Historia de la contabilidad bancaria en Colombia: el caso del Banco Nacional (1880-1896)(1)

Revista Nº 51 Jul.-Sep. 2012

Carlos Orlando Rico Bonilla (Colombia) 

Contador Público - Universidad Nacional de Colombia 

Introducción

Con el nombre de “La Regeneración” se identifica, en la Colombia de finales del siglo XIX, el programa de reformas políticas ejecutadas por una coalición de liberales independientes y el partido conservador con el ánimo de soslayar las dificultades que, según ellos, había traído para la Nación adoptar una constitución en extremo federalista como la de 1863.

Como ocurrió previamente, la nueva legislación económica se centró en modificar el sistema monetario, un área compleja de organizar y controlar, incluso, desde la época colonial. En todo el país circulaba una masa considerable de monedas locales y extranjeras de cobre, oro, plata y níquel de diferentes calidades que eran aceptadas como medios de cambio. Paradójicamente, existía una amplia percepción de alto costo del dinero y de los intereses crediticios.

Por esta razón, en 1880, cuando llegó a la Presidencia de la República el más destacado líder regenerador, Rafael Núñez, una de las primeras medidas que presentó al Congreso fue una ley para establecer un Banco Nacional que se encargara de actuar como agente fiscal y prestamista del Gobierno, coordinar un proceso de ordenamiento de la moneda y la deuda pública, emitir billetes convertibles en metal y llevar a cabo las operaciones típicas de depósito y préstamo.

Además, con el ánimo de promover el mercado de crédito, podía emitir billetes convertibles en oro hasta por el doble de su capital nominal manteniendo en su caja equivalentes a la cuarta parte de su dinero en circulación. Con este propósito, igualmente se dispuso la apertura de una sucursal en Barranquilla, sede de una de las aduanas más dinámicas del país, pero ante su escasa competitividad en la recepción y préstamo de fondos fue clausurada en 1885, a pocos años de haber comenzado.

Antes de su formación, el banco ya tenía fuertes detractores en las filas de los liberales radicales y los comerciantes, quienes consideraban que se trataba de una artimaña para financiar sin control los gastos estatales. Estas apreciaciones se hicieron comunes en la prensa cuando, en 1886, se le asignó oficialmente el monopolio de la emisión monetaria y, posteriormente, con los famosos escándalos y dudosas actuaciones burocráticas que, finalmente, produjeron su liquidación entre 1894 y 1896.

Como complemento de esta evolución socioeconómica se resaltan en este texto las dificultades y particularidades del banco en cuanto a sus prácticas de contabilidad, aspecto que jugó un rol fundamental y sin el cual sería difícil obtener una visión completa de su historia. La oficina de contaduría y sus funcionarios —contador general, contadores auxiliares, tenedores de libros y encargados de rubros específicos— eran una parte central en el esquema organizacional de este y los balances que produjeron y publicaron en la Gaceta Oficial representan, aun más que la razonabilidad financiera, los grandes trazos del poder político que dieron origen a la entidad.

De igual forma, es significativo para la historia de la contabilidad local evidenciar la función de revisión de las cuentas que se intentó implementar en las corporaciones financieras constituidas a partir de 1870. Es claro que este elemento es una señal de cambios sustanciales en las estructuras de gobierno y gestión de las empresas en el entorno nacional, así como innovaciones en la forma que se concebía la utilidad de la información financiera. En el caso particular del banco la figura del revisor implicó más bien un instrumento de legitimación estatutaria de las directrices fijadas por la dirección y el alto gobierno.

A continuación, el texto se divide en cuatro epígrafes en los que se describen y analizan estos temas para plantear finalmente algunas conclusiones.

1. Política monetaria a finales del Siglo XIX

“La Regeneración” de finales del siglo XIX era una reacción a lo que habían constituido las políticas públicas en veinte años de predominio liberal-radical: a un esquema de ordenamiento federal constituido por estados independientes se oponía un diseño institucional que concentraba el poder en el ejecutivo; en contraste con el librecambio y el desarrollo de las fuerzas productivas con fundamento en los mercados se sugería una mayor intervención estatal y proteccionismo; mientras antes se había acentuado una enérgica distancia con la iglesia católica, nuevamente se le asignaba un rol discrecional en temas como la educación y las relaciones civiles; y la hasta ahora magnificada libertad de prensa fue cuestionada y matizada al punto que se llegó a justificar la censura abiertamente (Kalmanovitz, 2002).

Por otra parte, la “Regeneración” se mostraba como una respuesta firme e innovadora ante un entorno de “crisis” que se hacía manifiesto en una balanza comercial negativa —descenso de las exportaciones en los productos más sobresalientes: tabaco y quina— y el creciente desequilibrio fiscal instalado en las cuentas públicas a partir de la Guerra Civil de 1876. Esto sin contar con el estancamiento económico, que se había acelerado desde 1873 en importantes socios comerciales como Estados Unidos, Alemania e Inglaterra (Bustamante, 1980; Correa, 2009).

La solución que se debía adoptar pasaba por la construcción de ferrocarriles y puertos, el aumento de las tarifas arancelarias y el fomento de fábricas nacionales enfocadas en actividades diferentes a aquellas tradicionales del sector agrario, en fin, un Estado moderno con soberanía monetaria y dirección del sistema financiero, la banca y el crédito(2) (Núñez, 1944 [1881]; Restrepo, 1990; Junguito, 2010).

El orden monetario era esencial, apenas hacia finales de la década de 1840 se materializaron adelantos sustanciales cuando se adoptó el sistema francés de patrón plata con equivalencias métricas, por el que un peso era igual a 5 francos o 10 reales. Con esta legislación fue posible sacar de circulación especies de baja calidad en bronce y plata como las populares macuquina y caraqueña, que dominaban el comercio local y eran el resultado de la acuñación realizada por los ejércitos republicanos y españoles para financiarse en la batalla de independencia (Ocampo, 1994:3).

Sin embargo, aún estaban pendientes ajustes institucionales que balancearan adecuadamente la paridad entre un régimen internacional basado en el oro y una tradición local, heredada de la colonia, de transar en plata un producto muy escaso en las minas colombianas. Entonces, el dinero necesario para que los diferentes agentes económicos realizaran sus actividades mercantiles era insuficiente y a esto se sumaba otro agravante: tasas de interés desproporcionadas, en otras palabras, una desbordada usura (Torres, 1980).

En este escenario, y a raíz de su triunfo en la Guerra Civil de 1885, el movimiento regenerador encontró muchas más razones para emitir —al menos temporalmente— papel moneda sin importar que, como era de su conocimiento, el uso de este instrumento tuviera riesgos notables como el incentivo a la indisciplina fiscal y a la inflación descontrolada(3). La introducción de este patrón de cambio en 1886 no produjo en el corto plazo los resultados que se esperaban, todo lo contrario, se generaron impactos negativos en varios frentes (Torres, 1980; Kalmanovitz, 2002). La siguiente observación resume el entorno monetario y su afectación en los sistemas de información financiera y estadística:

“El traspaso legal al patrón oro coincidió con el comienzo de un periodo de deterioro del valor de la plata, que incidió fuertemente sobre las formas de contabilidad imperantes en Colombia. Así como no era fácil cambiar las costumbres en aquellas actividades económicas cuyas actividades siempre se habían efectuado en pesos-plata, tampoco era fácil modificarlas en las cuales el oro había sido la unidad contable (…). La existencia de esta doble contabilidad no había sido muy importante hasta 1871, ya que el oro y la plata habían mantenido un precio relativo prácticamente inalterable. A partir de 1871, se comenzaron a desarrollar dos sistemas de contabilidad que ya no coincidían. (…) La situación empeoró en 1886, como consecuencia de la implantación del papel moneda como única unidad monetaria legal del país. A partir de entonces, coexistieron tres unidades contables. La situación era realmente caótica” (Ocampo, 1984: 399-400, sustentado en informes consulares británicos).

Entonces, la piedra angular en términos de organización de esta política monetaria era el Banco Nacional, entidad que se describe enseguida junto con algunas de las razones que llevaron a su liquidación tan solo a unos 15 años de su instauración.

2. El banco y las emisiones clandestinas

En Latinoamérica la segunda mitad del siglo XIX fue una etapa prolífica en el diseño e implementación de organizaciones relacionadas al sector financiero. El debate entre banca libre y banco de gobierno tuvo diferentes etapas y manifestaciones legales y prácticas en toda la región, produciéndose esquemas sui generis de regulación que tomaban diversos elementos de los modelos inglés, francés y estadounidense (Marichal, C. y Tedde, P., 1994).

Por lo tanto, constituir un Banco Nacional en 1880 no era una idea novedosa, ya que desde la misma independencia se habían formulado diversos proyectos. La originalidad consistía en remediar la que había sido la principal causa del fracaso de las iniciativas anteriores: la acumulación del capital y las garantías necesarias para la fundación de un ente de este tipo (Torres, 1980).

Ante el ya comentado déficit fiscal que predominaba en las arcas estatales, la alternativa de financiación que se concibió fue la obtención de un préstamo en el exterior, entonces, la administración de Rafael Núñez llevó a cabo una agresiva gestión diplomática en los Estados Unidos de la que obtuvo un polémico contrato de hipoteca sobre los ingresos que se percibían por la concesión del ferrocarril de Panamá (Romero, 1987; Meisel, A. y López, A. 1990).

Sobre esta base el banco fue reglamentado por la Ley 39 de julio de 1880 posteriormente reforzada con los artículos 76 y 120 de la Constitución de 1886 que hacían referencia a las obligaciones del Presidente y del Congreso. También se radicó una escritura pública como era el uso corriente en los contratos comerciales privados. Se determinó un capital de dos millones de pesos aportados por el Gobierno y hasta quinientos mil pesos en acciones que se deberían ofertar al público. En principio, el banco se asimilaría a una compañía anónima que tendría como garantía de sus emisiones las rentas estatales, la casa de gobierno que fue convento de Santo Domingo y quinientos mil pesos en pagarés gubernamentales (Garcés, 1892).

En todo caso, la jurisdicción preveía que si no eran colocados y aceptados los títulos valores abiertos a particulares —como efectivamente ocurrió— era facultad exclusiva del ejecutivo desarrollar por su cuenta el mencionado establecimiento. Esta disposición y su implementación mediante el Decreto 946 de 1880 crearon un manto de confusión permanente sobre la naturaleza jurídica del banco y las atribuciones de sus empleados: mientras la ley fundaba una organización que debía seguir los parámetros estatutarios de dirección y control corporativo privados, en el terreno, lo que se concretó fue un ente público autónomo (Romero, 1987; Ocampo, 1994; Kalmanovitz, 2002).

Al reflexionar sobre la materia, algunos años después, el mismo ideólogo de “La Regeneración”, Miguel Antonio Caro señalaba:

El Banco Nacional tenía, como queda dicho, un carácter anómalo por ausencia del capital y del interés privado. El Banco debía ser autónomo y no podía serlo, sí se negaba su autonomía, era una mera dependencia del Gobierno; si se le reconocía autonomía, esta venía a ser la del gerente y junta directiva del banco, como administradores de intereses que no era suyos ni de sus comitantes” (Caro, 1956 [1903]: 102).

En razón a esta incoherencia los órganos directivos de la asamblea general de accionistas y el consejo administrativo perdieron todo su sentido y posibilidad de desarrollo, sus actividades recayeron totalmente en la junta directiva y el gerente. Esto hizo perder toda la cadena de pesos y contrapesos que debía caracterizar una gran empresa moderna, sea esta de capital estatal o privado.

De acuerdo con la Ley 39 de 1880, de los nueve delegados que debían participar en el consejo, seis serían nombrados por el Gobierno y tres por los accionistas. Del mismo modo, de los cinco integrantes de la junta directiva, tres serían nominados por el ejecutivo y dos por los socios capitalistas. El gerente sería nombrado por esta última instancia y el revisor por la Corte Suprema Federal. En los decretos y estatutos promulgados todas las designaciones quedaron explícitamente a discrecionalidad del ejecutivo. La autonomía fue una proclama sin validez.

A pesar de lo formulado en la legislación, eran comunes las prácticas burocráticas de captación de empleos oficiales que fácilmente derivaban en conflictos de intereses y falta de transparencia. Por ejemplo, Arturo Malo O’Leary, cuyo nombramiento como gerente en marzo de 1890 se justificó en razón a su experiencia técnica, pues poco antes había ocupado ese mismo cargo en el Banco de Bogotá. Sin embargo, en procesos penales posteriores se le denunció, entre otros motivos, por detrimento del patrimonio estatal en una transacción con documentos de crédito público entre las citadas corporaciones.

Hacia 1894 se hizo evidente para la opinión pública el descalabro que venía produciéndose en el sistema monetario, incluso la prensa regeneradora presentó noticias que colocaban en tela de juicio el manejo que se hacía de la emisión de billetes, sus múltiples denominaciones y la creciente falsificación. En seguida se promovió el famoso escándalo de las emisiones clandestinas, en el que notables empleados oficiales pasaron al banquillo de los acusados por investigaciones judiciales que encontraron varias irregularidades y fraudes administrativos, entre otros, manipulación del papel moneda. Los topes determinados en las leyes se habían superado ampliamente en operaciones ilegales ejecutadas con el fin de reducir la deuda pública interna u optimizar diferentes medidas fiscales y programáticas del Gobierno (Garcés, 1892; Samper, 1925 [1894]).

Otras infracciones sobre las que se llevaron a cabo juicios disciplinarios fueron: abuso de confianza, despilfarro y malversación de fondos estatales, compra y negociación indebida de activos, concesión de préstamos y pagos sin las debidas garantías, robos a las bóvedas y falsedad en documento por balances y libros de cuentas falsos (Cámara de Representantes, 1938 [1894]; Garcés, 1894; Diez, 1989; Romero, 1987; Hernández Gamarra, 2001).

En las sanciones impuestas por la Corte Suprema Federal se vieron afectados los gerentes Nicolás Osorio por malversación de fondos y Arturo Malo O’Leary por su participación indebida en la negociación de acciones del ferrocarril de la Sabana. También se dictó seguimiento de causa criminal contra el revisor Carlos Eduardo Coronado por firma de balance falso. En exámenes posteriores de la decisión se mantuvo únicamente la condena a cárcel de Malo O’Leary. (Malo O´Leary, 1899; Hernández Gamarra, 2001; Correa, 2009). Respecto a las indagaciones realizadas por el Congreso de la República, estas concluyeron en proyectos no ejecutados de condena contra los ministros del Tesoro y Hacienda de la época (Cámara de Representantes, 1938 [1894]).

Posteriormente, entre 1888 y 1892, se promulgaron modificaciones a los estatutos, se instituyeron un consejo de emisión y una junta consultiva que debían absorber funciones de la junta directiva pero no cumplieron con las expectativas, por lo que se reglamentó su liquidación en la Ley 70 de noviembre de 1894, sin embargo, solo hasta 1896 efectivamente se clausura con su paso al Ministerio del Tesoro, donde adquirió la forma de una oficina que también fue procesada judicialmente por la inadecuada emisión de dinero pocos años después(4).

3. La contabilidad del Banco Nacional

3.1. Confiabilidad de la información financiera

Para finales del siglo XIX, la contabilidad bancaria era una aplicación muy poco diferenciada de la práctica general de teneduría de libros con un uso muy reciente en la economía colombiana, en la que no predominaban corporaciones grandes con sistemas contables de amplia trayectoria. Un estudio sobre establecimientos de crédito llevado a cabo en 1881 por la Secretaría de Fomento de la época señalaba el alto grado de disparidad y a veces la falta de claridad de las cuentas usadas desde su fundación por las más notables entidades financieras de la capital del país: Banco de Bogotá, Banco de Colombia, Banco Popular y Compañía Colombiana de Seguros (cuadro 1).

 

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El mismo informe advierte la dificultad que significa para un agente externo hacerse una idea de la situación financiera y resultado de cada banco y del sector como tal sin antes proceder con una revisión detallada de las difusas transacciones registradas en los libros de diario y la presentación de estas en el mayor:

Tengo que lamentar que los totales de algunas cuentas no sean tan completos como yo quisiera, porque ellas figuran en unos balances y en otros no, quizá por estar balanceadas antes de la formación de estos (…). También he tropezado con dificultades de otro género al descifrar la parte oscura de algunos balances, sujeta, como universalmente sucede, a la semi-adivinación de los contadores que necesitan analizarlos sin estar al corriente de los secretos particulares de cada escritorio. Este inconveniente parece insignificante después de vencido, sobre todo a los ojos de los poco versados en el arte, pero para vencerlos se necesita generalmente una larga serie de complicados cálculos, cuya buena combinación es la que suele dar el acierto, cosa que no siempre es posible conseguir” (Secretaría de Fomento. Diario Oficial 4915, 1881: 8708)

La comprensible ausencia de estandarización producía un fuerte perjuicio sobre la oportunidad y comparabilidad de las cifras y al mismo tiempo, sembraba duda sobre la gestión de las entidades y los recursos que percibían. A este contexto no era ajeno el Banco Nacional, los críticos hacían bastante énfasis en este punto:

Terminemos asignando al Banco Nacional el puesto que le corresponde en el sistema de irresponsabilidades que dejamos descrito. Se le ha declarado autónomo, y en consecuencia, ha rehusado hasta la inspección de las cámaras legislativas. Maneja caudales públicos y lleva cuentas que rinde ante sí mismo, puesto que el gerente y la junta directiva lo gobiernan. Tienen estatutos que prescriben la naturaleza de sus negocios pero compra ferrocarriles y pudiera comprar ferrerías, barcos de vapor, fábricas de cerveza, etc., etc. (sic) ¿Quién puede exigir la responsabilidad por sus actos?” (Samper, 1925 [1894]; 231-232).

Si bien la oficina de contaduría tenía un rol medular en el soporte organizativo de la entidad, como se puede ver en el cuadro 2, y había un revisor encargado del examen continuo de los libros, es lógico que en razón a su particular e innovadora razón jurídica y misional como emisor de papel moneda y receptor de los fondos de la tesorería estatal, su esquema de cuentas difícilmente se derivara de una práctica tradicional del mundo comercial o de un precedente similar en las finanzas gubernamentales.

Es probable que por esta situación también el reglamento inicial de 1881 no hiciera ninguna mención particular de un sistema contable que se debiera reflejar en los balances y reportes; aunque exigía, con puntualidad, el uso del sistema de la partida doble en el registro de todas las operaciones y requería que la información estuviera plasmada en legajos organizados de acuerdo con los parámetros establecidos en la jurisdicción comercial desde 1853, es decir, tener unos libros principales de diario, mayor, inventarios y balances y copiador de correspondencia.

Además, era necesario abrir con encargo a un escribiente, auxiliares de cuentas corrientes, obligaciones, depósitos y extensión de obligaciones; la idea era lograr un control pormenorizado de los deudores y acreedores de manera que se conociera con veracidad su estado (Banco Nacional, 1973 [1894]).

 

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De acuerdo con esta misma reglamentación estatutaria, la potestad de abrir y nombrar una cuenta o un conjunto de ellas estaba en cabeza de la gerencia y el contador, y su dinámica correspondía al detalle y evolución de los negocios financieros. Por esto, es evidente que los primeros balances publicados en el diario oficial son tan solo un resumen global de las primeras transacciones y del inventario de la entidad (cuadro 3).

 

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En cualquier caso, se advierte desde estos documentos que la prioridad en lo que refiere a los usuarios de los reportes son las propias directivas y marginalmente los acreedores y la opinión pública. Esto se corrobora con el examen de las publicaciones mensuales y aun de las memorias del gerente, exposiciones de las que se infiere una escasa uniformidad y consistencia de las cuentas, algunas de las cuales parecen ser una pista para recordar una transacción específica.

A pesar de que se identifican rubros típicos utilizados para describir activos y pasivos, tales como caja, capital, muebles, gastos generales, fondo de reserva y pérdidas y ganancias, lo común es la variación del nombre y la naturaleza de una buena porción de los mismos, incluso si los comparamos contra las ya citadas cuentas de los bancos comerciales.

Al parecer y atendiendo a esta dificultad, las reformas reglamentarias de 1887 establecieron un conjunto de ítems que debía contener el libro mayor (cuadro 4). Sin embargo, no modifican ni puntualizan sobre la facultad de la gerencia para abrir o suprimir cuentas y tampoco delimitan esta atribución a la aprobación de la junta directiva y/o del revisor. Así las cosas, las cuentas perdían bastante calidad y capacidad como una herramienta de control de las actividades de la dirección, así como su contenido informativo respecto a la posición financiera y los resultados.

 

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La legislación exigía además la presentación de una información más detallada de la caja y el resultado. Respecto de la primera, solicitaba discriminación del metálico y los billetes, y de estos los que estuvieran en reserva o circulación. En cuanto al segundo, que era básicamente el estado de pérdidas y ganancias, se dividiría lo correspondiente a descuentos, premios, cambios de moneda, aprovechamientos, comisiones, gastos generales e intereses en cuentas corrientes y depósitos (ejemplo, cuadro 5).

 

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A pesar de la importancia de estos factores, en tanto la necesidad del Gobierno de exhibir una adecuada gestión del papel moneda y su política fiscal, para algunos críticos estos epígrafes y su revelación eran de los elementos más susceptibles a manipulación. Por ejemplo, sorprende ver en la evolución de la caja los sobresaltos en el periodo anterior a la Guerra Civil de 1885, donde una disminución a cero de las existencias contrasta con el nivel máximo que se produce en los semestres posteriores (cuadro 6).

 

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Respecto a los billetes y cuenta de movimiento crédito, los datos revelados en el proceso de las emisiones clandestinas desvirtúan los publicados en los balances, según los cuales el techo de emisión de los 12 millones no se habría superado hasta 1891 (cuadro 7).

 

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Durante toda la existencia del banco siempre persistió la suspicacia por los decretos de nuevas emisiones, el destino del dinero para incinerar por daño o falsificación y el uso del metálico amortizado. Muchas veces los mismos administradores caracterizaban los resultados favorables como ganancias de números pues correspondían a intereses o descuentos logrados en contratos especiales de préstamo y ventas firmados con el Gobierno u otras empresas estatales como los ferrocarriles (informes del gerente del Banco Nacional, Diario Oficial 6430 de 1885 y 7191 de 1887).

En este sentido hay bastantes cuestionamientos en la formación de reservas, más sí se tiene en cuenta la falta de capacidad del banco para respaldar sus emisiones en oro y plata si no en la promesa y confianza en el Estado (Meisel, A. y López, A. 1990; Kalmanovitz; 2002). No había políticas firmes en cuanto a la gestión de riesgos y provisiones. En algunas investigaciones incluso el rubro de fondo de reserva se explica como un comodín de ajuste contable y es usual encontrarlo asociado a epígrafes que ofrecen muy poca precisión sobre su fin y que raras veces están acompañados de una nota, como: reservas para remates o reserva de 5 unidades (Garcés, 1892; Romero, 1987).

Bajo esta misma óptica es de advertir la apertura de cuentas transitorias que explican una operación determinada o la administración de un contrato en curso y que tienen una nominación exótica que fácilmente genera desconfianza en los estados financieros. Ejemplo de esto son cuentas como cuenta provisional, negocios varios, eventualidades del próximo semestre y suspenso. Sobre esta última se ha destacado incluso en un tono metafórico que:

Esta cuenta causa intriga y desazón, de acuerdo a los montos con que figura en los balances no sería representativa de operaciones acomodaticias, pero de acuerdo a su presencia fuera de cámaras, es decir, en las transacciones que se realizaban por periodos trimestrales como en el caso de la venta de documentos de crédito público al Banco de Bogotá, ella aparecía tan misteriosa y difusa como su nombre” (Romero, 1987: 310).

El cuadro 8 muestra una comparación entre las pérdidas y ganancias con la cuenta provisional, que tenía por objeto reflejar una apropiación de la utilidades destinadas al ferrocarril de Girardot (Romero, 1987). No obstante su relación es notoria por su exacta simetría, especialmente desde el primer semestre de 1884. Sería necesaria una evaluación más exigente de los libros de diario y auxiliares para comprobar si esta coincidencia trata de algo más que una simple provisión.

En términos generales, se puede afirmar que la relevancia de los datos fue limitada y es indudable que se produjeron operaciones que no se reflejaron en los balances (Garcés, 1892). Esta situación es más pronunciada en otra cualidad de la información que se describe a continuación.

 

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3.2. Publicidad de los balances y operaciones

La ya citada reforma del sistema monetario a inicios de 1890 buscaba restringir, todavía más, la administración del papel moneda al Banco Nacional y, al mismo tiempo, limpiar su deteriorada imagen de cara a las enormes proporciones que había tomado el problema de la falsificación. Entonces, por medio de la Ley 93 y el Decreto 62 de 1892 se promulgaron modificaciones a los estatutos para instituir un consejo de emisión y una junta consultiva que deberían absorber algunas funciones de la junta directiva.

El nuevo consejo, además, debía apoyarse en un secretario-contador, que en coordinación con el cajero debía generar la cuenta general de billetes producto de las transacciones de entrada y salida de esqueletos y planchas para fabricación de dinero, emisión e incineración del mismo.

Con estas medidas se buscaba implícitamente responder a otra cuestión controversial: la publicidad de los balances, los contratos y otras operaciones. Los estatutos, base jurídica del ente, hacían énfasis en los aspectos de revelación y rendición de cuentas por parte de la administración del banco, sin embargo, esta era una falla de la organización que cada vez se hacía más notable.

Parecía claro, incluso para las autoridades, que faltas en este tópico afectarían la confianza en la entidad y el Gobierno. Sin embargo esta es una de las áreas con mayor incumplimiento manifiesto:

Los bancos públicos, como receptáculos de los capitales que se les confían, tienen por ley, por el honor y por la convivencia propia, el deber de publicar frecuentemente el balance de sus cuentas. El Banco Nacional ha estado omitiendo el cumplimiento de este deber, impuesto (…) por el artículo 24 de la Ley 29 de 1880” (Samper, 1925 [1894]: 198).

La legislación exigía comunicaciones semanales, mensuales y semestrales en relación con los datos contables, así como divulgación inmediata en los medios gubernamentales de anuncios referentes a contratos, emisiones, compras de activos, inversiones o remates. La publicidad de las actividades del banco se desarrollaba por intermedio del diario oficial junto con las tradicionales noticias sobre leyes y decretos de origen ejecutivo.

Por otra parte, la revelación de datos contables fue bastante irregular desde un principio: pasada una corta temporada cesó la presentación de reportes semanales y en varias ocasiones no se enviaron a prensa los balances mensuales. Cuando se introducían reformas en los reglamentos o se afectaban los procedimientos internos por la aprobación de leyes sobre banca, moneda o deuda pública; la oficina de contaduría gastaba bastante tiempo en adaptarse y operar bajo los nuevos requerimientos. En estos casos se elaboraban reportes parciales y después se realizaban los ajustes del caso (Banco Nacional, 1973 [1894]).

Incluso se presentaron vigencias en las que se dejó de divulgar cualquier tipo de cifra o novedad. Así lo referencia un análisis posterior de las cuentas y sus movimientos al referirse al primer semestre de 1885:

Debemos advertir que desde que principió la guerra el banco dejó de publicar sus balances cada mes. En el semestre a que aludimos no se publicó el balance de la cuenta de ganancias y pérdidas, y no podemos saber a cuanto ascendieron los gastos. En el balance general del semestre hay innovaciones que es difícil entender sin tener a la vista los libros de cuentas” (Garcés, 1892: 54).

A pesar de su inclusión en la prensa oficial la difusión de información sobre la entidad se consideraba como muy restringida y se reprochaba la complejidad que caracterizaba las copias (cuadro 9) y los balances de cuentas anunciados. El llamado de los críticos a simplificar y reenfocar los reportes a nuevos usuarios era común:

Al Banco Nacional se le deben simplificar sus balances. Estos documentos tienen capital importancia para el público, y es para él, principalmente, que se elaboran los balances de los bancos, pues al accionista o al dueño, en calidad de tales, son las cuentas mismas, competentemente verificadas, las que interesan para la seguridad de su capital y la marcha de sus ganancias” (Samper, 1925 [1894]: 58).

La inexistencia de una estrategia adecuada respecto a la revelación de datos fue más evidente en los procesos de las emisiones clandestinas. La argumentación de los abogados de los gerentes acusados por el cargo de falsedad por divulgación de balances manipulados fue la de probar que legalmente sus apoderados no tenían ningún compromiso o funcionalidad operativa por la producción de estos documentos y, mucho menos, por el envío a prensa o la expedición de copias sobre los mismos (Coronado, 1894; Cadavid, 1895; Pulecio, 1895; Malo O´Leary, 1899).

En su defensa también pretendían demostrar cómo los balances no eran documentos auténticos de carácter público y por tanto no había ningún inconveniente en mostrar reportes con cuentas y valores diferentes para la misma vigencia, exhibirlos acordes o en divergencia con los libros y los soportes y el hecho de que tampoco fuera necesario tener cuidado de las firmas o los vistos buenos de los funcionarios. En su concepto, estas situaciones ocurrían con naturalidad en el agente fiscal del Gobierno y la industria bancaria en general, este era un mercado incipiente en el que se debía mantener en reserva y secreto información sensible al público y la competencia (Coronado, 1894; Cadavid, 1895; Pulecio, 1895; Malo O´Leary, 1899).

 

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En general, puede inferirse sobre la confiabilidad y publicidad de las cuentas, libros y balances del banco que aparte de las posibles y comprensibles limitaciones o equivocaciones reglamentarias persistía una práctica desafortunada: la alta discrecionalidad que poseían los directivos en el acomodo de las cifras no tenía una compensación en esquemas independientes y adecuados de examen y fenecimiento de las mismas, en consecuencia, no existían políticas y procedimientos contables predefinidos y consistentes que se cumplieran como requisito básico del proceso de elaboración de la información financiera(5).

El rol fundamental del sistema contable y la probidad de sus tenedores de libros se reconocían favorablemente pero se matizaban negativamente en razón a su controvertible responsabilidad y ausente capacidad crítica de cara a las directrices equívocas de la gerencia. Esto se puede evidenciar entre líneas, por ejemplo, en un comentario de la auditoría realizada al consejo de emisión durante los escándalos ya citados, veredicto que se repite una y otra vez sobre la oficina de contaduría.

Concluyen los peritos en su dictamen al Congreso Nacional:

Hacemos constar que los libros y documentos del departamento de emisión están bien llevados y en debido arreglo desde que se instaló el consejo de emisión en 1892; que los libros del departamento del banco están bien llevados y que las irregularidades anotadas no dependen de los empleados de la contabilidad sino de los ordenadores de los asientos” (Cámara de Representantes, 1938 [1894]: 118).

Para concluir este punto se puede decir que las fallas en el sistema contable contribuyeron a facilitar las conductas inapropiadas que se extendieron el esquema de organización y dirección política del Banco Nacional y, además, son un elemento sustancial a la hora de explicar el lamentable fracaso de la corporación.

4. Visitas y reportes del revisor

La ya descrita anomalía en la definición jurídica del banco, entre entidad pública y privada, tenía una de sus más perjudiciales consecuencias en lo correspondiente al control de las cuentas y la fiscalización. Para varios encargados de la entidad y el Gobierno, la suprema inspección era responsabilidad del revisor(6), cargo constituido por la Ley 39 de 1880 en los siguientes términos:

ART. 19.—Tendrá también el banco un revisor encargado de la fiscalización de las operaciones del mismo banco, con libre acceso a las oficinas y a los libros, y con voz en las deliberaciones del consejo de administración.

(…) ART. 21.—El revisor practicará mensualmente una visita en el banco, en la cual, además de examinar las operaciones del balance, se cerciore de que las existencias en metálico o documentos en la caja del banco se hallan en la debida proporción con los billetes en circulación. Del resultado de estas visitas se dará cuenta al público en el Diario Oficial” (disposiciones referentes al Banco Nacional, 1893: sin numeración).

De esta forma, las visitas y diligencias del revisor eran entonces las únicas actividades de control válidas y suficientes. Como el banco era una entidad autónoma del Estado no estaba en la obligación de colocar a disposición de otros entes o auditorías los libros de cuentas y otra información de contratos o inversiones debido a que era riesgoso para la buena administración y los negocios comunicar datos privilegiados o cifras que tal vez generaran zozobra en el público. Así mismo, las reuniones de la junta directiva eran secretas y cualquier intento de inspección no expreso taxativamente en la legislación debía ser rechazado como ejemplifican los siguientes comentarios:

La comisión legislativa de cuentas del último congreso, (…) solicitó que se le permitiese la revisión de los libros del banco para enterarse del origen, curso y estado de las operaciones. El Ministerio del Tesoro negosé a esa solicitud tan destituida de fundamento como respetable por su origen y tendencia.

Tal negativa fue justa y conveniente, pues la injerencia del Congreso en la revisión de las operaciones del banco no se halla autorizada por la ley, pugna con las atribuciones de esa corporación, es incompatible con la naturaleza del banco y aún podría ser perjudicial a este establecimiento” (informe del gerente del banco, 1890: 16-17).

Desde otro punto de vista, la participación de inspectores externos era no solo legal sino legítima, en la medida en que la entidad manejaba directamente recursos del erario público y varios de sus funcionarios eran considerados por ley empleados oficiales. Antes de las emisiones clandestinas solo dos visitas externas fueron atendidas, irónicamente presentaron dictámenes favorables y elogiosos de la contabilidad: una por parte del inspector general de bancos en 1887 y otra de la oficina general de cuentas en 1881 (Diarios Oficiales 5082 de 1881 y 6931 de 1887). Este último ente solicitó sin éxito ante la gerencia y el Gobierno las facultades de examen y fenecimiento de las cuentas.

Bajo esta misma óptica, la reglamentación tenía vacíos considerables en materia de inspecciones contables, no se trataba solamente de que se realizaran investigaciones externas, a nivel interno la labor del revisor debía estar acompañada por la supervisión de la junta general de accionistas y ante su falta de existencia, por la junta directiva, que tenía la obligación de aprobar las cuentas y no simplemente darles un visto bueno de notificación.

En fin, ante la ausencia de procedimientos internos precisos y una jurisdicción coherente sobre la función de control, las autoridades de vigilancia concluían que:

Como la oficina general de cuentas no ha examinado nunca las del Banco Nacional; como este le niega a esta oficina la facultad de examinarle las cuentas; como no existe asamblea general que las examine; como ni la junta directiva ni el revisor tampoco las examinan ni tampoco tienen la facultad legal para ello, resulta que las cuentas del Banco Nacional cuyo capital del Gobierno, en cuyas arcas se encuentran en cuenta corriente los fondos de la Tesorería General y de la solvencia del cual responde siempre el Gobierno, resulta, decimos, que las cuentas de ese establecimiento nadie las examina” (oficina general de cuentas, 1884. Citado por Garcés, 1892: 37).

En este sentido, el desorden en las garantías de regulación independiente es una de las razones por la cual la confianza, imagen y operatividad del banco cae tan pronto en desdicha. Es probable que el ejercicio de una inspección a las cuentas por sí solo no hubiera podido frenar una galopante ética rentista al interior de esta o cualquier otra entidad de la época, pero también es cierto que su desaparición o parcialidad contribuyó a la exacerbación de estas conductas malintencionadas.

De acuerdo con el reglamento original del banco, el revisor tenía acceso ilimitado a conocer de todos los actos de la administración por lo que al mismo tiempo, además de los consagrados en la Ley 39 de 1880, tenía por deberes: el examen mensual de las cuentas y existencias de caja; realizar una visita trimestral con el fin de revisar las operaciones, libros, correspondencia y negocios de la entidad; pasar al ejecutivo un informe sobre estas diligencias; y examinar el balance general rindiendo dictamen del mismo a la junta directiva (disposiciones referentes al Banco Nacional, 1893).

El soporte en el cumplimiento de esta función era la formación de reportes y actas de las visitas. Como sucede en el caso de la publicidad de los informes, a medida que pasa el tiempo disminuye su extensión y continuidad de divulgación en la prensa oficial. Mientras al principio se exhiben reportes mensuales posteriormente se dificulta encontrar incluso los comentarios del trimestre y el semestre. El contenido de las observaciones al finalizar el año se va haciendo más restrictivo y en la mayoría de casos se constituye por una opinión favorable sobre la gerencia y el orden de la contabilidad y la correspondencia (Gaceta Oficial, 1881-1894)

Esto mismo ocurre con las actas: muy pocas tienen hallazgos relevantes. Un análisis de 65 documentos disponibles referentes al revisor Javier Tobar para el periodo entre diciembre de 1891 y julio de 1894, permite evidenciar que el resultado de la mayoría de visitas era un visto bueno; ya sea de las cuentas de caja, libros contra balances o la gestión del archivo. El cuadro 10 es una muestra de estas diligencias, que se llevaban a cabo generalmente a las 3 de la tarde, por una hora, una vez a la semana.

Luego, cuando se encontraban diferencias, que era usual en los rubros de cuentas corrientes y deuda flotante, se procedía a comunicar al encargado a través de notas o memorandos que no se adjuntaban a las actas y es probable que fueran en su mayoría llamados de atención verbales (Banco Nacional, 1973 [1894]). Por esta razón, los críticos del banco son bastante extensos en sus reconvenciones al rol del revisor:

(…) en los balances se notan sumas acomodaticias, cuentas improvisadas, saldos maliciosos, datos omitidos, etc.; en los informes hay vaguedad, incertidumbre y reticencias. El contador es el único empleado que a veces describe honradamente las cuentas. De los revisores solo queda la impresión de un maestro de ceremonias inglés que dice: All right, all right. Aunque los gerentes han sido nombrados de talento, no han podido sustraerse a las censuras y a la burla del público” (Garcés, 1892: 14).

A pesar de esta caracterización, se remarca que es inadecuado describir estas visitas como procedimientos inútiles, igualmente, sostener que al no ser permanente el oficio fiscalizador derivó en una actividad completamente ineficiente es erróneo. Hay que tener en cuenta que esta función aún no estaba muy extendida en el contexto de la industria bancaria y su papel se restringía a una corroboración aritmética de las transacciones, cuentas y documentos. Los dictámenes primarios si bien eran probablemente evaluaciones exhaustivas de la contabilidad no lograban constituirse en observaciones sobre el principio de negocio en marcha, menos para este caso, de una política fiscal particular.

 

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La equivocación fue entonces que la reglamentación no le concedió un carácter independiente al revisor. Este empleado no tenía la potestad de activar, terminar o trasladar a otras jurisdicciones una investigación disciplinaria o penal sobre decisiones erróneas o fraudulentas tomadas por la gerencia u otro funcionario del banco. Tal es así que su labor se vio fuera de foco para algunos evaluadores del proceso:

Fiscalizar es criticar, sindicar, censurar y también indagar las acciones u operaciones de otro. Así pues, la fiscalización de las operaciones del banco, ejercida por el revisor, consiste en averiguar qué operaciones celebra el banco para censurarlas cuando a su juicio haya lugar a ello.

La facultad de fiscalizar no equivale, pues, a la de examinar las cuentas del banco, estudiando los comprobantes de cada operación, a fin de saber si las disposiciones legales aplicables han sido violadas en las operaciones que el banco haya celebrado en su carácter propio o como agente o auxiliar del poder ejecutivo” (oficina general de cuentas, 1884. Citado por Garcés, 1892: 35).

En síntesis, había una brecha de expectativas entre las exigencias de diferentes agentes relacionados al banco y las responsabilidades asignadas al revisor. Por último, su rol dentro de la entidad se redujo a una aprobación concienzuda de las cuentas por medio de visitas, mientras se esperaba de él una actitud y juicio más activo para fiscalizar las operaciones de manera que se garantizara su permanencia. El origen de esta distancia no se encontraba por supuesto en una reglamentación técnica equivocadamente diseñada, sino en los vertiginosos conflictos de poder político. Finalmente se materializó como un elemento de confusión de gran impacto:

Así es que una de las más penosas impresiones de la comisión, y el convencimiento de la verdadera y principal causa a que ella atribuye los desordenes, faltas y delitos cometidos en el Banco Nacional de la República, han consistido en haberlo hallado desprovisto de una fiscalización independiente del Gobierno y del él mismo, como también de la deficiencia en los reglamentos y en las leyes, para establecer una minuciosa y perseverante inspección en sus operaciones y en el manejo de sus empleados” (Cámara de Representantes, 1938 [1894]: 56).

Conclusiones

La situación socioeconómica de Colombia a finales del siglo XIX sufrió bastantes transformaciones en razón a la implementación del programa político de la regeneración y su disposición de sustituir la institucionalidad derivada de la Constitución Federalista de 1863. Además, se mostraba como una alternativa a las dificultades que persistían en los frentes fiscal, comercial y de seguridad del país, que se veían más pronunciadas desde la crisis internacional de 1873.

Para esta misma época el complejo sistema monetario con patrón bimetálico había tenido como resultado un tortuoso contraste entre las costumbres locales de negociar por medio de la plata y asumir un esquema oficial basado en el oro. La consecuencia final fue la escasez de numerario y el aumento de las tasas de interés con incentivos de especulación en el mercado de crédito.

La respuesta del movimiento regenerador fue la introducción del papel moneda y su dirección a través de un banco nacional, constituido por capital público y con la participación de accionistas particulares. Esta entidad tendría por objeto, aparte de las operaciones comunes de un establecimiento financiero, servir de prestamista y agente fiscal del Estado. En el trasfondo político se generó un instrumento para financiar gastos gubernamentales, entre otros la Guerra Civil.

La estructuración legal que se materializó en los estatutos y reglamentos del banco produjo confusión sobre su naturaleza jurídica y las funciones de sus empleados. Si bien se disponía la formación de una asamblea general de accionistas y un consejo directivo, estas instancias no operaron. La autonomía se disipó en la pérdida de los adecuados pesos y contra pesos, la falta de controles internos y externos efectivos y la discrecionalidad desproporcionada y poco trasparente que caracterizó los actos de la gerencia y la junta directiva.

En 1888 salen a flote los manejos fraudulentos con el escándalo de las emisiones clandestinas, en el que se investigó y, en algunos casos —como en el del revisor—, se acusó a funcionarios por diversas causas criminales. Ante la presión política y la crítica de un amplio sector de la prensa, la entidad entró en un proceso de liquidación tortuoso que permite evidenciar también problemas de orden en la contabilidad y la revisoría que influyeron decididamente en la administración equívoca y el desarrollo de las acciones engañosas.

A pesar de establecerse una oficina de contaduría y de proceder con la apertura de los libros principales exigidos por la legislación comercial y varios libros auxiliares, las cuentas no se caracterizaban por su estandarización y confiabilidad. No había unas políticas contables definidas sobre la producción y publicidad de la información y era común el desarrollo de reportes complejos que no tenían la suficiente divulgación y que contenían rubros de nombres exóticos que simulaban las contingencias o las apropiaciones para reservas. La liquidación de las utilidades y otros elementos del balance difícilmente pueden tomarse como datos veraces que reflejaban por completo la situación financiera, operativa y de tesorería.

El examen y fenecimiento de las cuentas no se llevó a cabo de forma satisfactoria, salvó algunas cuantas ocasiones en que el banco accedió a disponer su contabilidad a auditoría externa, ya que, bajo el parámetro de autonomía, las directivas y el Gobierno restringieron cualquier tipo de inspección. Esta función se limitó a los revisores estatutarios, que resultaron desbordados por sus responsabilidades y cuestionados por su simulada independencia. Al consultar algunas actas e informes de diligencias se puede inferir el buen juicio en el cumplimiento de sus visitas pero de la misma forma es notable la falta de seguimiento a las respuestas de sus observaciones, el uso de notificaciones verbales y una mayor preocupación por evaluar la sostenibilidad del ente.

Una evaluación más profunda de las actividades de revisoría, sus principios y herramientas en el contexto de la industria bancaria colombiana de finales del siglo XIX, puede documentarse con más detalles, al igual que los sistemas de cuentas y su evolución. La historia contable de varias instituciones públicas y privadas del periodo republicano tiene todavía un largo trecho por recorrer. Hay bastante material por estudiar en los archivos y en las bibliotecas. En este sentido, este escrito ha tratado ser un llamado a investigar y reconocer el pasado de nuestra disciplina y profesión.

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(1) Se agradecen los comentarios de Yolanda Blasco (Universidad de Barcelona) y Nohora Edith García (Universidad Nacional de Colombia) a este documento. En todo caso, el texto es completa responsabilidad del autor.

(2) Estos principios impregnaron la nueva Constitución de 1886 y fundamentaron la prohibición de pactar contratos civiles y mercantiles en moneda extranjera (Restrepo, 1990). En este sentido, un estudio más detallado de historia de la contabilidad financiera sería útil para analizar cómo estas “doctrinas” económicas de finales del siglo XIX determinaron la evolución de los conceptos contables locales de unidad de cuenta y moneda funcional.

(3) Para mantener controladas las emisiones de papel moneda, se había fijado por medio de la Ley 124 de 1887 el celebre dogma de los doce millones, monto que correspondía a cuatro veces el presupuesto de las rentas fiscales del momento y que se suponía era el límite que no debía sobrepasar la masa monetaria (Restrepo, 1990).

(4) La historia económica contemporánea, que evalúa a partir del análisis estadístico y econométrico el impacto de la emisión legal y de la clandestina efectuada en el ciclo del banco, sugiere que a pesar de las infracciones, la misma fue moderada y no produjo consecuencias en exceso negativas sobre la oferta monetaria, los precios o la tasa de cambio; igualmente afirma que las altas tasas de inflación que arruinaron al país en los primeros años del siglo XX fueron el resultado de excesivas emisiones que se llevaron a cabo durante la Guerra Civil de los Mil Días entre 1899 y 1902 (Bustamante, 1980; Meisel, A. y López, A. 1990; Restrepo, 1990; Romero, 1987; Hernández Gamarra, 2001). Sobre este ciclo de turbulencia en los precios, el sistema monetario y la inflación aún está pendiente el desarrollo de estudios que analicen la incidencia de estos fenómenos en la contabilidad, el control y la valoración de activos. Tampoco sobra advertir la necesidad de más investigación histórica sobre las consecuencias del desorden político y la guerra civil en la institucionalidad y evolución contable.

(5) Vale la pena aclarar que desde el punto de vista de la historia de la contabilidad, no es de menor relevancia el estudio de casos en los que es difícil reconstruir una contabilidad o una serie de datos financieros confiables, al contrario, la información incompleta o con altas probabilidades de haber sido manipulada es un elemento útil para entender la naturaleza y evolución de las prácticas de fraude o earnings management (Mallick, 2010).

(6) El origen de la revisoría en las corporaciones bancarias parece ser una traslación de finales del siglo XIX respecto de los esquemas corporativos desarrollados en esta centuria en los Estados Unidos de América (Means, 1980). En los primeros bancos comerciales colombianos también se establece esta instancia de control, incluso los estatutos del Banco de Colombia en 1875 utilizan el término de revisor fiscal (Banco de Colombia, 1889). La investigación de la historia de la contabilidad local es aún una asignatura con mucho terreno por explorar.