manifiesta muy feliz con la Fatca. He hablado con personas de Suiza que son importantes actores en los procesos suizos. Inicialmente, no les gustaba la Fatca, pero su actitud cambió y ahora, realmente, les agrada, porque la porción de los fondos estadounidenses que estaba en Suiza era muy pequeña. Suiza tenía dos competidores en el mundo para captar dinero: Londres y EE.UU. Esta nación renunció a su posición, o sea que Londres se va a beneficiar y Suiza también. Pero siempre hay tres actores en un mercado y un cuarto actor que se quiere volver uno de aquellos tres. Y ese cuarto actor es Singapur que, seguramente, va a ser el número tres. Esa es la consecuencia infortunada de la Fatca.

R. I.: ¿Las autoridades estadounidenses están pensando en replantear la ley Fatca?

W. B.: El Departamento del Tesoro ha declarado que la ley va a permanecer, porque tiene apoyo en la administración actual y porque, además, ha habido mala prensa. De hecho, por ejemplo, el departamento ha controvertido, ante la justicia, opiniones según las cuales habría perdido 150 billones de dólares. Pero resulta que este valor es, estadísticamente, imposible. La tarifa de ganancias ocasionales o ganancias de capital en EE UU es más o menos del 20%. Sabemos que la gente rica obtiene la mayor parte de sus utilidades mediante ganancias de capital, de manera que para producir 150 billones de dólares en impuestos se necesitaría tener alrededor de 800 billones de dólares de ingreso.

R. I.: ¿Cuánto capital se necesita para producir esos ingresos?

W. B.: La mayoría de los activos genera un retorno entre el 5% y el 6%. Pero vamos a plantear una suposición osada: podría ser que alguien obtuviese beneficios del 10%, año tras año, porque sabe alguna cosa que los demás no. O sea que para producir 800 billones de dólares de renta, se deberían tener 800 trillones de dólares de capital. Si dicen que se trata de dinero sumergido, ¿cómo se pueden esconder 800 trillones de dólares en la economía actual? Resulta, entonces, que los suizos son más ricos de lo que creíamos; todos deberían estar viviendo como jeques sauditas. Hasta donde recuerdo, toda la economía global representaba alrededor de 23 trillones de dólares. El valor total de dólares que existen en la economía, según datos del Bank for International Settlements (organización que opera como banco de los bancos centrales del mundo), es alrededor de 8 trillones. Sería increíble que un tercio de la economía global fuese subterránea. Eso es imposible. Desearía que fuera cierto, que existiera una olla mágica de dinero, de la cual uno pudiera tomarlo para resolver los problemas de seguridad social, construir carreteras y solucionar nuestros problemas sociales.

R. I.: ¿Por qué fallaron los cálculos de recaudo del Gobierno con esa norma?

W. B.: El Departamento del Tesoro declaró que no era necesario realizar una estimación económica del impacto de la Ley Fatca cuando la introdujeron, a pesar de que en EE UU existe una orden ejecutiva, la cual es casi una ley, que exige hacer un estudio previo de impacto económico cuando se busca introducir una ley que va a costar más de 100 millones de dólares. Habría sido apropiado adelantar un simple análisis de costo y beneficio.

R. I.: ¿Por qué no se hizo?

W. B.: Porque no querían que el Congreso de EE UU supiera las cifras reales, dado que no habría sido posible justificar la Ley Fatca con las estadísticas de desempleo y, viceversa, los datos de desempleo de la ley con los recursos que se iban a obtener mediante la Fatca. Si hubieran hecho el análisis, y este hubiese permitido concluir que se perderían 5 billones de dólares por año, aun así habría sido correcto implementar la norma Fatca por otras razones. La gente tiene que escoger cuáles problemas se debe contener. El desacierto fue que al público se le sustrajo la posibilidad de decidir. Si no se le brinda al público la información que le serviría como insumo para tomar decisiones dentro de un proceso político, no puede participar en el mismo y, por eso, se tienen que implementar sanciones en la ley.

R. I.: ¿Qué piensa el Congreso de EE UU sobre los efectos de la Fatca?

W. B.: En este momento, no puede hacer nada con relación a ninguna ley. Sé que eso suena mal, pero esa es la forma en que se diseñó nuestro sistema. Fatca es una anomalía, fue un accidente. Es muy raro, históricamente, en nuestro sistema, que el mismo partido político controle la Cámara de Representantes, el Senado y la Casa Blanca. Y en el 2010 eso ocurrió, probablemente, como una respuesta a George W. Bush y a la guerra en Irak que costó mucho y sigue costando varios billones de dólares. En la actualidad, Fatca no habría pasado el trámite legislativo.

R. I.: ¿Se podría derogar la ley?

W. B.: Deshacer una norma exige el mismo esfuerzo que se requirió para crearla, incluso, uno mayor, porque una vez que se ha hecho, los cabilderos y los actores se involucran en la materia.

R. I.: ¿Cómo ha afectado la medida al sector financiero?

W. B.: A los bancos grandes les gusta la Fatca, porque pueden pagarla. Los pequeños no pueden sufragar los costos de la ley, entonces, su única alternativa es renunciar a los clientes (cuentahabientes). Al principio, los bancos pueden decir que la norma es inconveniente, pero una vez se dan cuenta de que van a captar los clientes de los pequeños bancos, ya no les parece así. En general, otros países se van a beneficiar de la Fatca más que EE UU. Colombia va a ganar con esa ley o, al menos, no va a perder. Pero EE UU seguramente va a perder dinero colombiano y brasileño. Brasil tiene una oportunidad real de atraer parte de ese dinero a su territorio, al igual que Singapur y Hong Kong. Muchos países que inicialmente se quejaron y hablaron de imperialismo yanqui, cuando se dieron cuenta del impacto que la Fatca iba a tener en EE UU dijeron: ‘es asunto de ese país si se quiere disparar a sí mismo’.