Fiscalidad ambiental y turismo: tres casos de estudio

Revista Nº 117 Mayo-Jun. 2003

El principio de quien contamina paga, es un instrumento para reducir la contaminación y no un incentivo para incrementarla 

Marcelo Hercowitz 

ENT Medio Ambiente y Gestión Grupo Economía Ecológica de la Universidad Autónoma de Barcelona (UAB)  

Ignasi Piug Ventosa 

ENT Medio Ambiente y Gestión Instituto de Ciencia y Tecnología Ambientales (UAB) 

Tributación ecológica y turismo

La introducción de criterios ecológicos en el diseño del sistema tributario lo convierte en un potente instrumento de política ambiental. Este puede actuar en un doble sentido, por un lado reduciendo, mediante beneficios fiscales, las cargas tributarias de las actividades que se deseen estimular, y por otro, al aumentar la carga impositiva a actividades que deben ser desincentivadas, como pueden ser las intensivas en el uso de recursos naturales.

Lo que define a un tributo como ecológico (o ambiental) es su carácter incentivador. Su objetivo no es tanto recaudar dinero como cambiar comportamientos, por tanto, lo importante es que exista una relación lo más estrecha posible entre base imponible e impactos ambientales que se quieren reducir. Los economistas reiteradamente han defendido los impuestos como un mecanismo eficiente para “internalizar externalidades” o, dicho de forma más modesta, para que los costos que las empresas causan a la sociedad en forma de impactos ambientales o sociales dejen de ser colectivos y pasen a ser internos de éstas, y los precios que han de pagar los consumidores se vean influidos(1).

En cualquier caso, la obtención de ingresos debe considerarse en general como un resultado adicional —no el objetivo— de los tributos ecológicos.

Vale la pena resaltar que el principio de “quien contamina paga” no debe entenderse como una licencia para contaminar sino más bien como un instrumento para reducir la contaminación. Obviamente, para sustancias prácticas o tecnologías especialmente peligrosas que se considere deban erradicarse de forma inmediata, no se trata del instrumento adecuado, y se debería proceder directamente a la prohibición.

Existen diversas experiencias en todo el mundo en la utilización de instrumentos económicos para gestionar el turismo. Mientras en algunos casos estos instrumentos son utilizados como una herramienta para incentivar el turismo(2, 3), por ejemplo, a través de subsidios para la construcción de establecimientos turísticos, en otros el turismo es utilizado como factor generador de ingresos públicos. En la mayoría de casos los tributos turísticos son utilizados con una finalidad estrictamente recaudadora; sin embargo, analizaremos a continuación tres experiencias de impuestos turísticos enfocados a generar recursos para la conservación del medio ambiente. La primera experiencia es el impuesto sobre estancias en establecimientos turísticos de alojamiento de las Islas Baleares (España). Posteriormente describiremos el Fondo de Fideicomiso de Belice y, por último, la tasa de preservación ambiental del archipiélago de Fernando de Noronha (Brasil).

La “ecotasa” balear

El impuesto sobre estancias en establecimientos turísticos de alojamiento, más conocido en Baleares como “ecotasa”, tiene como objetivo la mejora de la calidad medioambiental de las Islas Baleares y se enmarca en un contexto en el que se quiere promover un cambio en el modelo de turismo de masas existente.

El turismo es la actividad dominante y conforma el sector económico preponderante en las Islas Baleares. De media, en el año 2000, los turistas constituían aproximadamente el 25% de la población diaria en las Baleares (Roca et al. 2002). Esta presencia masiva de turistas en las Islas Baleares tiene un impacto directo en la economía del archipiélago, sin embargo, el rápido crecimiento del turismo (entre 1985 y 2000 el número de turistas pasó de 4.394.300 a 11.047.700(4)) y la elevada presión que causan los turistas han sido motivo de impactos desde ambientales y paisajísticos hasta socioculturales.

En el año 2001, el Parlamento Autonómico aprobó la Ley 7ª del 2001, de 23 de abril, de impuesto sobre las estancias en empresas turísticas de alojamiento, destinado a la dotación del fondo para la mejora de la actividad turística y la preservación del medio ambiente (Boletín Oficial del Estado de 25 de mayo de 2001).

Los aspectos más destacados de la ley son los siguientes:

— La recaudación del impuesto estará destinada a la dotación del fondo de rehabilitación de espacios turísticos, creado por la Ley 12 de 1999, de 23 de diciembre (art. 1.2).

— El fondo de rehabilitación de espacios turísticos se constituye como un “mecanismo financiero destinado a la remodelación y rehabilitación de zonas turísticas y la recuperación de recursos y de espacios naturales y patrimoniales de relevancia turística”.

— El impuesto es un tributo directo y propio de las Islas Baleares, que grava las estancias que hacen las personas físicas en empresas de alojamiento (art. 4º).

— Constituyen el hecho imponible del impuesto las estancias, contadas por días, que haya hecho el contribuyente en los establecimientos de las empresas turísticas de alojamiento situadas en el territorio de las Islas Baleares (art. 6.1).

— Las empresas turísticas consideradas de alojamiento y el respectivo impuesto a cobrar en ellas (arts. 6.2 y 14, respectivamente) son detalladas en la tabla 1.

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Cada isla tendrá aproximadamente una inversión proporcional al número de visitantes (Mallorca 65%, Menorca 15%, Ibiza y Formentera 15%), con cierta generosidad hacia las islas más pequeñas.

Se estima que el efecto en la demanda de la entrada en vigor del impuesto será muy pequeño(5). Con la aplicación del impuesto se espera recaudar alrededor de 80 millones de euros al año —aproximadamente 72 millones de euros de acuerdo con Santamarta (2001) cerca de 82 millones de euros según Aguiló, Riera y Rosselló (2001)—.

El pasado 1º de mayo de 2002 el impuesto empezó a cobrarse. Frente al inexistente rechazo por parte de los turistas respecto al pago, los detractores de la idea dejaron de usar el argumento de que el turismo se resentiría por el aumento de precios. Actualmente se sigue un proceso en el tribunal constitucional español sobre la legalidad de la nueva figura, que sigue siendo aplicada sin mayor polémica.

El patronato para la conservación de áreas protegidas de Belice

El patronato para la conservación de áreas protegidas (protected area conservation trust, en adelante PACT) se constituyó por ley el 2 de enero de 1996 (Act Nº 15/95) con el objetivo de proteger, conservar e incrementar la calidad de los recursos naturales y culturales de Belice.

A pesar de su pequeño tamaño —apenas 23.000 km 2 —, Belice goza de una gran diversidad geológica, topográfica, climática, y biológica, esta última en buen estado de conservación, en parte por la baja presión demográfica. Sin embargo, se está dando un rápido crecimiento poblacional (189.392 habitantes en 1991 y 240.204 habitantes en 2000)(6), sobre todo en las áreas rurales (Spergel, 1996). La necesidad de ofertar los recursos básicos a la población ha sido respondida con crecimiento económico (principalmente turismo), causando así una mayor presión sobre los ecosistemas y los recursos naturales. Las personas que entraron al país por tierra, aire y mar(7), en el año 2000 fueron 326.642. Así, Belice empieza a estar bajo presión de un turismo sin planeamiento, de una sobreexplotación pesquera y de la contaminación marina en la barrera de corales. Además, se intensifica la deforestación de amplias áreas de bosques lluviosos para la plantación agrícola destinada al consumo local y a la exportación (Paredes, 2002).

En este contexto se presentó la necesidad de proteger y gestionar de manera adecuada los recursos naturales de Belice. Tanto el gobierno —que es propietario de más del 50% de las tierras—como la sociedad civil —que es directamente responsable de la gestión de seis áreas protegidas por medio de la ONG Belize Audubon Society y de la segunda mayor área protegida del país por medio de la ONG The Programme for Belice—, demuestran su interés por preservar los valores ecológicos del país. Sin embargo, las necesidades económicas de conservación y gestión de las áreas protegidas de Belice son bastante superiores a los ingresos existentes y al presupuesto destinado por el gobierno. Un estudio ha estimado en 6 millones de US$ el costo inicial de los servicios básicos para la gestión de áreas protegidas y en un costo adicional de entre 2 y 2,5 millones anuales de US$ (Spergel, 1996).

De la Act Nº 15 de 1995, que establece el PACT, son relevantes los siguientes puntos para comprender la finalidad y funcionamiento del fondo:

— La función general del PACT debe ser la de estimular y promocionar, para el beneficio y disfrute de las generaciones presente y futuras de Belice, la provisión, protección, conservación y mejora de los recursos naturales y culturales de Belice (parte III, sección 16, subsección 1).

— Se establece un fondo para el PACT (parte V, sección 20), el cual debe ser separado de cualquier otro fondo general del gobierno y debe ser dedicado exclusivamente a la conservación y gestión para el uso sostenible de los recursos culturales y naturales de Belice.

— Los ingresos del fondo deben provenir de las siguientes fuentes (parte V, sección 21):

• Ingresos derivados de un impuesto de conservación, con el valor de BZ$ 7,50 (US$ 3,75), a ser cobrada a todas las personas extranjeras saliendo de Belice desde cualquier punto por aire, tierra o mar(8) (parte V, sección 33);

• 20% de todas las tasas por concesiones, licencias relacionadas con el recreo, tasas de pasajeros de navíos de cruceros y permisos de entrada recaudados en conjunto con las áreas protegidas públicas de Belice;

• Otros ingresos generados por el PACT, sean ellos resultado de inversiones, de propiedades en nombre del fondo, de donaciones, de premios o de otras fuentes.

Se detectó que los turistas estaban dispuestos a pagar una parte sustancial del costo de protección, siempre y cuando el dinero fuera directamente para la gestión y mejora de los recursos de las áreas protegidas, y no simplemente que desapareciera en medio de los ingresos generales del gobierno. Así, se propuso un impuesto de conservación de US$ 20 por noche. Finalmente, el valor del impuesto fue fijado en US$ 3,75 (debido a la oposición de la industria turística a un tributo que consideraban demasiado alto) porque facilitaría el pago juntamente con la tasa aeroportuaria de partida ya existente, con un valor de US$ 11,25.

Cuando el turista deja Belice en avión, la responsabilidad del cobro del impuesto es de la compañía aérea. En el caso de personas saliendo en navío la responsabilidad es del capitán y cuando la salida es en auto debe ser cobrado por el oficial de inmigración en la frontera. Posteriormente, lo recaudado en estos distintos puntos entra a crédito del fondo del PACT.

A pesar de haber sido oficialmente implementado en 1996, fue solo a partir de 1999 que el PACT vino a consolidar su estructura y centró sus programas. No se ha hecho ningún estudio formal sobre el impacto del PACT en el turismo y las áreas protegidas de Belice. Sin embargo, la actual recaudación del PACT (alrededor de US$ 711.000)(9) está totalmente vinculada al número de visitantes en Belice y no es suficiente para aportar las necesidades financieras identificadas para la gestión adecuada de las áreas protegidas (Woods, 2002). El hecho de que la recaudación esté vinculada al número de turistas no es malo, pero hay que evitar entrar en la contradicción de necesitar más turistas para proteger los recursos naturales. Por esto el PACT está en proceso de hacer una enmienda a la ley que lo constituyó con el fin de tornarse más autónomo y crear una fundación del PACT que sería responsable de recaudar fondos además del impuesto de conservación(10) (Woods, 2002).

La tasa de preservación ambiental de Fernando de Noronha

Fernando de Noronha (Brasil) es un distrito estatal vinculado al Estado federal de Pernambuco. Se trata de un archipiélago volcánico de gran importancia ecológica localizado en el océano Atlántico, en la costa de Brasil. Dista 354 Km del punto continental más próximo, el cabo de São Roque, en el Estado de Río Grande do Norte. El archipiélago está constituido por 21 islas, cuya mayor y más importante lleva su mismo nombre. La isla de Fernando de Noronha representa el 91% del área total del archipiélago, aunque posee un área de tan solo 18,4 Km 2 . El 70% del archipiélago está protegido desde 1988 por el Parque Nacional Marino, y la totalidad de su territorio es considerado área de preservación ambiental. Desde finales de 2001 Fernando de Noronha es reconocido por la Unesco como Patrimonio Mundial de la Humanidad.

Por estas razones Fernando de Noronha se ha transformado en un sitio visitado por turistas que valoran la naturaleza, de manera que actualmente el turismo es su principal actividad económica. La isla, con 2.051 habitantes en el año 2000 (IBGE, 2001), presenta una tasa de desempleo prácticamente nula, y la mayoría de las personas trabaja en alguna actividad relacionada con el turismo, sea alquilando habitaciones, suministrando alimentos, trabajando de conductores, guías, artesanos o en otros servicios auxiliares (Teixeira, 2001). Además, algunas actividades como la pesca artesanal, la agricultura de pequeño porte, la ganadería (bovina, porcina y caprina), la producción de miel de abeja y la producción artística y artesanal son incentivadas.

El 29 de diciembre de 1989 se instituyó en el archipiélago la tasa de preservación ambiental (TPA) a través de la Ley 10.430; que fue modificada por la Ley 11.305 de diciembre de 1995. Su aspecto más interesante es su carácter progresivo.

La finalidad de la TPA es asegurar el mantenimiento de las condiciones ambientales y ecológicas del archipiélago de Fernando de Noronha mediante la incidencia sobre el tránsito y permanencia de personas en el área bajo jurisdicción del distrito estatal (art. 83, Ley 11.305). Su hecho imponible es la utilización, efectiva o potencial, por parte de las personas visitantes, de la infraestructura física implantada en el distrito estatal y del acceso y disfrute del patrimonio natural e histórico del archipiélago.

A continuación destacamos los aspectos principales de la TPA:

— La TPA se cobra a todas las personas, no residentes o no domiciliadas en el archipiélago, que estén de visita turística(11). (art. 83, par. 10).

— Los ingresos provenientes de la TPA deberán ser dedicados por la administración general a los gastos de mantenimiento de las condiciones generales de acceso y preservación de los sitios turísticos, la preservación de los ecosistemas naturales existentes en el archipiélago de Fernando de Noronha, así como para la ejecución general de obras y mejoras en beneficio de la población local y visitante (art. 88).

— El cobro de la TPA se puede dar (art. 85):

• Anticipadamente, en el momento de embarque cuando el visitante accede a la isla a través de transporte aéreo;

• En el momento del desembarque en el terminal aéreo o marítimo del Distrito Estatal de Fernando de Noronha, siempre que no haya sido cobrado anticipadamente;

• En el momento del embarque de retorno por el período excedente no previsto cuando el cobro se efectuó por anticipado.

— La base imponible de la TPA son los días de permanencia del visitante o turista en el Distrito Estatal de Fernando de Noronha.

— El importe a pagar se calcula de acuerdo con los criterios establecidos en el artículo 86, que a continuación resumimos:

• La cuota básica equivale a 20 unidades fiscales de referencia(12) (UFIR) por día de permanencia, calculado sobre el valor vigente en el día del cobro;

• En el quinto día de visita, el turista tiene un descuento de 2 UFIR y entre el sexto y décimo día de visita se aplica un descuento acumulativo de 7 UFIR por día. Así, si se queda entre 5 y 10 días, el turista tendrá un descuento conforme se indica en la tabla 2;

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• A partir del undécimo día de visita ya no se aplican los descuentos referidos y la cuota básica recibe un recargo acumulativo diario de 5 UFIR multiplicado por el número de días que el turista excede de los 10 días. Así, si un turista se queda 11 días, tiene que pagar la cuota básica (20 UFIR por 11) más 5 UFIR (1 día más). Si se queda 12 días, entonces pagaría la cuota básica y más 15 UFIR (5 del primero y 10 por el segundo día adicional). Y así sucesivamente.

En el año 2001, los cálculos se hacían con la UFIR valorada en aproximadamente US$ 0,5. La tabla 3 indica el valor de la TPA de acuerdo con el tiempo de estancia.

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La tasa de preservación ambiental de Fernando de Noronha es, por tanto, un instrumento no solo de política ambiental sino también de política turística. Por un lado, su finalidad es generar ingresos que reviertan en la conservación de los ecosistemas y en el bienestar general en la isla. Por otro, es un instrumento que incide sobre el comportamiento de los turistas, condicionando la duración de su visita al archipiélago. Los turistas reciben un incentivo para estar entre 5 y 10 días en la isla. Menos tiempo que eso no es penalizado, pero tampoco incentivado. El turista que se quede más de 10 días, por el contrario, recibe una penalización progresiva de modo que por cada día adicional el importe a pagar se ve incrementado en mayor proporción, siendo un impuesto marginalmente creciente a partir del décimo día. El gráfico 1 muestra el valor marginal de la TPA para cada día de estancia, es decir, el valor que se añade al monto total a pagar por cada día que el turista se quede en la isla.

Así mismo, este instrumento no excluye la aplicación de otras acciones normativas de gestión ambiental. Algunas playas en el archipiélago tienen restricciones a los turistas(13), así como lo tienen también algunos senderos. Existe también un número máximo de visitantes permitidos por día en todo el archipiélago (420)(14).

Además de la TPA, el Instituto Brasileño de Medio Ambiente, Ibama, cobra otro impuesto cada vez que una persona visita el Parque Nacional Marino de Fernando de Noronha, es decir, en los buceos y en caminatas por senderos dentro del parque. Existe también un impuesto por la circulación de autos en el área del parque y un impuesto de permiso para establecimientos turísticos.

De los tres casos analizados solo este último persigue explícitamente incidir sobre el comportamiento de los turistas, por lo que es el único caso en que se puede hablar de tributo ecológico. Los otros dos, si bien persiguen un objetivo ambiental a través del gasto de la recaudación obtenida, no generan incentivos significativos hacia unas conductas más ecológicas entre sus sujetos pasivos.

(1) Para un análisis sobre fiscalidad ecológica y política ambiental, Véase Jacobs, M. (1997) y Martínez Alier, J., Roca Jusmet, J. (2000).

(2) En concordancia con la idea sugerida por algunos analistas de que el turismo puede contribuir a la conservación de áreas naturales preservadas (Véase Myers (1988); Terborgh (1992); Pearce y Brown (1994); Lindberg et al. (1997) y Gössling (1999)).

(3) Por ejemplo Honduras (véase http://www.hondurasinfo.hn/esp/establecer/labor7.asp), Nicaragua (véase http://www.cei.org.ni/esp/newofic.htm) o Costa Rica (Ortega, 2002).

(4) Govern de les Illes Balears, 2001.

(5) La elasticidad del turismo alemán respecto a las variaciones de precios sería muy pequeña, muy inferior a 1, mientras la del turismo británico sería algo mayor a la unidad (Aguiló, Riera y Rosselló, 2001; ver Roca y otros, 2002).

(6) Centro de Estadística de Belice. Dato provisional del Censo 2000.

(7) Excluyendo los ciudadanos de Belice y los residentes retornando al país. The Belize Tourism Board, disponible en http://www.belizetourism.org/arrival.html

(8) Quedan excluidas las personas exentas de pago de la tasa aeroportuaria de salida, miembros de tripulaciones de aviones, miembros de cuerpos diplomáticos, militares, trabajadores oficiales de organizaciones internacionales, miembros de otros gobiernos en visita a Belice por invitación del gobierno local, habitantes legítimos de las ciudades y pueblos fronterizos y cualquier persona que ya haya pagado la tasa en los 30 días anteriores (parte V, sección 33, subsección 2).

(9) En el año contable que finalizó en 31 de marzo de 2001 de acuerdo con el PACT 2001. Alrededor de US$ 540.000 de recaudación por el impuesto de conservación y aproximadamente US$ 170.000 de otros ingresos.

(10) Por ejemplo, turistas entrevistados han manifestado su disposición a pagar hasta US$ 20 para la conservación de las áreas protegidas de Belice y, sin embargo, no lo pagan. Este excedente podría ser recaudado por la fundación propuesta.

(11) Existen algunas personas (investigadores, prestadores de servicios, etc.) que están exentas del pago, de acuerdo con el párrafo 20.

(12) Índice económico de referencia en Brasil.

(13) Por ejemplo, la playa del Leão está cerrada al público entre las 18 y las 6 horas en los meses de diciembre a julio como forma de proteger el desove de las tortugas verdes.

(14) Aunque en el verano este número es sobrepasado y no están contabilizados los turistas que llegan por mar ni tampoco los vuelos charter.

Bibliografía

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