Jurisdicción laboral: ¿rezagada frente a las nuevas realidades?

Revista Nº 137 Sep.-Oct. 2006

El procedimiento oral, la acción de tutela y los mecanismos alternativos de solución de conflictos, entre otros temas, le han puesto a la jurisdicción laboral nuevos retos, de cara a las realidades sociales y económicas del país.

Javier N. Rojas 

Especial para la Revista Actualidad Laboral 

Dos aspectos contemplados en la Ley 10 de 1934 son considerados por algunos especialistas como los principales antecedentes que permitieron allanar el camino hacia la creación de la jurisdicción laboral en Colombia. Por primera vez en el país, esa norma mencionó la noción de contrato de trabajo y se estableció una jurisdicción diferente a la civil u ordinaria para conocer los procesos relativos a las reclamaciones laborales.

En adelante, la figura específica del contrato permitiría delimitar, desde el punto de vista de la administración de justicia, los alcances de los derechos y los deberes del trabajador y del empleador, mientras la conformación de una jurisdicción especial permitiría valorar por parte de los jueces el carácter social de esa relación.

En esa década, ya era evidente que la jurisdicción civil, responsable hasta entonces de atender los conflictos laborales, no contaba con las normas adecuadas para regular las relaciones entre empleadores y trabajadores ni con las específicas de procedimiento legal para considerar aquellos casos.

El ex magistrado de la Corte Suprema de Justicia Ernesto Jiménez recuerda que, en esa época, se dispuso que mientras se constituía esa jurisdicción, las controversias laborales se juzgarían bajo los parámetros del Título 46 del Libro Segundo de la Ley 105 de 1931, correspondiente al Código Judicial de ese momento.

Con posterioridad, la decisión se elevó a rango constitucional, mediante el Acto Legislativo 1 de 1940, que dispuso la creación de la jurisdicción especial del trabajo. Cuatro años más tarde, en 1944, cuando se vivían momentos de intensa confrontación entre los partidos políticos tradicionales, el gobierno de Alfonso López Pumarejo promulgó el Decreto 2350, que restablecía nuevamente tal jurisdicción.

En medio del clima de guerra mundial y de avatares políticos en el país, con el artículo 163 del Acto Legislativo 1 de 1945, se reiteró que la ley establecería y organizaría la jurisdicción del trabajo, postulado que se materializó con la Ley 6ª de 1945. El ex magistrado Jiménez señala que, entre 1945 y 1948, la joven jurisdicción enfrentó los inconvenientes derivados de los intentos fallidos por expedir un código procesal adecuado, situación que mantuvo la “aplicación del procedimiento breve y sumario establecido en el código judicial (civil) para los procesos laborales”.

Finalmente, se dictó el Decreto 2158 de 1948, que definió el procedimiento laboral (actual código) y complementó la puesta en marcha de la jurisdicción especial. Hoy no se concibe la administración de justicia laboral sin la coexistencia de la jurisdicción, del Código Procesal y del Código Sustantivo del Trabajo, promulgado en 1950. El ex magistrado de la Corte Suprema de Justicia Germán Valdés no duda en calificar aquel decreto como el estatuto procesal más completo y acertado expedido en el país y posiblemente en Latinoamérica.

Algunos estudiosos han criticado, en general, la manera desordenada como se han promulgado las leyes laborales desde principios del siglo XX en el país. Sin embargo, parece haber consenso entre los laboralistas con respecto a lo favorable que ha resultado la existencia de esa jurisdicción para la administración de justicia en los conflictos de esa índole.

El rezago social

La inexistencia de la jurisdicción, comenta el ex magistrado del Consejo de Estado Carlos Arturo Orjuela, se reflejaba en un alcance incompleto de la noción de justicia social. Entender la trascendencia del fruto del trabajo para las personas que derivan su sustento de aquel no era muy sencillo para jueces acostumbrados a otra clase de asuntos, en donde no estaba en juego la subsistencia del trabajador y su realización como ser humano.

El magistrado de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia Gustavo Gnecco considera que los asuntos laborales, por el hondo contenido social que tienen, requieren una solución pronta y a través de unas reglas que atiendan las características particulares del conflicto laboral, como la desigualdad que existe entre las partes que forman una relación de trabajo y la gran importancia que representan para el trabajador los derechos que surgen de esta.

Por ejemplo, precisa, el salario tiene un contenido social y familiar trascendental y, cuando está en discusión algún aspecto de aquel, es significativo que se defina con celeridad. “De ahí que el establecimiento de una jurisdicción que estuviera fundamentalmente dirigida a las soluciones de esos conflictos y, posteriormente, la creación de un procedimiento que dispusiera unas reglas para que estos pudieran ser prontamente solucionados tuvieron una indiscutible trascendencia”.

Separar la justicia laboral de la jurisdicción civil fue un acierto, porque esta última siempre ha sido onerosa. En cambio, en la laboral, se ha aplicado el precepto de que la parte débil de la contratación es el trabajador y, por lo tanto, tiene acceso gratuito al servicio de justicia en asuntos tocantes al trabajo, expresa la magistrada auxiliar del Consejo de Estado Bertha Lucía Ramírez.

El abogado laboralista Guillermo López Guerra planteó, en pasadas declaraciones a ACTUALIDAD LABORAL, la tesis según la cual el derecho del trabajo había comenzado a ser sustituido por el derecho constitucional, situación de la que se deducía que aquel debía retornar a su fuente original, es decir al derecho civil.

Si eso llegara a suceder, el efecto sería la desaparición de la jurisdicción laboral, caso en el cual, afirma el experto Ernesto Jiménez, se tendría que recurrir de nuevo al Código de Procedimiento Civil, para que los jueces de esta rama asumieran la resolución de los conflictos laborales, pero con el riesgo de perder todo el conocimiento y experiencia ganados por los jueces especializados de esa jurisdicción. Jiménez no cree factible que la justicia laboral se llegue a suprimir. No encuentra argumentos de fondo que pudieran llevar a tal determinación.

“No hay ninguna razón para eliminar la jurisdicción en materia de derecho del trabajo y de la seguridad social, pues esta ha demostrado su eficacia por más de 50 años. La importancia social que tienen los temas relacionados con el trabajo amerita que sean solucionados los conflictos por jueces especializados que conozcan no solamente las normas, sino la trascendencia social, política y económica de los asuntos de derecho del trabajo”, afirma Gnecco.

Hay que diferenciar dos situaciones, continúa, una es que exista la jurisdicción especializada y otra que se definan unas reglas de procedimiento que sean más o menos uniformes para las distintas jurisdicciones. En este último aspecto, se han presentado algunos desarrollos en otros países. “En Colombia, se está intentando hacerlo, en el sentido de establecer reglas que sean comunes para las diferentes jurisdicciones. Pero eso no significa que cada una de esas jurisdicciones especiales desaparezca, sino que van a asumir sus competencias basadas en parámetros comunes”.

La importancia de la oralidad

Más allá de la hipotética circunstancia de suprimir la jurisdicción, en la actualidad se ventilan otros temas relativos a la manera como la normativa laboral ha incidido en el desempeño de la misma. Por ejemplo, en el Decreto 2158, inicialmente se señaló que no todos los trámites tendrían que adelantarse en forma exclusivamente oral, dada la escasez de dinero, de recursos físicos y logísticos, la falta de conocimientos y de experiencia (propias de esos primeros años) y del limitado número de jueces.

En consecuencia, ha sido la constante, asegura el ex magistrado Jiménez, que el comienzo de los procesos ordinarios, tanto la demanda como la contestación, se haga por escrito, a pesar de que la norma define el procedimiento oral. Igual ocurre en la última etapa del proceso, después de dictada la sentencia, en lo pertinente a la liquidación de los costos.

Otro hecho relevante que ha prevalecido desde la creación de la jurisdicción especial y del código procesal es que este “no cubrió todos los institutos procesales”, por lo cual quedaron muchos vacíos. “Entonces, la norma dijo: cuando no haya norma concreta o analógica en el Código Procesal del Trabajo, se aplicarán las del procedimiento civil”, precisa Jiménez. Así, este tipo de trámites también comenzó a realizarse por escrito.

En la práctica, después de 50 años, el procedimiento jurídico laboral es un híbrido oral y escrito, que ha ido en contra de la celeridad procesal. Pero, aclara Jiménez, la búsqueda de un mejor desempeño en la aplicación de este principio tampoco puede obrar en detrimento del principio de la certeza y la seguridad jurídica que deben tener los fallos de los jueces. En esta situación, cree que ha surgido un dilema, pues por el afán de atender el primero, se ha menoscabado el segundo.

A propósito de la polémica sobre el sistema oral, la magistrada Ramírez asegura: “nosotros siempre hemos manejado la oralidad laboral y nos ha funcionado. Hay jueces que están al día y fallan en la audiencia. El mismo tribunal hace un receso de media hora y dicta el fallo”. Por eso, considera que crear jueces especiales para la oralidad en materia laboral, cuando esa rama de la justicia siempre la ha aplicado, no tiene justificación.

El especialista Germán Valdés sostiene que para la jurisdicción laboral fue de suma importancia la Ley 712 del 2001, que tuvo el propósito de lograr que los postulados del Código Procesal del Trabajo se aplicaran en la realidad, concretamente los de celeridad, gratuidad, oralidad, publicidad e inmediación. Se intentó acercar más la justicia laboral a los trabajadores de lo que se previó en 1948, cuando se dispuso un proceso sumamente ágil, que, infortunadamente, no se pudo concretar, por falta de respuesta presupuestal del país.

Respecto a la actual estructura de la justicia laboral, el magistrado Gnecco no descarta la posibilidad de que necesite algunos ajustes, pero advierte que se debe tener en cuenta que la distribución de las competencias obedece a factores que propugnan para que sea más ágil la administración de justicia, preservando ciertos principios, como el de la doble instancia.

“Desde luego, podría pensarse en otro tipo de fórmulas, pero siempre teniendo en cuenta que hay que maximizar los recursos y establecer una estructura que sea pronta y, sobre todo, que garantice el derecho que tienen las personas a la administración de justicia”, sostiene Gnecco. Eso se logra haciendo que en la mayoría de los municipios exista la posibilidad de que las personas tengan acceso a un juez.

La especialización del juez laboral

Gnecco asegura que no puede haber jueces especializados en todos los municipios. “Lo ideal sería que los hubiera”. Pero, prosigue, se debe mirar si es posible destinar recursos financieros y si la demanda por administración de justicia lo exige, porque en ciertos municipios basta con un juez que tenga la capacidad de solucionar todos los conflictos. “Qué se ganaría si en cada municipio existe un juez penal, uno civil y uno municipal, si no van a contar con una carga de trabajo que justifique su costo”, explica.

Este magistrado afirma que el conocimiento legal específico de los jueces laborales ha mejorado ostensiblemente en el país, en parte porque el sistema de selección mediante concurso favorece que lleguen a esos cargos las personas con las mejores capacidades intelectuales. Sin embargo, considera que se pueden hacer más esfuerzos en materia de capacitación permanente.

Para él, no es deseable que en algunos tribunales superiores no haya jueces especializados en lo laboral. “El mundo del Derecho es muy amplio y las áreas del conocimiento son muy exigentes. En materia laboral, es importante que la persona que va a resolver el conflicto tenga un conocimiento claro, no solamente de la normativa, sino de todo lo que es el entorno de la relación del trabajo”. El juez debe tener una formación integral, pero no cabe duda de que hoy, frente a la multiplicidad de normas y al desarrollo normativo y jurisprudencial, es difícil que tenga un conocimiento exacto de todas las materias, aclara Gnecco.

La magistrada Ramírez asevera que en todos los niveles de la justicia laboral la especialidad es indispensable: “no es fácil para el juez promiscuo conocer asuntos de carácter laboral, porque la mayoría de los procesos que se le presentan son penales y civiles”. En cambio, el juez de circuito está dedicado solamente a lo laboral. Reconoce que es muy fácil que un juez promiscuo incurra, por hábito, en la aplicación de las normas generales del procedimiento civil en los casos laborales y no recurra a las particulares de esta jurisdicción especial.

Señala que no hay voluntad política para la creación de los jueces municipales laborales, quienes pueden manejar los procesos de única instancia, pagos por consignación y descongestionar los juzgados laborales del circuito.

Por otro lado, Ramírez advierte que en los procesos de única instancia no parece acertado haberles dado a los jueces la posibilidad de fallar extra y ultra petita, porque nadie revisa tales decisiones; las sentencias quedan ejecutoriadas. Comenta que esas facultades pueden erosionar los principios de la administración de justicia por parte del juez de única instancia. En cambio, frente al fallo del juez de primera instancia, hay una segunda que lo revisa.

Ante el cúmulo de trabajo que debe asumir la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia, el magistrado Gnecco considera que la posibilidad de pensar en “el aumento de la cuantía del interés jurídico para modificar eventualmente las causales de casación. Pero eso debe hacerse en un marco que no debilite la importancia de este recurso ni mucho menos la de la sala como la corporación que tiene la función de unificar la jurisprudencia nacional en esa materia”.

Tal vez, explica Gnecco, se podrían establecer algunas restricciones en cuanto a la vía indirecta, con la que, en últimas, no se está unificando la jurisprudencia, que es el papel fundamental de la Corte Suprema. La casación requiere una reforma, por ejemplo para hacerla más clara en lo pertinente a los derechos fundamentales; aun cuando es evidente que la Corte, en su papel de tribunal de casación, cumple una misión importante en la defensa de estos derechos, se pueden adelantar algunas modificaciones normativas, para precisar esa función. Resulta oportuno “estudiar hasta dónde se justifica la existencia de la vía indirecta o restringirla para ciertos casos”, concluye.

La tutela: acción de la discordia

Las acciones de tutela y de cumplimiento y otras de carácter constitucional, como las de grupo y las populares, acercaron al juez a los particulares con conflictos de variada índole. Y mediante los mecanismos de protección de los derechos fundamentales del trabajo, inspirados en la Constitución de 1991, se permitió que tópicos propiamente laborales y de seguridad social fueran resueltos por jueces de distinta naturaleza en términos breves, expresa el ex magistrado Orjuela.

De igual forma, dice Orjuela que la tutela ha generado una densa jurisprudencia de la Corte Constitucional que, de alguna manera, incide en las decisiones de la jurisdicción ordinaria laboral, en temas de trabajadores particulares y oficiales y en la jurisdicción contenciosa.

Valdés cree que la tutela se puede pulir legalmente, pues su mal uso ha contribuido a la congestión de muchos juzgados y a la pérdida de esfuerzos, dado que un número importante de tutelas no genera pronunciamientos que sean de valor para el individuo y la sociedad. Lo que revisa la Corte Constitucional no llega al 1%, es decir que gran parte del empeño dedicado a las tutelas no se revierte en determinaciones que abarquen el interés nacional, complementa.

No puede desconocerse que admitir la tutela contra providencias judiciales ha tenido un efecto pernicioso, no solamente en relación con la jurisdicción laboral, sino con todas las demás, asegura Gustavo Gnecco. Así mismo, hay laxitud en cuanto a los casos en que procede la figura.

El magistrado Gnecco cree urgente una reglamentación de la acción de tutela, para reiterar el respeto a las competencias constitucionales que le corresponden a la Corte Suprema de Justicia como máximo tribunal de la jurisdicción ordinaria y para que sea más claro el ejercicio de esa acción en los demás casos.

Orjuela considera que la tutela llenó un vacío que habían provocado fenómenos como la congestión judicial y una “conservatización” de la jurisprudencia, en el sentido de que normas del derecho colectivo y varias de la Ley 50 “le dieron una mayor preponderancia a los empleadores y a las empresas en general que a los trabajadores”.

Para Valdés, la Ley 50, en lo individual, brindó herramientas de flexibilidad necesarias para el momento que vivía el país: de apertura económica y globalización. Destaca que también fortaleció las figuras de derecho colectivo tendientes a brindar más garantías en favor de los trabajadores organizados. “Creo que es una ley muy equilibrada”, apunta.

De otro lado, comenta Orjuela, la gran incidencia que tienen hoy los convenios y recomendaciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la preponderancia que la Constitución de 1991 le dio al derecho internacional del trabajo obligan a los jueces colombianos a la aplicación de esas normas, que han terminado por ser más favorables para los trabajadores que la misma legislación interna.

Los mecanismos alternativos

A propósito de soluciones alternativas de conflictos, Gnecco muestra preferencia por la conciliación que, en materia laboral, cuenta con una larga tradición: “a pesar de que en nuestro medio siempre ha estado muy cercana al derecho del trabajo, hoy en día no es un instrumento que logre la eficacia que está llamada a tener”. Precisa que los esfuerzos que se han hecho con la normativa reciente han fracasado por diversas razones, entre ellas, algunas de orden constitucional.

Sostiene que debería haber más conciliadores. Actualmente, tienen esa responsabilidad los inspectores del trabajo y, en algunas circunstancias, los jueces. Plantea buscar la fórmula para que la conciliación sea posible de adelantar mediante centros especializados, previendo las reformas normativas apropiadas. “Hace falta un gran esfuerzo nacional por reconocer la importancia que tienen estos medios alternativos en la solución de las diferencias”, asegura.

En otro ámbito del derecho laboral, Orjuela advierte que la fusión de los ministerios de Trabajo y de Salud en el de Protección Social ha tenido efecto negativo para la jurisdicción laboral, porque muchos de los conflictos que se pueden solucionar en la instancia gubernamental se han vuelto casos judiciales, dado que el ministerio le ha dado preponderancia a los asuntos de la seguridad social.

Por su lado, Valdés se muestra conforme con la gestión del Minprotección respecto a las conciliaciones. No obstante, el problema radica en que después de las conciliaciones se presentan demandas pidiendo la nulidad de las mismas, “bajo el supuesto de la trasgresión de algunos derechos”. Eso ha derivado, en algunos casos, en la duplicidad de esfuerzos: uno en el ministerio y otro en la jurisdicción.

“En los casos en que se demandara la validez de una conciliación y el resultado fuere adverso, deberían existir unas consecuencias gravosas para el demandante y su apoderado, sean económicas o disciplinarias”, plantea este experto.

Con visión integral, manifiesta Ernesto Jiménez, temas como pensiones, salud y riesgos profesionales son ahora de competencia de la jurisdicción laboral y, en el futuro, serán temas primordiales en su función de administrar justicia. El derecho laboral, como se consagró inicialmente, está desapareciendo paulatinamente, porque los grandes pleitos van a ser sobre problemas de salud, de pensiones, de accidentes de trabajo y sus secuelas y relativos a los perjuicios derivados de la seguridad social, como los pleitos entre los afiliados y las entidades prestadoras de servicios.

No quiere decir, comenta este ex magistrado, que desaparezca de la legislación el derecho laboral en sí, pero es una tendencia que va a ser cada día más fuerte. El contrato laboral ha pasado a segundo plano; se aspira a que se respeten los derechos adquiridos derivados de aquel, pero, en un momento determinado, son más importantes los temas de la seguridad social.

A partir de la Ley 712 del 2001, que modificó algunos artículos del Decreto 2158 de 1948 (Código Procesal del Trabajo), se estimó que todos los problemas derivados de la seguridad social eran de competencia de los jueces del trabajo, asegura Jiménez. Antes, la competencia sobre la materia no estaba tan clara.

Jiménez explica que ciertos casos iban al Consejo de Estado, incluso algunos pasaban a la jurisdicción civil ordinaria. Ahora, se busca que todos los conflictos originados en el marco de las leyes laborales y en el de seguridad social sean atendidos por la jurisdicción laboral. Por el momento, considera que no es necesario crear una jurisdicción especial para los temas de seguridad social.

El ex magistrado Valdés asevera que normativamente hay elementos y herramientas suficientes para desarrollar de modo adecuado la jurisdicción laboral en el futuro. Cree que no se necesita un estatuto marco, aunque no descarta que algunas de las disposiciones actuales puedan mejorarse. “Se está trabajando en la expedición del Código General del Proceso, y allí hay un capítulo para lo laboral, de manera que es muy probable que esas pequeñas modificaciones se incluyan”.

Por ahora, en la nutrida agenda temática que interesa a la jurisdicción laboral, la tutela, al parecer, ocupa un lugar privilegiado, en razón de su visible impacto sobre todo el poder judicial. Mientras tanto, los demás tópicos propios de la jurisdicción laboral permanecen en la lista de asuntos pendientes, a la espera de escenarios de un debate constructivo.

Los antecedentes de la legislación laboral
El académico Fabián Vallejo Cabrera, en su publicación Derecho procesal laboral, enuncia algunas normas que considera importantes como parte de la evolución legal en materia laboral. Afirma que la Ley 29 de 1905 fue la primera norma promulgada con la intención de proteger a los trabajadores. Esta, creó una pensión vitalicia de 80 pesos mensuales para los magistrados de la Corte Suprema de Justicia mayores de 60 años.
En 1915, se presentó al Congreso de la República, por iniciativa de Nemesio Camacho, Luis de Greiff y Manuel José Soto, un proyecto de ley sobre accidentes de trabajo, que se convirtió en la Ley 57 de ese año. Por otro lado, la Ley 78 de 1919 eliminó las sanciones penales para los trabajadores que suspendieran su trabajo, bajo la condición de que los paros fueran pacíficos.
La Ley 21 de 1920 fijó el procedimiento en los casos de declaratoria de huelga y definió las actividades consideradas servicio público, en las que la huelga estaba prohibida. La Ley 37 de 1921 estipuló el seguro de vida colectivo. En 1923, la Ley 83 de ese año creó la Oficina General del Trabajo como dependencia del Ministerio de Industrias, con el encargo de estudiar todos los aspectos pertinentes al trabajo en el país. La Ley 15 de 1925 trató el tema de la higiene social y la asistencia pública. “En 1931, apareció la Ley 83 sobre sindicatos, que abrió un mundo verdaderamente nuevo a las relaciones laborales”, comenta Vallejo.
La Ley 10 de 1934 mencionó, por primera vez, la noción de contrato de trabajo y consagró auxilios como de enfermedad, cesantía y vacaciones remuneradas. “Las reformas hechas a la Constitución Política de 1936 dieron un nuevo impulso al desarrollo de nuestro derecho laboral, al concedérseles un fundamento constitucional a todas las leyes laborales”.
Mediante la Ley 96 de 1938, se creó el Minsiterio del Trabajo. La Ley 6ª de 1945, denominada Ley General del Trabajo, compendió todo lo existente en el país en materia laboral. El 26 de diciembre de 1946, se expidió la Ley 90, con la que se implantó el seguro social obligatorio y se creó el Instituto Colombiano de Seguros Sociales.