La actualización catastral: ¿un instrumento de planeación en Bogotá?

Revista Nº 150 Nov.-Dic. 2008

Javier N. Rojas 

Especial para la Revista Impuestos 

El cierre de la administración del ex alcalde de Bogotá, Luis Eduardo Garzón, resultó empañado por un polémico proceso de actualización catastral iniciado en el 2006, cuyos resultados, revelados en los primeros meses del 2007, generaron críticas por parte de numerosos propietarios asombrados ante los incrementos desproporcionados que registraron los valores de sus inmuebles y la liquidación del respectivo impuesto predial.

Las manifestaciones de protesta de los ciudadanos, registradas a través de los medios de comunicación, las críticas emanadas del concejo de la ciudad y de los expertos y un pronunciamiento de la Contraloría de Bogotá condujeron al entonces alcalde Garzón a suspender las acciones administrativas derivadas de la actualización catastral.

Esa actualización constituye un proceso que debe hacerse, en promedio, cada cinco años, ante los cambios en el uso del suelo de muchos predios y por la valorización de estos, asegura el Concejal de Bogotá Carlos Fernando Galán.

Aclara que la frustración del proceso de actualización de la administración del ex alcalde Garzón fue un hecho grave para la ciudad, no solo porque se dejaron de percibir ingresos por impuesto predial cercanos a 50.000 millones de pesos, “sino porque se golpeó la credibilidad del tema tributario en Bogotá”, pues la cultura de pago de los contribuyentes ha ido tomando fuerza en los últimos tiempos en la ciudad. Comenta que ahora el reto de Catastro Distrital es recuperar la confianza de los bogotanos en esa institución.

Sobre la fallida actualización, el tributarista Roberto Uribe Pinto cree que esa operación no puede ser una actividad improvisada, sino que debe ser un proceso de maduración de todas las condiciones urbanísticas, sociales y económicas de los predios de la ciudad para catalogarlos conforme con las normas urbanísticas que rigen a partir del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) y sus decretos reglamentarios. Para el especialista en derecho tributario Álvaro Camacho, ese error puede haber generado un rezago de, al menos, dos años en la labor de catastro.

La directora de la unidad administrativa especial de Catastro Distrital, María Camila Uribe, recuerda que el análisis relativo a los inconvenientes presentados en el proceso de actualización fue adelantado por tres grupos: la Universidad Distrital, la Universidad Nacional y consultores particulares. Se encontraron fallas en dos sentidos, asegura María Camila Uribe. Unas relacionadas con el reconocimiento predial y otras con la valoración económica de los inmuebles, proceso que comprende la aplicación de ciertos modelos econométricos.

Con respecto a las que se presentaron en el reconocimiento predial, algunas fueron señaladas por la Contraloría Distrital, como la suplantación de firmas y los errores en que se incurrió durante el procedimiento como tal. Sin embargo, “lo más importante es hacer una evaluación muy crítica que permite concluir que un proceso de actualización es muy costoso en términos de monitoreo”, en el cual las herramientas tecnológicas constituyen un elemento fundamental de apoyo. Precisa que los procesos de actualización en el mundo registran rangos de error que oscilan entre 3% y 5%, en la determinación del valor de los predios.

Uribe afirma que la actualización catastral tiene tres componentes: físico, económico y jurídico. En cuanto a la parte física, “debemos pasar por fuera de todos los predios, revisando cambios de uso y edificabilidad”. De ese modo, se establecen, por ejemplo, los casos en que un predio residencial se convierte en comercial o en una fábrica. También se debe determinar si aumentó la edificabilidad. “Se ingresa solamente a algunos predios”, a aquellos que presentan algún cambio o en los que se encuentran diferencias de área, por ejemplo, cuando la reportada por catastro no es la misma que aparece en la Superintendencia de Notariado y Registro (Supernotariado).

En esta parte del trabajo de campo es muy difícil el monitoreo de las personas que adelantan la labor. Es complicado verificar si un funcionario hizo bien el trabajo. Estadísticamente es posible definir unas muestras, de manera aleatoria, para tratar de identificar si la información que se presenta es correcta o no. Pero también se puede recurrir al uso de la tecnología, como la que se está empleando hoy en día, con dispositivos móviles.

Se trata de “un pequeño computador que tiene toda la información incorporada, el equipo está georreferenciado y se sabe en dónde está la persona, en qué momento lo prende, cuánto tiempo se demora en cada predio, cuándo revisa la información con el supervisor”, acota Uribe. Además, dada la automatización de las tareas, el funcionario no se equivoca con las operaciones aritméticas, que era uno de los errores habituales.

En tiempo real

Según Uribe, a partir de las fallas del pasado, también se aprendió a organizar mejor el trabajo de campo. Actualmente, “tenemos cuatro reconocedores por cada supervisor en terreno. Eso quiere decir que él está allá, parado en el mismo barrio, con los reconocedores, y no en catastro esperando a que las fichas técnicas le lleguen para revisarlas”. Anteriormente, el reconocedor le traía al supervisor un paquete de fichas diligenciadas y “cómo iba a saber este si la información era buena o mala; si había estado o no en los predios”.

De otro lado, la directiva de catastro sostiene que el proceso se ha especializado mucho. Anteriormente, una sola persona realizaba todos los procedimientos relacionados con la actualización de los datos de un predio. Hoy en día, la totalidad de las actividades están divididas en procesos, de manera que cada persona adelanta una determinada tarea.

En los tres ejercicios de evaluación, se encontró que los modelos econométricos empleados por catastro tenían deficiencias, hallazgo de suma importancia, dado que aquellos modelos son, a la postre, la herramienta con la cual se hace la estimación del valor de un predio, razón por la que es fundamental que estén bien construidos, que no tengan ningún sesgo, que se alimenten con toda la información necesaria para que no se presenten errores estadísticos.

“Estamos volviendo a construir los modelos”, precisa Uribe, que espera tener en operación a partir del 2009. En este momento, se realiza ese proyecto con la Universidad de Arizona (EE.UU.) y, en particular, con el apoyo de su institución Geoda, líder mundial en econometría espacial.

En los modelos nuevos, se están incorporando otros atributos, adicionales a los relativos a las características del predio, que valoran las condiciones del entorno. En adelante, para actualizar el valor de un predio, se tomarán en cuenta factores como las vías de acceso, la cercanía a los medios de transporte, los índices de seguridad, entre otros. La idea no es imponer el modelo de una universidad estadounidense, sino construir uno propio para Bogotá, proyecto en el que participan 10 funcionarios de catastro.

El 90% de los predios de Bogotá está desactualizado, producto de la falta de gestión durante los últimos años, señala la directiva. Expresa que el objetivo de la información catastral actualizada no es exclusivamente tributario. El propósito es tener esos datos al día, para favorecer la toma de decisiones en lo pertinente a la planeación del desarrollo integral de la capital. Advierte que con toda la información física, jurídica y económica de la ciudad, catastro no va simplemente tras la meta de subir los valores de los predios, sino de reflejar los valores que estos registran realmente en el mercado.

Fidel Castaño, experto en derecho tributario, coincide con que la misión de catastro es servirle a la ciudad de instrumento vital para orientar las políticas públicas de desarrollo de esta. En cuanto a los efectos de la fallida actualización, Castaño asegura que, en principio, influyó en el incremento del recaudo del impuesto predial, que se debió reflejar en mayores recursos de inversión. “No me atrevería a decir que el proceso del año pasado fue malo”.

El asesor de catastro Juan Carlos Bejarano considera que el anterior proceso prendió las alarmas sobre la necesidad de revisar la normativa al respecto. Asegura que aquella establece unas grandes limitaciones en lo pertinente a actualización, implica una forma de hacer la valoración tan complicada que es causante, en cierta medida, de las dificultades que enfrenta un proceso de esa naturaleza. María Camila Uribe coincide con esa apreciación, pero, además, considera que se encendieron otras alertas sobre la forma de contratación de personal y a la tecnología que se ha estado empleando.

Cuestión de prioridades

María Camila Uribe afirma: “hay dos aspectos fundamentales que orientan la gestión que realizo en catastro: primero, la información que sale de aquí es fundamental para la planeación de la ciudad”. El segundo aspecto que la afana es la disminución de la incertidumbre del ciudadano. “Hay muchas acciones en contra del propietario y del contribuyente”, derivadas, en algunos casos, de las mismas normas y, en otros, de vacíos jurídicos.

“Entonces, uno enfrenta el peor de los mundos. Por un lado, la incertidumbre del propietario que no sabe cuánto se le va a demorar cierto trámite. Y, por el otro, se tiene una falta de claridad en las reglas de juego de los procesos catastrales”. Apunta que son grandes obstáculos que se aspira a superar.

En tal sentido, explica, se está trabajando en la reorganización de la entidad, que comprende, entre otros ajustes, la redefinición de las labores de los funcionarios conforme con la división de la operación institucional en procesos. “Es una organización que se conoce en el sector público con el nombre de no profesionalizada, la mayoría de los funcionarios son técnicos y auxiliares”, situación que ya casi se supera en todas las instancias del distrito.

En materia tecnológica, se trabaja en el fortalecimiento del servicio por internet, para que los propietarios puedan hacer el mayor número de trámites. Se busca que el público tenga acceso cibernético a la información sobre avalúos de la manera más amplia posible, pero de acuerdo con lo permitido por la ley. La meta es que catastro sea una entidad transparente para los ciudadanos.

En este momento, se adelanta la revisión de la información catastral de los 755.000 predios sobre los que se generaron dudas y que llevaron a las protestas de la ciudadanía en el primer semestre del 2007. Este ejercicio se deberá culminar en el 2008. Adicionalmente, se tiene la meta de actualizar 215.000 inmuebles más.

Se dice que los predios con información desactualizada, que a la fecha corresponden al 90% de los dos millones de inmuebles que conforman el inventario de la ciudad, están registrados con valores catastrales que oscilan entre el 75% y el 80% del valor comercial. La norma establece que el tope de la actualización debe ser el valor comercial, es decir el 100%, acota Uribe.

“Tenemos cerca de 400 personas trabajando en el proceso de actualización. Hay funcionarios y contratistas, pero todos son de catastro, no hay firmas contratadas”, señala la directora de la entidad. Explica que el 70% de esas personas son funcionarios y los demás contratistas, la mayoría avaluadores.

Asegura que la vinculación de personal mediante la figura de supernumerarios es importante, porque así tienen casi la categoría de funcionarios, que pueden ser sujetos de procesos disciplinarios, es decir son responsables legalmente por el cumplimiento de sus funciones, “pero, además, les podemos exigir el cumplimiento de un horario de trabajo”.

Además de los datos físicos y económicos de un predio, la actualización catastral comprende la información jurídica. Es la primera vez en la historia de catastro, destaca Uribe, que se incluye un componente jurídico en el proyecto de actualización como parte de un programa catastral integral. Dado que la fuente de tal información es la Supernotariado, catastro ha enviado un grupo de funcionarios a cada una de las oficinas seccionales de esta superintendencia a fin de lograr que la información transferida sea confiable.

Beneficios en doble vía

Según Camila Uribe, definir un sistema de sanciones fuerte para los propietarios que no reporten los cambios en sus predios, conforme con la ley, tendría sentido si la administración catastral adelantara un cambio institucional con el objeto de que el ciudadano tuviese un mejor servicio. La responsabilidad de actualizar la información es de él, pero catastro debe llegar a atender los trámites de aquel en unos tiempos razonables. Considera que, en el futuro, se podría pensar en establecer una figura similar a la de defensor del contribuyente, que esté revisando permanentemente cómo se adelantan los trámites en la entidad.

Castaño reconoce, como impacto negativo de la actualización anterior, la merma de la credibilidad de una entidad técnica, “porque dio la sensación de que hicieron un proceso nada transparente”. Cree que se debe considerar que al actualizar catastralmente un gran número de predios, “siempre hay unos índices de error y unos de problemas que se presentan”.

Explica que faltó conocimiento por parte de los contribuyentes sobre los recursos legales de defensa, pues, conforme con la ley, “nadie está obligado a pagar más del doble de lo que pagó el año anterior” por impuesto predial. Se trata, precisamente, del efecto tope de que hablan los tributaristas, que le impide a la administración tributaria distrital la aplicación de incrementos desmesurados en los impuestos locales.

Para Castaño, el reto de Catastro Distrital es adelantar una buena campaña de divulgación del proceso de actualización que realiza hoy y comunicar “a la ciudadanía qué va a hacer, cómo, cuándo y evitar, al máximo, cometer errores”.

“El Instituto Geográfico Agustín Codazzi hizo una evaluación del proceso y el resultado fue bueno, aunque determinó que se presentaron inconvenientes, errores, en casos precisos”, sostiene Castaño. En una operación de esa naturaleza, lo importante es sensibilizar a la comunidad sobre los alcances de esta. “Se trataba de mirar cuál era el efecto que tenía la actualización catastral en el bolsillo de los ciudadanos”.

Cambiar la cultura de la resistencia de los dueños de los inmuebles a que sus propiedades se registren con un valor catastral igual al valor comercial “ha sido una lucha muy grande”, a pesar de que las normas tributarias establecen unos valores mínimos por los cuales se tienen que declarar los predios y adelantar la negociación de estos. Por eso, Castaño insiste en la necesidad de promover una gran campaña encaminada a crear conciencia sobre los alcances de la actualización catastral. “Cuando Bogotá estableció el autoavalúo en 1993, la ciudad tardó más de tres años para entender qué era”.

De otro lado, Castaño considera que Colombia tiene un atraso legislativo en el aspecto catastral. La Resolución 2555 de 1988, que rige a los catastros de todo el país, está rezagada con respecto, por ejemplo, al uso de los adelantos tecnológicos vigentes. También faltan recursos financieros para realizar las actualizaciones catastrales en todo el país. Piensa que el Gobierno debería proveer dineros de la Nación con el objeto de desarrollar un proceso general de actualización catastral, “porque la mayoría de los municipios del país no tienen los recursos para hacerla”.

Para la mayoría de los pequeños municipios colombianos, el impuesto predial hace parte de las principales fuentes de ingresos corrientes, al lado del impuesto de industria y comercio y, eventualmente, de la sobretasa a la gasolina. A raíz de la reforma tributaria territorial propuesta por el Presidente Álvaro Uribe, el pasado 20 de julio, Castaño cree que se debe aprovechar este momento para plantear iniciativas encaminadas a que los municipios tengan mayores recursos financieros propios.

“No solamente se debe actualizar la información catastral del país, también hay que modificar la legislación sobre el impuesto predial, que desde la década de 1980 no ha tenido modificaciones importantes, con excepción de la pertinente a Bogotá”, precisa Fidel Castaño.

Innovadoras medidas

“Tenemos que inventarnos algunas novedades en el proceso predial. Si todos pagamos, todos pagamos menos. Uno encuentra que en las zonas rurales casi nadie paga lo que debiera por impuesto predial. La ley debería crear un sistema de retención del predial”. Por ejemplo, todas las personas que tuvieran préstamos de fomento agrícola y ganadero deberían tener como parte de sus obligaciones crediticias el pago del impuesto predial durante la vigencia del préstamo, anota Castaño.

Entre tanto, continúa este experto, en las ciudades, debería existir un modelo de retención del impuesto predial a cargo de los trabajadores por parte de los empleadores, mediante un sistema en el que se informará cuál es la propiedad de aquellos y qué valor de impuesto predial deben pagar en determinado año, pago que se descontaría automáticamente del salario. Asegura que, de ese modo, se reducirían los costos de recaudo.

Castaño se manifiesta a favor de la posibilidad de hacer cobros mixtos del impuesto predial en ciudades como Bogotá, es decir, que exista la opción de recaudarlo mediante los esquemas de autoavalúo y de facturación, pues a los propietarios de los inmuebles nuevos que todavía no figuran en el inventario catastral se les debería facturar directamente el respectivo impuesto predial. Adicionalmente, “uno de los retos de la ciudad es hacer un estudio muy serio de la valoración de la tierra en las ciudades”, para determinar con base en información técnica, el valor de los predios.

El Concejal Carlos Fernando Galán expresa que durante el debate en el concejo acerca del anterior proceso de actualización catastral, reconoció la necesidad de realizarlo con el propósito de generar mayores ingresos para la ciudad, pero insistió en que la ciudad debe aprender a pensar en la actualización oportuna del inventario catastral con la mirada puesta más allá de los afanes en materias física, económica y jurídica de los predios. “Este debe ser visto como una herramienta para valorar temas ambientales, demográficos, de transporte y debe ser utilizado, a futuro, como una herramienta de planeación de la ciudad”.

Señala que esa visión integral y prospectiva se rige por los preceptos de la Federación Internacional de Agrimensores, que brinda orientación técnica sobre cómo deben hacerse las actualizaciones catastrales. “Creo que en la administración de Antanas Mockus se planteó la meta de que en el año 2014 cumplamos las instrucciones de esa federación”, anota. Y piensa que hay un plan para que catastro se convierta en un instrumento de planeación. Galán confía en que el secretario de hacienda y la directora de catastro trabajen en procura de convertir a catastro en ese instrumento de planeación esperado.

Galán reitera que en el plan de desarrollo de la ciudad se planteó la necesidad de adelantar una nivelación tarifaria, dado que ciudades como Barranquilla, Cali y Medellín tienen una tarifa de impuesto predial más alta que la de Bogotá. “Me parece que el alcalde ha hecho populismo con esto: ha insistido, en todas partes, en que no va a crear nuevos impuestos. Puede que técnicamente eso sea cierto. Sin embargo, van a subir, porque se buscará la nivelación tarifaria del impuesto predial. Hay que hablarle a la ciudad de frente, ser claro. Decirle que no se van a crear nuevos impuestos, pero sí que se deben aumentar determinados tributos y explicar los motivos”.

Galán afirma que si bien es cierto que la gente se inclina a ocultar la información real sobre los inmuebles de su propiedad para no pagar más impuestos, también hay muchos bogotanos que pagan el 10% adicional y voluntario del impuesto predial. Al respecto, comenta que se deben hacer esfuerzos para que esa cultura del pago voluntario no se pierda, sino que se amplíe.

Es necesario trabajar para que la gente entienda que no pagar los impuestos que la ley obliga, termina por afectar las finanzas del distrito y, por ende, los servicios que presta al ciudadano. Pide que la administración de la ciudad tome en cuenta que cuando la gente ve que paga impuestos y la plata se gasta bien, se siente comprometida a cumplir con sus obligaciones tributarias.

“He venido insistiendo, desde hace mucho tiempo, en contar con un número único de identificación de los predios, a partir de la matrícula inmobiliaria de los mismos en la oficina de registro, de tal forma que registrado allí un predio, simultáneamente se reciba este número y se identifique al mismo con esta matrícula en las diversas dependencias distritales, relacionadas con el cobro de tributos sobre los inmuebles”, comenta el tributarista Roberto Uribe Pinto. Expresa que ese propósito no debería significar demasiados esfuerzos teniendo en cuenta el desarrollo de las tecnologías de la información y de internet.

Sí es posible, señala María Camila Uribe, que exista un número único de identificación para cada predio de la ciudad, proyecto en el que se debe avanzar más en la aplicación, a un mayor número de inmuebles, del código homologado de identificación predial (chip). “Pero nos falta mucho y catastro es la entidad que más debe trabajar en ese tema”, propósito que está ligado al avance en la revisión de la nomenclatura de la ciudad, cuya situación histórica no duda en calificar de “locura”. Comenta que también trabaja en tener una base de datos única.

Insumo esencial

El tributarista Álvaro Camacho reconoce los esfuerzos de la administración distrital con la creación del denominado chip, que se usa más para efectos de un control tributario, número con el que se identifica un predio en diferentes entidades.

“Me parece un avance interesante, pero el número que debería servir para estos efectos es la matrícula inmobiliaria. La verdad es que siempre va a haber varios códigos de identificación, porque catastro asigna un número denominado cédula catastral, la oficina de registro otorga un número que se llama matrícula inmobiliaria y catastro determina otro número, que es la nomenclatura (dirección del predio)”. En consecuencia, un predio puede tener tres o más códigos de esa naturaleza.

Camacho considera que el problema no es que determinado número identifique un predio en diferentes entidades. “Lo trascendental es que debería haber una base de datos unificada, a la que todas las entidades tuvieran acceso, y que la información de esa base fuese la misma para las entidades distritales y de pronto nacionales”.

De otro lado, asevera Roberto Uribe, se requiere que en la actualización catastral se reflejen los usos reales de los inmuebles de acuerdo con las normas distritales de planeación. En muchos casos, se presenta el problema de que catastro ignora los usos y limitaciones de los predios, los tiene registrados de forma diferente a la realidad de uso y sin tomar en cuenta las restricciones urbanísticas que pesan sobre aquellos.

Por ejemplo, señala el tributarista, hay muchos predios de la ciudad afectados por humedales y que, por lo tanto, hacen parte de zonas de protección ecológica, condición que desconoce catastro, mientras la secretaría de planeación conoce plenamente. En consecuencia, catastro los toma como si fueran desarrollables y urbanizables, “cuando no puede ser conforme con las mismas normas que rigen la ciudad”. Por consiguiente, insiste en que, para la actualización catastral, deben integrarse las fuentes de información y las bases de datos actuales de las dos entidades distritales. Agrega que, muchas veces, catastro certifica que un predio es desarrollable y resulta que por ahí pasa una calle del plan vial de Bogotá.

Camacho explica que dos variables permiten determinar el impuesto predial. Una corresponde a la base gravable que se establece a partir del avalúo catastral de un inmueble. Y la otra es la tarifa, cuyo porcentaje define el concejo de los municipios.

Según Camacho, la tarea de catastro “es muy relevante para todo el sistema impositivo en cuanto a los tributos inmobiliarios”. Expresa que las mismas normas catastrales determinan que el avalúo tiene incidencia tributaria. Es decir que no solo cuenta para establecer la cantidad de inmuebles de una ciudad y el valor de estos con propósitos estadísticos y de control por parte de las autoridades pertinentes, sino que el avalúo catastral tiene efectos en la órbita de los impuestos distritales e incluso nacionales.

El avalúo tiene incidencia, por ejemplo, en el cálculo del impuesto de renta para algunos contribuyentes, al igual que en la fijación del impuesto al patrimonio, expresa Camacho. También afectan la determinación del impuesto de registro (beneficencia), al igual que los derechos notariales y registrales al momento de realizar la venta de un inmueble.

Camacho sostiene que la legislación catastral es muy antigua, pues la fundamental en la materia, la Resolución 2555 de 1988, tiene 20 años de promulgada. Cree que en el país debería haber una normativa adecuada, particularmente, a la tecnología disponible. En tanto, comenta que ya existen los lineamientos jurídicos esenciales.

Sin embargo, manifiesta que se podrían realizar cambios en las normas que regulan la relación entre catastro y los contribuyentes, pues hay países donde la entidad opera en armonía con aquellos. “En Bogotá, a veces, se siente que los ciudadanos están un poco distantes de la entidad. Entonces, la normativa podría servir para crear más vínculos, más puentes, quizás con el propósito de lograr un papel más activo de la ciudadanía en la fijación del valor de los predios y en la actualización de la información”.