INSTRUCCIÓN ADMINISTRATIVA 01-33 DE 2001 

(Junio 8)

Improcedente registro mejoras

Terrenos baldíos y venta mejoras predio ajeno

Registradores de instrumentos públicos

Esta Superintendencia mediante las Instrucciones Administrativas Nº 11 de 1989, 15 de 1994y 23 de 1994, ha fijado su criterio en cada una de ellas sobre el registro de las mejoras; con el fin de establecer una única directriz, se expide la siguiente instrucción que deroga las citadas:

1. Documentos sujetos a registro inmobiliario.

En todos los casos de solicitud de inscripción relacionados con mejoras, debe presentarse un documento público, tal como lo exige el artículo 2º del Decreto 1250 de 1970. En consecuencia no procede el registro de declaraciones extraproceso rendidas ante juez.

2. Registro de mejoras en suelo propio.

Las mejoras en suelo propio deben registrarse en la primera columna del folio de matrícula inmobiliaria asignado al inmueble por naturaleza, por cuanto en virtud del modo de adquirir el dominio llamado accesión, el dueño del terreno es también propietario de lo que construya o plante en él.

3. Improcedencia del registro de mejoras en terrenos baldíos de la Nación.

El artículo 1º de la Ley 200 de 1936 modificado por el artículo 2º de la Ley 4ª de 1973 en concordancia con los artículos 673 del Código Civil y 65 del Código Fiscal, establecen que el derecho de dominio sobre los baldíos se adquiere a través de la ocupación, mediante la explotación económica del suelo es decir el derecho de dominio se constituye directamente con la explotación.

La Ley 135 de 1961 creó el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria Incora asignándole entre otras la función de administrar a nombre del Estado las tierras baldías de propiedad nacional, adjudicarlas, constituir reservas y adelantar colonizaciones sobre ellas, de acuerdo con las normas vigentes y con las disposiciones de esta ley.

A su vez el numeral 19 del artículo 12 de la Ley 160 de 1994, le asignó al Incora entre otras la función de cofinanciar con las entidades territoriales programas de titulación de baldíos nacionales.

La Ley 160 de 1994, en el capítulo de baldíos nacionales, en el artículo 65 y siguientes y en su Decreto Reglamentario 2664 de 1994, establecen que las personas naturales, las empresas comunitarias, y las cooperativas que soliciten la adjudicación de un terreno baldío, deberán demostrar que tienen explotación económica de las dos terceras partes de la superficie cuya adjudicación solicitan y que la explotación adelantada corresponde a la aptitud del suelo establecida por el Incora en la inspección ocular.

En este orden de ideas, se infiere que el derecho de dominio se adquiere con la ocupación mediante la explotación económica y que la resolución administrativa de la autoridad competente, sólo declara este derecho.

En consecuencia, las resoluciones o sentencias administrativas por las cuales se adjudican baldíos serán objeto de registro en la primera columna del folio de matrícula inmobiliaria que se abra para tal efecto.

Previo a ello no procede registro del instrumento público que contenga la declaración de mejoras, pues ellas por sí solas no son modo adquisitivo del derecho del dominio, sólo son actos que hacen parte de la explotación económica necesaria para que se considere ocupado el bien y pueda ser posteriormente adjudicado.

La instrucción Administrativa 11 de 1989 señalaba en sus apartes el registro de mejoras en terrenos baldíos de la Nación inscribiéndolas en la primera columna del folio de matrícula inmobiliaria especialmente abierto para tal fin y que se denomina “folio de mejoras”, lo cual ha generado los inconvenientes de duplicidad de folios, y en otro aparte, el registro de la venta de mejoras en predio ajeno.

Con fundamento en el artículo 17 del Código Civil según el cual “Las meras expectativas no constituyen derecho contra la nueva ley que las anule o cercene”, se estudió la teoría de los “derechos adquiridos” en contraposición a la de las “meras expectativas”.

Según la doctrina, los derechos adquiridos son aquellos que han entrado a nuestro patrimonio, que hacen parte de él y que no pueden sernos arrebatados por quien nos los confirió, como corresponde para los propietarios de mejoras plantadas en terrenos baldíos de la Nación, consistente en que éstas debían registrarse en la primera columna de un folio de matricula denominado “folio de mejoras”, al igual que los actos de disposición que recayeren sobre ellas, susceptibles de registro.

Tratándose de derechos adquiridos, las leyes y decisiones administrativas nuevas no pueden tener efecto retroactivo, mientras que frente a las meras expectativas sí, dado que son esperanzas de llegar a adquirir derechos.

En este caso, todos aquellos mejoristas que antes de la Instrucción Administrativa 15 de 1994, habían obtenido la apertura del folio de mejoras y la consecuente inscripción de éstas, tienen para sí un derecho consolidado.

Teniendo en cuenta que la existencia de estos folios e inscripciones tienen además de repercusiones jurídicas relevancia social, ya que en alguna zonas del país eran parte del tráfico inmobiliario, muchos titulares de mejoras no conciben que su derecho se encuentre perfeccionado sin cumplir la formalidad del registro, al punto de verse disminuido su valor económico frente a terceros, no se puede desconocer el factor social, dejando que estos folios cumplan únicamente la función de publicidad de los allí inscritos.

Por lo tanto se hace necesario que a ellos no los cobije la nueva instrucción pudiendo continuarse con el registro de los actos jurídicos que el titular de las mejoras desee revestir de esta solemnidad, siempre y cuando estén comprendidos dentro del artículo 2º del Decreto 1250 de 1970 y se ajusten a la normatividad registral.

En cambio si las mejoras aún no hablan sido declaradas o habiéndolo sido formalmente no se encontraban registradas al 29 de abril de 1994, la apertura del folio de mejoras y su inscripción constituye una simple expectativa, por lo tanto es improcedente su registro.

4. Improcedente el registro de declaraciones de construcción de mejoras en el suelo ajeno.

Terreno ajeno es aquel que no pertenece al mejorista, incluyendo los baldíos municipales y los ejidos.

Las mejoras plantadas en terreno ajeno son del dueño del predio, en virtud de la accesión. El mejorista tiene frente al dueño un derecho de carácter personal, razón por la cual las declaraciones de construcción de mejoras en suelo ajeno no constituyen un acto sujeto a registro, por no estar contempladas en el artículo 2º del Decreto Ley 1250 de 1970.

5. Improcedencia del registro de venta de mejoras en predio ajeno.

Quien planta mejoras en terreno ajeno sólo posee frente al dueño un derecho personal de solicitar la cancelación del valor de éstas a título de indemnización, o de ofrecer la compra del terreno sobre el que se encuentran plantadas.

La venta de mejoras en terreno ajeno implica la cesión de un crédito personal que se rige por los artículos 1959 a 1966 del Código Civil, no registrable conforme al artículo 2º del estatuto registral.

En ningún caso puede abrirse folio por transferencia de mejoras en parte de suelo ajeno. Los actos de segregación de inmuebles sólo puede efectuarlos el propietario del predio.

El embargo del inmueble por naturaleza impide el registro de la venta de mejoras, por cuanto lo accesorio sigue la suerte de lo principal.

Por iguales motivos, es improcedente el registro de aquellas mejoras que no se hubieren declarado, o que habiéndolo sido en instrumento público, no se hubieren inscrito con anterioridad a la Instrucción 15 de 1994.

Si ya lo estaban, su titular tendrá frente al registro un derecho adquirido que no puede ser desconocido, en virtud del cual, el folio seguirá cumpliendo su función publicitaria de los actos en él contenidos y evitando en todo caso perjuicios económicos, dada la costumbre inveterada de que las mejoras levantadas en terreno ajeno debían registrarse, a efecto de que su propietario fuera considerado como tal.

En ningún caso puede abrirse folio por transferencia de mejoras en parte de suelo ajeno. Los actos de segregación de inmuebles sólo puede efectuarlos el propietario del predio.

En todo caso debe sugerírsele a los interesados que deben sanear tal situación, adelantando las negociaciones pertinentes con el propietario del terreno o tramitando el proceso de pertenencia respectivo si se cumplen los requisitos legales en materia posesoria: ánimo de señor y dueño y tiempo previsto en la ley a fin de adquirir el pleno dominio sobre el bien.

6. Improcedencia del registro del embargo de mejoras.

El embargo de mejoras en suelo ajeno se perfecciona previniendo al obligado para que se entienda con el secuestre en todo lo relacionado con las mejoras y sus productos o beneficios. Por consiguiente esta clase de embargos no debe registrarse (CPC, art. 681, ord. 2º).

7. Cancelación de inscripción de mejoras en suelo ajeno.

En los casos en que se hubiesen registrado declaraciones de mejoras inexistentes, el dueño del terreno puede obtener su cancelación mediante el otorgamiento de una escritura pública, en la cual se declare la inexistencia de las mejoras y protocolice un acta de inspección judicial donde se demuestre este hecho. La escritura pública se registrará cancelando la anotación correspondiente a la declaración de mejoras.

Esta instrucción deroga las instrucciones administrativas 15 y 23 de 1994.

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