La competencia judicial en asuntos de seguridad social

Revista Nº 143 Sep.-Oct. 2007

Gerardo Arenas Monsalve 

Abogado laboralista asesor y consultor 

1. Antecedentes.

Como es de todos conocido, a partir de la expedición de la Ley 100 de 1993 se creó en Colombia un “sistema de seguridad social integral” que pretendió unificar la dispersa legislación anterior en esta materia y que puso en marcha un conjunto de instituciones administradoras de las prestaciones que también se establecieron esa ley.

Pese a ese esfuerzo unificador, nada dijo la mencionada Ley 100 en torno a la competencia judicial para conocer de los conflictos jurídicos que se suscitaran en relación con las entidades administradoras y los afiliados al sistema. Fue preciso, entonces, continuar con la separación de competencia que surgía de la naturaleza jurídica del vínculo del afiliado al sistema: si se trataba de un trabajador particular o de un trabajador oficial, el conflicto seguiría siendo de competencia de la rama laboral de la jurisdicción ordinaria, y si se trataba de un empleado público, el asunto debía seguirse tramitando ante la jurisdicción contencioso administrativa.

En ese contexto, en el año 1997, es decir, cuatro años después de la entrada en vigencia de la Ley 100, el Congreso se ocupó del tema de la competencia en seguridad social y, al efecto, expidió la Ley 362 de 1997, que asignó a la rama laboral el conocimiento de los conflictos de seguridad social.

En su momento, tanto la jurisprudencia de la Corte Suprema como la de la Corte Constitucional explicaron la importancia y los alcances de ese primer intento de unificación jurisdiccional, en pronunciamientos que en buena parte conservan su vigencia, como se explica más adelante.

2. La competencia en asuntos de seguridad social en la Ley 712.

Con la expedición de la Ley 712, que introdujo una importante modificación al Código Procesal del Trabajo de 1948, se producen dos importantes decisiones en torno a la competencia judicial en asuntos de seguridad social: una formal y otra específicamente dirigida al tema de la competencia.

La modificación formal no carece de importancia: el código pasa a denominarse “Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social” y la rama especializada de la jurisdicción ordinaria comprende “sus especialidades laboral y de seguridad social” y no solamente la primera, como hasta ese momento.

La segunda modificación, desde luego más de fondo, se relaciona con la descripción que se hace de la competencia que se estudia: esta especialidad se ocupará de “las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras y prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan” (CPTS, art. 2º, num. 4º, modificado por la L. 712/2001, art. 2º).

En vigencia de estas reglas de la Ley 712, algunos pronunciamientos de la jurisprudencia proferidos respecto de la Ley 362 conservan validez con respecto a los alcances de la competencia de la rama laboral y de seguridad social. Siguiendo esos criterios, y los que se han producido en vigencia de la Ley 712, pueden considerarse claras las siguientes apreciaciones sobre esa competencia:

• Están excluidos del conocimiento de esta jurisdicción, los conflictos relacionados con los regímenes de excepción (establecidos en la L. 100, art. 279), en la medida en que ellos no pertenecen al sistema integral y aluden a empleados públicos de régimen especial(1).

• También ha considerado la jurisprudencia, tanto de la Corte Suprema(2) como del Consejo de Estado(3), que están excluidos como regla general los conflictos relativos al régimen de transición pensional (dispuesto en la L. 100, art. 36), de manera que estos serán de competencia de la jurisdicción ordinaria, si involucran trabajadores oficiales o particulares, y de la jurisdicción contencioso administrativa si se refieren a empleados públicos.

• El criterio general de la competencia en la Ley 712 implica que “por sistema de seguridad social integral debe entenderse el comprendido en la Ley 100 de 1993 y normas que lo modifiquen o adicionen” de modo que “cualquier conflicto en que se persigan prestaciones o derechos contemplados en tales disposiciones, corresponde conocerlas, sin ninguna duda, a la jurisdicción del trabajo y de la seguridad social”(4). En consecuencia, corresponden a esta jurisdicción los conflictos relativos al sistema pensional del régimen de prima media o de ahorro individual; los conflictos relativos a los derechos y prestaciones del sistema de salud, tanto contributivo como subsidiado, y respecto de entidades administradoras o prestadoras y de estas entre sí; y los conflictos del sistema de riesgos profesionales, que se derivan de las prestaciones asistenciales o económicas del sistema.

• En punto de riesgos profesionales, sin embargo, hay que distinguir el conflicto en que se discute la responsabilidad por reparación plena de perjuicios por riesgo profesional, pues este no deriva su competencia de las normas de seguridad social, sino de la reparación de perjuicios por responsabilidad civil: será de competencia de la rama laboral y de seguridad social, respecto de los trabajadores particulares u oficiales (por preverlo así la propia legislación laboral: CST, art. 216), pero es de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, cuando se refiere a la acción de reparación directa en la que es víctima el empleado público por la acción culposa o negligente del Estado (CCA, art. 86).

3. ¿Hay tendencia a la unificación en torno a la jurisdicción laboral?

Los últimos pronunciamientos de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia sobre el tema parecen marcar una tendencia hacia la unificación de la competencia en torno a esta rama de la justicia ordinaria.

Se trata del complejo problema de si, en el sistema de salud, los conflictos jurídicos que susciten la responsabilidad civil por negligencias, “mala práctica” o culpa de las entidades administradoras y/o prestadoras, son de competencia de la rama laboral y de seguridad social por tratarse de entidades del sistema, o si se trata de conflictos que no contienen un debate sobre los derechos y prestaciones del sistema de seguridad social, de modo que la competencia correspondería a la jurisdicción ordinaria civil (si se trata de entidades privadas) o a la jurisdicción contenciosa (si las entidades son de naturaleza estatal).

El asunto venía entendiéndose conforme a este último criterio, como puede verse en recientes pronunciamientos de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema, en los que se han tramitado procesos de responsabilidad civil contra entidades promotoras y prestadoras del sistema de seguridad social en salud(5). Igual criterio venía siguiéndose en la jurisdicción administrativa, en procesos por responsabilidad civil médica contra el Seguro Social como entidad estatal del sistema de seguridad social(6).

En el presente año, sin embargo, se han producido al menos dos pronunciamientos de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema, en idéntico sentido, en los cuales la Corte define que tales conflictos de responsabilidad civil de entidades del sistema de salud son de competencia de la rama laboral y de seguridad social de la justicia ordinaria(7).

El argumento central es el siguiente: si bien no se trata de debatir las prestaciones asistenciales y económicas del sistema de salud que contempla la Ley 100 y demás normas de seguridad social —aspectos que son claramente de competencia de esta especialidad—, la legislación del sistema contempla las características que debe tener la atención de salud: dice la Corte que esta “debe ser prestada “en cantidad, oportunidad, calidad y eficiencia…” y que el sistema controlará los servicios “para garantizar a los usuarios calidad en la atención oportuna, personalizada, humanizada, integral, continua y de acuerdo con estándares aceptados en procedimientos y práctica profesional”. Argumenta entonces que ahí está la razón jurídica para que tales conflictos de responsabilidad civil, cuando se trata de entidades del sistema de seguridad social respecto de sus afiliados o beneficiarios, corresponda a esta rama:

“Bajo esos parámetros y acorde con la definición que viene de hacerse, ninguna duda queda de que aquellos conflictos derivados de los perjuicios que sufran las personas debido a la falta de atención médica cuando ella es obligatoria, a defectos o insuficiencia en la misma, a la aplicación de tratamientos alejados o ajenos a los estándares y prácticas profesionales usuales, o la negativa de la EPS de autorizar la realización de medios diagnósticos o terapéuticos autorizados por el médico tratante, entre otros, constituyen controversias que tienen que ver con la seguridad social integral en tanto entrañan fallas, carencias o deficiencias en la observancia de las obligaciones y deberes que la ley ha impuesto a las entidades administradoras o prestadoras de servicios de salud, y por lo mismo el conocimiento de ellos corresponde a esta jurisdicción”.

Esta tendencia ha sido vista con preocupación por los sectores que suponían que la generalidad de los casos de responsabilidad civil por la actividad médica corresponden a la jurisdicción ordinaria civil (o administrativa, en el caso de entidades públicas). Pero, como lo viene señalando la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema, la regla de competencia de la rama laboral y de la seguridad social en la Ley 712 es amplia en la adjudicación de los conflictos de las entidades del sistema de seguridad social, de modo que hay razones de fondo para considerar que allí también caben los debates de responsabilidad civil de las entidades del mencionado sistema. El tema constituye, desde luego, todo un reto conceptual para la jurisdicción laboral, que en este aspecto como en tantos otros, tiene ante sí el desafío de resolver cada vez asuntos más complejos y variados en el mundo laboral y de la seguridad social.

(1) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia de julio 4 de 2003 (Rad. 20.168) y ratificada en la sentencia de febrero 28 de 2006 (Rad. 26.690).

(2) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia de julio 4 de 2002 (Rad. 21.168) y sentencia de agosto 22 de 2005 (Rad. 25.966).

(3) Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de abril 30 de 2003.

(4) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia de noviembre 25 de 2006 (Rad. 25.425).

(5) Al respecto puede verse, por ejemplo, la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, de marzo 22 de 2007 (Exp. 05001-3103-000-1997-5125-01), que resuelve un caso de responsabilidad civil en el que la afiliada demandó a la EPS y a la IPS por negativa a la asistencia médica oportuna.

(6) Ver, por ejemplo, la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, de julio 13 de 2005 (Exp. 13.542), que resuelve un caso de responsabilidad civil estatal por falla del servicio médico asistencial del Instituto de Seguros Sociales.

(7) Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, sentencia de febrero 13 de 2007 (Rad. 29.519), reiterada en sentencia de abril 26 de 2007 (Rad. 30.285).