Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales

RESOLUCIÓN 1913 DE 2018

(Agosto 21)

“Por la cual se declara la pérdida de ejecutoriedad de un acto administrativo y se toman otras determinaciones”.

El Director General (e) del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (Ideam),

en uso de sus facultades legales y en especial las conferidas por el numeral 8º del artículo 5º del Decreto 291 de 2004, la y(sic),

CONSIDERANDO:

I. Antecedentes

Que de conformidad con los artículos 8º, 79, 80 y el numeral 8º del artículo 95 de la Constitución Política de Colombia, es obligación del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines, así como también, planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar el desarrollo sostenible, la conservación, restauración o sustitución de los mismos, con el fin de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados, garantizando así, el derecho a gozar de un ambiente sano, e igualmente, cooperara a su vez con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas; por ello es claro, que el Estado y las personas tienen la obligación de proteger las riquezas naturales de la Nación.

Que teniendo en cuenta lo anterior, el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a través de la Resolución 601 del 4 de abril de 2006, estableció la norma de calidad del aire o nivel de inmisión, para todo el territorio nacional en condiciones de referencia.

Que mediante la Resolución 610 del 24 de marzo de 2010, el referido Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, modificó la Resolución 601 del 4 de abril de 2006, designando al Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (Ideam) el competente para elaborar el protocolo para el monitoreo y seguimiento de la calidad del aire, que sería adoptado a nivel nacional.

Que mediante la Resolución 2448 del 10 de noviembre de 2010, el director general del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (Ideam), en uso de sus facultades legales y relamerías, resolvió adoptar los métodos de referencia de medición de los contaminantes.

Que a través de la Resolución 2254 del 1º de noviembre de 2017, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, adoptó la norma de calidad del aire ambiente y se dictan otras disposiciones, determinado de forma expresa en su artículo veintiséis los términos de vigencia y las derogatorias que serían establecidas por la nueva norma de la siguiente manera:

(...).

ART. 26.—Vigencia y derogatorias. La presente resolución rige a partir del 1º de enero de 2018, fecha a partir de la cual se derogan la Resolución 601 de 2006 y Resolución 610 de 2010, el anexo 2 “Procedimiento de cálculo para la determinación de área-fuente” del manual de diseño de sistemas de vigilancia de la calidad del aire y los numerales 7.6.7 “Índice de calidad del aire”, 7.3.1.1 “Manejo y presentación de las variables de calidad del aire” y 7.3.2.8 “Comparación de los valores de concentración con la norma” del manual de operación de sistemas de vigilancia de la calidad del aire del protocolo para el monitoreo y seguimiento de la calidad del aire adoptado por la Resolución 650 de 2010 y ajustado por la Resolución 2154 de 2010.

Que mediante el Decreto 1244 del 18 de julio de 2108(sic) el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Territorial encargó a Nelson Omar Vargas Martínez como director general del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales.

II. Fundamentos legales

Que el artículo 91 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contentivo en la Ley 1437 de 2011 dispone:

“ART. 91.—Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo. Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán obligatorios mientras no hayan sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán ser ejecutados en los siguientes casos:

1. Cuando sean suspendidos provisionalmente sus efectos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

2. Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho.

3. Cuando al cabo de cinco (5) años de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos.

4. Cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto.

5. Cuando pierdan vigencia”.

Que de acuerdo con lo establecido en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, el derecho fundamental al debido proceso debe aplicarse a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas y teniendo en cuenta las decisiones que adelante deberá tomar el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (Ideam), se precederá a la declaratoria de pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo Resolución 2448 del 10 de noviembre de 2010.

III. Consideraciones del despacho

Por regla general y en consonancia con la presunción legal que se otorga a las actuaciones de la administración, los actos administrativos son obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo, no obstante y de manera excepcional, ocurre el fenómeno de la pérdida de fuerza ejecutoria, ya sea por suspensión provisional del acto o por la desaparición de sus fundamentos de hecho o de derecho. Estos eventos han sido denominados por la jurisprudencia y la doctrina, como el decaimiento del acto administrativo.

El decaimiento del acto administrativo se da por: i) El transcurso del tiempo, es decir cuando al cabo de cinco años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le corresponden para ejecutarlos, por el cumplimiento de la condición resolutoria a que esté sometido y/o cuando pierdan su vigencia (vencimiento del plazo); o ii) Cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho, es decir cuando ya no existen las circunstancias de modo, tiempo y lugar que le sirvieron de base, o cuando las normas jurídicas sobre las cuales se fundaba, han desaparecido del ordenamiento jurídico.

Al respecto, deberá señalarse que según las reglas de interpretación normativa consagradas en el artículo 3º de la Ley 153 de 1887, se prevé que una disposición legal se estima insubsistente por declaración expresa del legislador o por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, en concordancia con este postulado, es claro que la manifestación inequívoca de derogatoria de la Resolución 610 del 24 de marzo de 2010 y Resolución 601 del 4 de abril de 2006, hecha a través de la Resolución 2254 del 1º de noviembre de 2017 por parte del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, deriva en el decaimiento del acto administrativo Resolución 2448 del 10 de noviembre de 2010, por la pérdida de su fuerza ejecutoria al haber desaparecido sus fundamentos de derecho, pues la extinción sobreviniente de las normas fundantes, hacen desaparecer el presupuesto de derecho que le es indispensable para su existencia.

La ocurrencia del decaimiento del acto administrativo para nada afecta la validez de las actuaciones adelantadas en vigencia de la norma con respecto de la cual se predica, por cuanto se deja incólume la presunción de legalidad que lo acompañaba, pues la razón que motiva su pérdida de fuerza ejecutoria se deriva es de la imposibilidad del cumplimiento material del contenido o decisión de la administración, por las razones que señala el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011 y no de la existencia de una contradicción en el cumplimiento de los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico como resultaría de la declaratoria de la nulidad del acto administrativo, sin embargo sí deberá predicarse la aplicación ipso iure de la norma derogatoria de las resoluciones 610 del 24 de marzo de 2010 y 601 del 4 de abril de 2006 que servían de fundamento legal a la Resolución 2448 del 10 de noviembre de 2010 del Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (Ideam), desconociendo toda actuación que se realice al amparo de la misma de forma posterior.

La anterior premisa debe ser respetada en virtud del “principio de legalidad” que implica que el ejercicio del poder público así como las decisiones de las autoridades debe someterse a las disposiciones constitucionales y al imperio de la ley. Se refiere aquí específicamente al “principio de legalidad administrativa”, que exige a la administración pública, incluidas las autoridades ambientales, actuar legítimamente de acuerdo a los mandatos de la Constitución Política, las leyes y los decretos reglamentarios(1). Así por ejemplo, en el Código de Procedimiento Administrativo (L. 1437/2011), se enuncia como principio el debido proceso, en el numeral 1º del artículo 3º en donde se establece que “las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley” estando vinculadas al debido proceso y los derechos de representación, defensa y contradicción.

Así, y en desarrollo del respectivo juicio de proporcionalidad o razonabilidad, se ha establecido que la relación entre los medios y los fines perseguidos por el Estado, como razón suficiente de las decisiones administrativas, dando mayor importancia a los principios de protección y conservación ambiental frente a la aplicación del principio de legalidad administrativa(2), pues aunque se busca proteger los derechos e intereses del particular y de la iniciativa privada, esto depende 1) del grado de cumplimiento de los principios constitucionales y de las posibilidades jurídicas, remitiéndose al análisis de ponderación stricto sensu de “optimización relativa” mediante la argumentación de la “ley de la ponderación”, según la cual “cuanto mayor sea el grado de no satisfacción o restricción de uno de los principios, tanto mayor deberá ser el grado de la importancia de la satisfacción del otro”; y 2) las posibilidades tácticas, referidas al análisis de idoneidad y necesidad de una medida pensando en los costos para otros principios o derechos(3).

En suma, es claro que se hace urgente dar prioridad a la aplicación de los principios ambientales, adoptando medidas para la conservación y protección efectiva del ambiente respondiendo a criterios que no se remiten a la definición de jerarquías abstractas o excepciones de aplicación; sino en esencia, a la decisión axiológica que de acuerdo con las circunstancias específicas, adopta un mayor nivel de importancia frente a ciertas razones o argumentos(4).

En consecuencia, la decisión institucional, que se fundamenta en aquellos criterios de justicia que han sido definidos por la Constitución Política y la jurisprudencia constitucional, para la consolidación del orden justo que exige la aplicación de los valores y principios del “Estado social de derecho”, debe ser la de la declaración de pérdida de fuerza ejecutoria del acto administrativo de manera directa, teniendo en cuenta que esta es una actuación que no puede solicitarse al juez de lo contencioso administrativo porque no existe una acción autónoma que lo permita y dentro del estudio de legalidad realizado, se determinó que como la ocurrencia de esa figura no afecta el principio de la presunción de legalidad del acto y su controversia debe hacerse con relación a las circunstancias vigentes al momento de su expedición; aún cuando la normativa no lo exija el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (Ideam).

En mérito de lo expuesto,

RESUELVE:

ART. 1º—Declárese la pérdida de fuerza ejecutoria de la Resolución 2448 del 10 de noviembre de 2010, “por la cual se adoptan los métodos de referencia de medición de contaminantes para el cumplimiento de la Resolución 610 de 2010”, de conformidad a la parte motiva del presente acto administrativo.

ART. 2º—En los términos dispuestos por el artículo 65 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, publíquese en el Diario Oficial.

ART. 3º—En contra del presente acto administrativo no procede recurso alguno.

ART. 4º—El presente acto administrativo tendrá vigencia a partir de la fecha de su publicación.

Publíquese y cúmplase.

Dada en Bogotá, D.C., a 21 de agosto de 2018.

1 García-Enterría, E. 2004. Curso de derecho administrativo I. Madrid: S. L. De acuerdo con el autor, se considera legítima la actuación de la administración pública, cuando la autonomía de su voluntad se adecúa a una previsión normativa actual.

2 Perelman, C. y Obrechts-Tyteca, L. 1958. Traité de l’argumentation, la nouvellerhétorique [versión español (1988), Tratado de argumentación]. Madrid: Civitas.

3 Alexy, R. 1986, op. cit. (p. 161), pues “si no hay ninguna razón suficiente para la permisión de un tratamiento desigual, entonces está ordenado un tratamiento igual” (p. 395). Alexy, R. 2008. La fórmula del peso. En: Carbonell, M. (ed.) El principio de proporcionalidad y la interpretación constitucional. 13-42, Quito: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.

4 Prieto-Sachis, L. 2008. El juicio de ponderación constitucional. En: Carbonell, M. (ed.) El principio de proporcionalidad y la interpretación constitucional. 85-123. Quito: Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.