Impuesto a las pensiones, ¿una alternativa fiscal?

Revista Nº 121 Ene.-Feb. 2004

Ante la necesidad de obtener recursos, gravar las pensiones se convirtió en una tentación para el fisco. Aunque el Congreso no aprobó esta medida, los pensionados aún se sienten amenazados.

Javier Rojas 

Especial para la Revista Actualidad Laboral 

“La situación es delicada”, asegura el presidente del sindicato de pensionados de Ecopetrol, Rafael Escudero, cuando se menciona el tema de la creación de un impuesto a las pensiones. A pesar de que en la última reforma tributaria la propuesta no prosperó, para los pensionados la preocupación sigue latente.

Los motivos de intranquilidad de los jubilados no parecen infundados, pues la administración del Presidente Uribe no ha dejado de lado su interés por incluir a las pensiones entre las fuentes de ingresos fiscales.

“Ni el concepto de seguridad social ni el de pensiones alcanzaron a ser contemplados en la Constitución de 1886. Sin embargo, Miguel Antonio Caro logró que se reconocieran legalmente como pensiones, por primera vez, algunos pagos que el Estado le hacía a ciertas personas bajo una modalidad denominada “gracias”, explica el magistrado auxiliar de la Corte Constitucional, Óscar José Dueñas.

En la década de los cuarenta, recuerda, la Corte Suprema de Justicia, con sentencia de Aníbal Cardoso Gaitán, modificó totalmente la naturaleza de la pensión, al reconocerla como derecho adquirido. “Desde entonces, no hay duda de la existencia de un derecho consolidado en materia pensional e incluso algunos hablan del estatus del jubilado”, comenta Dueñas.

Según este especialista, las ‘gracias’ estaban sujetas a la voluntad de los legisladores, mientras que el derecho adquirido quedaba protegido por el artículo 30 de la Constitución de 1886, beneficio que fue transferido a la Constitución de 1991. En la nueva Carta, también se establece la irrenunciabilidad a la pensión por parte del beneficiario, al igual que el reajuste periódico de la mesada.

“No es posible disminuir la pensión, no se le puede afectar el derecho al pensionado y, por lo tanto, no se ve claro que con el mecanismo de señalar un impuesto se pueda recibir una mesada o tasa de reemplazo inferior”, sostiene el magistrado Dueñas. Agrega que, de acuerdo con jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre salarios, el reajuste periódico debe coincidir con el Índice de Precios al Consumidor (IPC) y que su núcleo esencial no puede ser inferior al 50% de dicho indicador.

En el campo teórico de la seguridad social, anota Dueñas, se discute si se puede o no gravar la tasa de reemplazo o mesada pensional. “Quienes sostienen que no es posible, argumentan que el trabajador ya ha contribuido al fisco durante su vida laboral. Entre tanto, en la orilla contraria, otros afirman que se afecta el derecho a la igualdad si no se gravan las pensiones, pues esto sí se hace con los salarios”.

Frente a esta última apreciación, continúa este experto, se deben tener en cuenta ciertas consideraciones. En primer lugar, una amplia cantidad de pensionados requieren asistencia, que es diferente a la atención en salud. Esa asistencia se expresa, por ejemplo, en aquellas personas que atienden a un anciano con salud deteriorada que requiere ser acompañado cuando sale a la calle o que necesita alimentación especial. En consecuencia, parte de la pensión se orienta al pago de tal asistencia y sería injusto, afirma Dueñas, gravar al pensionado cuando tiene una obligación producto de su edad.

“En segundo término, en Europa se ha confirmado que el pensionado tiene la necesidad sicológica de destinar cerca del 20% de la mesada a una reserva para enfrentar contingencias y, por lo tanto, resulta injusto romper ese equilibrio emocional. La condición emocional es muy distinta en alguien que puede trabajar comparado con las personas que ya han salido del mercado laboral”.

Implicaciones sociales

Dueñas explica que es importante considerar la estructura de la familia de hoy. Anteriormente, bajo un mismo techo, convivían dos y tres generaciones de la misma familia y existía solidaridad de sangre. “En la actualidad, la familia es nuclear y en el mismo hogar vive una pareja y sus hijos. Con el paso del tiempo, queda la pareja o uno solo de los esposos dependiendo de la mesada. En tales circunstancias, es inapropiado disminuir el monto de la pensión cuando el paso del tiempo obliga a incurrir en mayores gastos a quien ha quedado solo y dependiente del pago oportuno y decente de la mesada”, asegura este magistrado.

Así mismo, agrega que la cuantía de la pensión no altera estas consideraciones, porque la calidad de vida se la ha forjado la persona en relación con el salario que recibía cuando estaba en el mercado laboral.

“Son aceptables los argumentos generales relativos a que el pensionado ya ha aportado a las arcas del Estado durante su vida laboral, aportes que generalmente superan los mínimos”, afirma el magistrado de la Sección Segunda del Consejo de Estado, Jesús María Lemos.

Para él, “el pensionado recibe una mesada de máximo el 75% del ingreso que percibía cuando estaba activo laboralmente y, en la mayoría de los casos, no tiene otro medio de subsistencia. En consecuencia, el recorte de la mesada afectaría su condición de vida”. De otra parte, no cree que un impuesto a las pensiones afecte un derecho adquirido, porque “aceptar que los derechos particulares son inmodificables es negar la posibilidad de evolución de la legislación”.

Lemos considera que ese gravamen tendría más implicaciones sociales y políticas que de carácter legal. Sostiene que cuando una persona tiene capacidad productiva es posible pensar en imponerle un gravamen a su ingreso laboral, pero cuando no tiene esa condición y debe subsistir de una mesada es inequitativo que el Estado pretenda gravarla. Lemos piensa que es difícil señalar topes mínimos a partir de los cuales se podrían gravar las mesadas, porque la situación esencial de los pensionados es igual, independientemente del valor que reciban, pues el régimen de vida y de gastos depende del ingreso.

Si llegara a plantearse un impuesto temporal a las pensiones, Lemos advierte que difícilmente se podrá desmontar al término de la vigencia. Por el contrario, tenderá a aumentar, dado que el Estado no se va a resignar a perder unos ingresos. “No creo en la temporalidad de los tributos, eso no es cierto”.

Con respecto a los beneficios pensionales del sector público, el magistrado Lemos piensa que la Constitución de 1886 tenía los mismos alcances de la Constitución de 1991, teniendo en cuenta que las pautas generales sobre prestaciones laborales, inclusive pensiones, las traza el Congreso y el desarrollo queda en manos del Gobierno. No obstante tal disposición, bajo la Carta de 1886, los regímenes prestacionales eventualmente podían quedar a cargo de los gobiernos territoriales. En tal condición, explica Lemos, los entes territoriales se atribuyeron facultades en el pago de prestaciones a sus trabajadores, con el respaldo de las asambleas departamentales y de los concejos municipales. Así, surgieron diversos regímenes especiales en departamentos y municipios.

El magistrado Lemos aclara que la Constitución de 1991 estableció el principio general según el cual el Congreso formula la ley marco y el Presidente fija el régimen salarial y prestacional de todos los empleados públicos, inclusive para aquellos de regímenes especiales, como el de la fuerza pública. Igualmente, se definió que se trata de una función indelegable a las corporaciones públicas.

Sin embargo, la Ley 100 de 1993 decretó una especie de amnistía, porque determinó el respeto a los derechos adquiridos con antelación a esa ley. Eso significa, comenta Lemos, que se subsanaron todos los regímenes pensionales establecidos con base en normas territoriales antes de la vigencia de la Ley 100. Ahora, explica, lo importante es poner especial cuidado en que no se reconozcan pensiones sin que se cumplan los requisitos establecidos en cuanto a tiempo y edad.

“¿Por qué la obsesión del Gobierno de gravar las pensiones, si la tasa de impuestos de la gente privilegiada del país es muy baja?”, se pregunta la ex presidente del Instituto de Seguros Sociales (ISS), Cecilia López. Para ella, la mayoría de las pensiones no se pueden gravar, dado que son muy bajas, pues el grueso de los pensionados recibe mesadas entre dos y tres salarios mínimos, y constituyen el ahorro de quienes cumplieron el ciclo en el mercado laboral.

Más allá del tópico de un eventual impuesto a las pensiones, López cree que la reflexión del problema pensional debe ubicarse en el contexto de la desigualdad social, pues el 20% más rico del país sigue concentrando la riqueza, mientras el resto de la población se sigue empobreciendo. Explica que durante los años noventa los dramas de la concentración de la riqueza y de la crisis pensional se acentuaron: “el primer aspecto de la crisis de las pensiones es que, en el sector privado, los recursos son arbitrados por el mercado, en tanto que, en el público, lo hace la política, circunstancia que se ha reflejado en el manejo pensional del país”.

López afirma que en los años ochenta el problema de las pensiones no estaba en el sector privado, sino en el público, porque era arbitrado políticamente, situación que condujo a la creación de los regímenes especiales. Esta circunstancia también llevó a que los empleados públicos no cotizaran lo suficiente para construir el ahorro pensional. Entre tanto, el ISS concentró el ahorro para pensiones, pero en medio de malas administraciones y del cambio demográfico del país.

“A principios de los noventa, el problema se focalizó en el ISS y no en el sector público. Entonces, el Gobierno del Presidente Gaviria promovió la privatización del sistema de pensiones, se transfirieron los recursos financieros al mercado de capitales para dinamizar el mercado y la economía y los trabajadores quedaron con la responsabilidad de costearse sus pensiones”, comenta López.

“En esa época, demostramos que la reforma introducida por la Ley 100 iba a generar un problema fiscal y que no se resolvería la crisis pensional. Por el contrario, se veía que se agravaría la situación de costos pensionales en el sector público”, afirma López. Uno de los logros, asegura, fue evitar que todo el ahorro pensional se fuera a los fondos privados: “por eso, prevalece el sistema con dos pilares: el del ISS y el privado”.

“Ahora, el Gobierno señala, con alarma, que en julio del 2004 se agotarán las reservas para pagar las mesadas. Por esta razón, se tendrían que financiar con recursos del presupuesto unos 600.000 millones de pesos, en el 2004, y 3,5 billones, en el 2005. Con ello, se acentuaría la crisis fiscal que enfrenta el país, según el ministro de la Protección Social, Diego Palacio”, advierte López.

Los argumentos del Gobierno
El Gobierno ha anunciado que mantiene su interés de establecer un gravamen a las pensiones. En tal sentido, se espera que en la legislatura del 2004 defienda las mismas tesis que incluyó en la exposición de motivos de la reciente reforma tributaria. Es muy probable que insista en la idea de que existe el expreso deber constitucional, para todas las personas y los ciudadanos, de “contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad” (art. 95, numeral 9º de la Constitución).

El Ejecutivo ha insistido en que los pensionados de Colombia son personas y son ciudadanos, al igual que, por ejemplo, los asalariados y los rentistas. Por lo tanto, de ellos también se predica aquella ineludible obligación constitucional.

Otro postulado del Gobierno es que el esquema que se propuso para gravar las pensiones respeta los criterios de justicia, equidad, progresividad y proporcionalidad, ya que exime de cualquier gravamen a los ingresos más bajos por pensiones y, a partir de ese nivel pensional, establece un modelo progresivo que respeta el principio de equidad. El Ejecutivo cree que este esquema se asimila en su integridad al que actualmente existe para los salarios, basado en que, en términos generales, la población asalariada tiene más gastos de manutención y familiares que la población pensional.

De otra parte, explicó el Ministerio de Hacienda en defensa del gravamen a las pensiones de la pasada reforma tributaria, la peor violación que se le podría hacer al derecho adquirido que tienen los pensionados al pago oportuno de sus pensiones sería “dejar de pagarlas”.

Por lo tanto, insistió el Gobierno, este gravamen no es una forma de afectar o limitar los derechos fundamentales de los pensionados, sino, por el contrario, una manera de inducir su colaboración en la financiación del gasto público, en el que las pensiones son un componente sustancial. El moderado sacrificio, explicó, que se propuso para los pensionados se esperaba que redundara en un fortalecimiento general de las finanzas públicas y en la garantía de cumplimiento de sus derechos adquiridos en los próximos años, especialmente el derecho a recibir “el pago oportuno” de la pensión.

Según el Ejecutivo, este impuesto no vulnera el derecho constitucional a que las pensiones mantengan su poder adquisitivo constante ni el derecho a su reajuste. “El mantenimiento del poder adquisitivo no depende de la imposición o no de un gravamen, sino de la actualización periódica de las pensiones a un nivel igual al de la inflación”.

De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley, “esta protección constitucional especial a los pensionados no puede interpretarse como una excepción al deber, también constitucional que tienen todas las personas y ciudadanos de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado. De no aceptarse esta tesis, habría que concluir que los salarios jamás podrían ser gravados, pues ellos también están amparados por el derecho a una remuneración mínima, vital y móvil”.

El proyecto de ley aclaraba que el objetivo era gravar el ingreso de un sector de la población y no la pensión propiamente dicha. Esto es, de manera progresiva, razonable y proporcional.

 

Feria de subsidios

“El problema es —por regla general y salvo algunas excepciones— que las pensiones que se pagan hoy en día tienen un alto componente de subsidio, porque se otorgaron a edades prematuras, con tasas de reemplazo (mesadas) altas y con poco ahorro por parte de los beneficiarios”, afirma el presidente de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías (Asofondos), Luis Fernando Alarcón Mantilla. Asegura que existen pensiones del sector público y del ISS con subsidios que oscilan entre el 40% y el 70% del valor de la mesada.

“Ante la creciente carga fiscal que constituyen las pensiones, el Gobierno ha pensado en aplicarles un impuesto como un mecanismo de equilibrio, dado que la Constitución establece que los ajustes de las mesadas deben realizarse de acuerdo con la inflación. De otro lado, la mesada catorce, que era un beneficio para un pequeño grupo de pensionados, fue extendida, por disposición de la Corte Constitucional, a todos los que cobija la Ley 100. Esa mesada catorce fue un esperpento, pero ya no se puede suprimir”, expresa Alarcón, quien agrega que una manera de neutralizar el impacto fiscal sería mediante un impuesto de tasa, equivalente al costo de la mesada catorce.

“En el sistema de pensiones, se han mantenido los privilegios de los jubilados de hoy en detrimento de los trabajadores actuales y de los del futuro”, comenta el presidente de Asofondos. En tal sentido, afirma, habrá que pedir un esfuerzo adicional a quienes están construyendo su ahorro pensional y habrá que convocar al país a discutir esa crisis. Plantear opciones de la naturaleza del impuesto a las pensiones es una manera de pedir la contribución a quienes se benefician hoy de subsidios generosos.

Alarcón, ex ministro de Hacienda, entiende el afán del Gobierno por buscar recursos del presupuesto para subsidiar a otras personas, como los ancianos indigentes. “Es más importante darle medios mínimos de vida al viejo indigente que a una persona jubilada con el salario mínimo”. Asegura que el gran reto de hoy es cómo lograr que los trabajadores independientes y los informales coticen al sistema de pensiones. El único reparo de Asofondos a la fallida propuesta de gravar las pensiones fue de orden técnico. Ese gremio pidió que se hiciera la distinción entre la pensión como tal y una devolución. Esta última se refiere al capital devuelto al beneficiario cuando no se cumplieron todos los requisitos para recibir la mesada.

Preparando la defensa

En las asociaciones de pensionados del país todavía no hay una posición definida con respecto a la eventualidad de que se graven las pensiones. Tan solo en Ecopetrol, existen unas 23 organizaciones de pensionados sin criterios unificados frente al tema. Una asociación de pensionados del Banco de la República promueve la iniciativa para abordar el asunto con perspectiva técnica e intentar la unidad de visión.

“La aplicación de un impuesto a las pensiones choca con el espíritu que animó a esa persona jubilada a trabajar para construir parte del patrimonio nacional que significa Ecopetrol”, manifiesta el presidente de la asociación de pensionados de la estatal petrolera, Rafael Escudero.

Por lo pronto, la idea común de esa asociación es que se deben defender los derechos adquiridos. Escudero asegura que hoy ya no existe regímenes especiales en esa empresa, porque los nuevos trabajadores se deben acoger a la Ley 100. Aclara que el impuesto a las pensiones reduciría significativamente el poder adquisitivo de los pensionados, quienes en muchos casos han tenido que recibir de nuevo a sus hijos y sus familias como consecuencia del desempleo. Para enfrentar esas circunstancias, los pensionados están recurriendo a los préstamos que otorga la misma asociación.

Frente a la tendencia que se muestra en Europa de buscar la disminución de beneficios pensionales, Dueñas opina que ese continente no es comparable con un país como Colombia, dado que allá los países destinan una considerable parte del presupuesto estatal a seguridad social. “En Alemania, por ejemplo, se destina a seguridad social, pensiones y salud, el 34% del Producto Interno Bruto (PIB), mientras en Colombia no se alcanza a orientar el 15% del PIB. Por eso, cualquier disminución en la asignación de esos recursos del presupuesto resulta un despropósito. Lo que se debe hacer es buscar la progresividad, tal y como lo dispone el Protocolo de San Salvador, suscrito por Colombia hace más de una década”, afirma el magistrado Dueñas.

“El promedio de vida de los europeos supera los 80 años, en tanto que en Colombia es de 72, para las mujeres, y de 69, para los hombres. Por esa razón, puede ser explicable que la legislación europea busque aumentar la edad de jubilación, pues allá las personas viven más años en promedio”. Los reclamos de los trabajadores en Europa, continúa Dueñas, parten de la base de la existencia de un estado de bienestar, el cual nunca ha existido en Colombia, cuyos ejes principales son el respeto a la seguridad social y la destinación de recursos suficientes del presupuesto de la Nación.

“En materia pensional, la Ley 100 debe adoptar el modelo de los tres pilares, en donde haya aportes del Estado, obligatorio de trabajadores y empleadores y aportes voluntarios de los trabajadores, para alimentar un fondo único que permita financiar el pago de las mesadas. Es inexplicable que, en 1993, no se hubiera adoptado. En el modelo actual, los fondos privados de pensiones y el sistema público de seguridad social están enfrentados al canibalismo del mercado”, concluye Dueñas.

Pensiones para ancianos pobres
En el 2003, la Contraloría General de la República publicó un estudio sobre los impactos de la reforma pensional del 2002, realizado por el ex ministro de Salud, Camilo González Posso. En la investigación, se señala que la Ley 100 de 1993 establece la posibilidad de ampliar la cobertura de mesadas para los ancianos pobres, mediante un subsidio financiado con la cotización de un punto adicional por parte de los afiliados con ingresos superiores a cuatro salarios mínimos legales mensuales. Con esos recursos, se alimenta el Fondo de Solidaridad, al cual también tendría que contribuir la Nación con recursos del presupuesto, en proporción equivalente a la de los cotizantes del sistema de pensiones.

La misma Ley 100 creó el subsidio directo a los ancianos indigentes, modelo que ha sido administrado por la Red de Solidaridad Social. Según González, la reforma pensional del 2002 suprime el aporte obligatorio del Estado para ampliar la cobertura del subsidio de afiliación al sistema de pensiones, en tanto que la mitad de los aportes de solidaridad se destinan al subsidio de asistencia social. Esta determinación, afirma, es muestra clara de la prioridad que se le otorga al subsidio directo frente al propósito de extender la cobertura de la afiliación subsidiada de los ancianos pobres al sistema pensional.

El analista explica que el modelo basado en entregar un subsidio del 50% del salario mínimo a personas de 65 años de edad o mayores, con dinero de un Fondo de Solidaridad conformado con recursos superiores a los establecidos en la reforma pensional del 2002 (cotización del 1% adicional para ingresos superiores a cuatro salarios mínimos y 1% adicional a partir de 15 salarios mínimos), permitiría la cobertura del 6,8% de los adultos mayores que están por debajo de la línea de pobreza y el 19,6% de los que viven en la indigencia. Afirma que esas coberturas serían del 6,7% y el 20,2% para el año 2010, respectivamente. De igual forma, aclara que, a largo plazo esos porcentajes de cobertura no cambian sustancialmente y que incluso tienden a disminuir a partir del 2008.

Con relación al Instituto de Seguros Sociales (ISS), el informe sostiene que el recorte permanente de beneficios del régimen de prima media, como mecanismo para equilibrar el sistema pensional, se basa en un diagnóstico equivocado de tal régimen. “Esas acciones llevarán a la liquidación del mismo y a la sobrecarga financiera con los costos de la transición a un régimen monopilar de ahorro individual”, afirma.

González explicaba que la reforma pensional del 2002 supone un escenario en que el régimen de prestación definida, administrado por el ISS, recibirá ingresos adicionales provenientes del aumento de las cotizaciones, en el que disminuyen los pagos pensionales y de invalidez o sobrevivencia. Es posible, se leía en el informe, que en los próximos dos años eso contribuya a cubrir faltantes en las cuentas del ISS, “pero la crisis continuará latente hasta tanto, además de la eficiencia en la gestión, se promueva un efectivo aumento de afiliados activos y la Nación honre las deudas contraídas con el fondo de pensiones”.