INSTRUCCIÓN ADMINISTRATIVA 31 DE 2004 

(Diciembre 28)

Asunto: Consideraciones sobre el gravamen de la participación en plusvalía.

El artículo 82 de la Constitución Política estableció la participación de las entidades públicas en la plusvalía que genere su acción urbanística. En desarrollo del mandato constitucional, en el año de 1997, la Ley 388 en su capítulo IX reguló la participación de las entidades estatales en el efecto plusvalía. Así, en su artículo 73 dice: “Esta participación se destinará a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital”.

Con la finalidad de lograr su aplicación en todos los municipios y distritos del territorio nacional, la misma ley señaló: “Los concejos municipales y distritales establecerán mediante acuerdos de carácter general, las normas para la aplicación de la participación en la plusvalía en sus respectivos territorios”. Por esto, el Concejo de Bogotá, en el Acuerdo 118 de 2003, estableció las reglas para la aplicación de la participación en plusvalías en el Distrito Capital y el Alcalde Mayor de Bogotá expidió un decreto en el que establece el procedimiento para determinar el efecto plusvalía. Es de esperar que otros distritos y municipios sigan este derrotero.

Nociones sobre la plusvalía

La plusvalía se puede definir como los incrementos en los precios de la tierra que no se derivan del esfuerzo o trabajo de su propietario sino de decisiones o actuaciones de ordenamiento territorial o de inversiones públicas adoptadas o ejecutadas en nombre del interés general.

El crecimiento de los precios de suelo es un beneficio privado que surge de un proceso colectivo como lo es la urbanización. Los propietarios de los terrenos de la ciudad o de sus alrededores, ven crecer su patrimonio, a veces de manera apreciable, a costa del esfuerzo global de la sociedad, sin que ellos desempeñen un papel activo en esta elevación de precios. Lo equitativo es que el Estado, en representación de los intereses colectivos, rescate ese beneficio para ponerlo al servicio de la comunidad.

Cuando se permite que la totalidad de esos incrementos sean captados por el propietario, se producen profundas iniquidades, ya que la tierra es un elemento fundamental para asegurar bienestar tanto a nivel colectivo como individual. Al no recuperar las plusvalías, así sea de manera parcial, se transfieren cuantiosos recursos del ahorro y el trabajo de los ciudadanos comunes y corrientes hacia los propietarios de tierra, al comprar vivienda o suelo urbanizado y también la transferencia de recursos fiscales, para la adquisición a altos precios de la tierra requerida para fines colectivos. Su utilización más que una prerrogativa es un deber de las entidades públicas para dar cumplimiento a objetivos de equidad social, redistribución y solidaridad contemplados en nuestro ordenamiento jurídico.

La participación por parte del Estado en la plusvalía tiene relación directa con la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular, el urbanismo como función pública y la distribución equitativa de las cargas y beneficios derivados del desarrollo urbano.

Naturaleza de la plusvalía. Personas obligadas a su pago

En materia tributaria, si se toma el tributo como el género dentro del cual se encuentran los impuestos, tasas y contribuciones, se clasificaría a la liquidación del efecto plusvalía como una contribución. Es decir, un tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o actividades estatales.

En el Distrito Capital están obligados a declarar y pagar la participación en plusvalías, derivadas de la acción urbanística del distrito, los propietarios o poseedores de los inmuebles respecto de los cuales se configure el hecho generador.

El hecho generador puede consistir en:

• Establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo (e.g., uso residencial, uso comercial, suelo rural, suelo urbano).

• Autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación. Cuando se eleva el índice de ocupación o el índice de construcción o ambos a la vez.

• Diferencia entre la obligación de pagar y la exigibilidad del pago.

Debe distinguirse la obligación de pagar con la exigibilidad de dicha obligación. La declaración y pago de la participación en plusvalía será exigible en los siguientes casos:

• En el momento de la expedición de la licencia de urbanismo o construcción que autoriza a destinar el inmueble a un uso más rentable o que permite una mayor área edificada.

• En el momento de la expedición de la licencia de urbanismo o construcción que autoriza a destinar el inmueble a un uso más rentable o que permite una mayor área edificada, de forma parcial; es decir, el área afectada es inferior a la totalidad del área en la cual se liquidó la participación en plusvalía.

La distinción entre la obligación de pagar y el momento en que esta es exigible permite entender por qué es posible que se autorice la inscripción de actos de transferencia de dominio en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente a inmuebles afectados por el efecto plusvalía. Ello quiere decir que la obligación de pagar no se ha hecho aún exigible. Por supuesto, esta es una circunstancia que debe ser acreditada por el interesado, mediante un certificado proveniente de la Secretaría de Hacienda Distrital.

Uno de los principios básicos del registro de instrumentos públicos es la publicidad. Esta se da a las situaciones que modifican, limitan o gravan la propiedad inmueble. Por tal razón, en la Ley 388 de 1997 se estableció que una vez en firme el acto administrativo de liquidación del efecto plusvalía, será ordenada dicha inscripción en el folio de matrícula inmobiliaria de cada uno de los inmuebles.

De esta manera, para registrar actos de transferencia del dominio sobre los inmuebles afectados por el efecto plusvalía, es necesario cumplir el requisito del certificado de la administración (Secretaría de Hacienda Distrital) en el que conste el pago de la participación en plusvalía correspondiente. (No solo el pago sino la definición de la afectación, partiendo de la ley que ordena la inscripción). Esto, teniendo en cuenta que los actos de transferencia son aquellos que implican mutación del derecho de dominio; es decir, los que se inscriben en la primera columna del folio de matrícula inmobiliaria.

Situación actual de la participación en plusvalía

En la actualidad el código registral para el acto “Liquidación del efecto plusvalía” es el 214, de la resolución que usted recibirá y se debe inscribir en la columna destinada a la anotación de las limitaciones y afectaciones del dominio.

Sin embargo, debido a lo novedoso del tema y a las dudas que se presentan, hasta hoy seguían aspectos pendientes para definir el procedimiento de inscripción.

Este año se organizaron talleres de estudio en Bogotá, D.C., en los que participaron algunos de ustedes y funcionarios de la oficina principal de registro de instrumentos públicos a su digno cargo, así como funcionarios del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, del Departamento Administrativo de Planeación Distrital, de la Secretaría de Hacienda del Distrito y de la Superintendencia de Notariado y Registro, con la coordinación de los doctores Juan Felipe Pinilla, de la Universidad de los Andes y Eduardo Caicedo Escobar, Notario Segundo del Círculo de Rionegro, Antioquia, docente universitario y tratadista de derecho registral e inmobiliario.

Uno de los aspectos de la reflexión fue la naturaleza de la participación en plusvalía.

¿Constituye esta una limitación al dominio o un gravamen?

El antecedente inmediato que se tuvo fue el fenómeno jurídico de la valorización, la cual se entiende como la compensación que una persona natural o jurídica paga al Estado por una obra con fines de utilidad pública y de la cual la persona se beneficia. Ella se registra como un gravamen. Y aquí surge al rompe que la participación en plusvalía tiene características que la asemejan a la valorización.

La Ley 388 de 1997, de forma indirecta, clasificó a la participación en plusvalía como un gravamen. Su artículo 86 dice que la “participación en plusvalía es independiente de otros gravámenes que se impongan a la propiedad inmueble y específicamente de la contribución de valorización que llegue a causarse por la realización de obras públicas” (resaltado fuera de texto).

Podría deducirse que el legislador consideró a la participación en plusvalía como un gravamen. Ello implicó cambiar el código registral asignado a dicha figura.

¿Quién solicita el registro de la participación en plusvalía?

Derechos que causa

En Bogotá, D.C., la solicitud de inscripción será hecha por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

El derecho registral que esta inscripción causa se ajusta a lo establecido en el Decreto 1428 de 2000. Ella constituye una actuación registral exenta. El documento que soporta la inscripción será una copia auténtica de la resolución administrativa que liquida la participación en plusvalía. Ella es expedida por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

Para efectos de la inscripción, este departamento remitirá las dos copias que impone el estatuto del registro de instrumentos públicos.

Al instrumentalizar la inscripción debe usted, señor registrador principal, tener en cuenta en las anotaciones lo que sigue:

Para las personas que intervienen en el acto, se observará:

De: Departamento Administrativo de Planeación Distrital.

A: Se deja en blanco por tratarse de un gravamen real.

Para la cuantía: No es necesario hacer referencia a ella. No es relevante para efectos de la inscripción o la aplicación del régimen de tarifas registrales.

Consecuencias de la inscripción de la participación en plusvalía

Según el artículo 81 de la Ley 388 de 1997, una vez inscrito el acto administrativo en firme de liquidación del efecto plusvalía, para que puedan registrarse actos de transferencia del dominio (1) sobre el inmueble afectado, es un requisito esencial el certificado de la Secretaría de Hacienda, que ya se mencionó.

(1) Los que se inscriben en la primera columna del folio de matrícula inmobiliaria.

En el caso del Distrito Capital, este certificado de la Secretaría de Hacienda Distrital proviene de la Dirección de Impuestos Distritales. Dicha dependencia es la responsable del recaudo, fiscalización, cobro, discusión y devoluciones de la participación en plusvalía. El certificado debe ir en el formato que se anexa a la presente instrucción y puede contener una de las siguientes disposiciones:

• La autorización del registro del acto de transferencia, manteniendo la inscripción del gravamen.

Esto, puede darse cuando el propietario transfiere el dominio sin que la participación en plusvalía se haya hecho exigible (2) .

(2) Por ejemplo, no ha solicitado licencia urbanística o de construcción.

• La orden de cancelación de la anotación del efecto plusvalía por pago total.

Las cancelaciones de inscripciones en el registro, según el artículo 8º del Decreto 1428 de 2000, se liquidan como actos sin cuantía. La suma que esto representa, así como cualesquier otros derechos o impuestos que surjan serán a cargo del propietario o poseedor del bien.

• La autorización del registro del acto de transferencia, cancelando parcialmente el gravamen.

Es necesario, señor registrador principal de instrumentos públicos, que tenga usted en cuenta cómo los actos de englobe o fraccionamiento, parcelación o división material, para inscribirlos por cuenta de la participación en plusvalía pueden registrarse sin la certificación de la Secretaría de Hacienda.

Por tratarse de la primera vez en el país en que se harán las inscripciones de la participación del efecto plusvalía por parte de las oficinas de registro de instrumentos públicos, soy consciente de las dudas que pueden surgir.

No dude usted, señor registrador principal de instrumentos públicos, en acudir a la oficina asesora jurídica y a la dirección de registro, quienes estarán a su disposición para colaborarle. De igual forma, el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y la Secretaría de Hacienda del Distrito nos han prestado su ayuda en este proceso. Esta colaboración interinstitucional va a mantenerse para permitir procedimientos eficientes, protección a la ciudadanía y conocimiento exacto por parte de la comunidad de todo aquello que le atañe.

N. del D.: La presente instrucción administrativa va dirigida a los registradores principales de instrumentos públicos del círculo de Bogotá.

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