La Conferencia Internacional de la OIT de 2010

Revista N° 162 Nov.-Dic. 2010

Gerardo Arenas Monsalve 

Magistrado del Consejo de Estado(1) 

Introducción

La 99ava Conferencia de la Organización Internacional de Trabajo (OIT) correspondiente al año 2010, se llevó a cabo en la sede habitual de Ginebra, Suiza, del 2 al 18 de junio. El presente documento, que se presenta como memoria de asistencia a la misma, pretende transmitir la impresión personal y dar cuenta de los alcances de la conferencia de este año, en el contexto del marco normativo e institucional de la OIT.

Este año se reunió la conferencia 99 de la organización. Según las actas oficiales, el número total de delegados titulares fue de 651 y el de consejeros técnicos acreditados fue de 2.316 para un gran total de 2.967, destacándose por parte de la comisión de verificación de poderes que “este año la participación de las mujeres como delegadas titulares de la conferencia se ha incrementado ligeramente, pero lamenta que su participación general se haya alejado un poco más del objetivo establecido por las Naciones Unidas en 1990, consistente en aumentar, por lo menos al 30% la proporción de mujeres en los órganos decisorios y rectores” (hubo 140 delegadas titulares, o sea un 21.5% del total de titulares; las consejeras técnicas fueron 682, es decir, el 29.4%. Del total de asistentes hubo 822 mujeres, “cifra que representa el 27.7% del total de delegados y consejeros técnicos, frente al 28.5% del año pasado”). Se destacó también que 19 Estados miembros no enviaron delegación.

1. La sesión inaugural de la conferencia

En el majestuoso palacio de las naciones de la ONU en Ginebra se llevó a cabo la sesión inaugural de la conferencia, con la presencia de las delegaciones de todos los países miembros de la OIT.

De conformidad con la constitución de la organización, los delegados oficiales por cada país son cuatro: dos delegados gubernamentales, un delegado de las organizaciones de empleadores y un delegado de las organizaciones sindicales. Además, pueden asistir, aunque sin derecho a voto, asesores técnicos de los tres grupos. El carácter tripartito de la OIT es una de las características más relevantes de la organización. El tripartismo está presente en todas las actividades de la OIT. Desde aspectos puramente externos como en la distribución de los asientos para las diversas comisiones de la conferencia internacional, se respeta dicho mecanismo. Debe recordarse, además, que la OIT promueve en sus instrumentos internacionales que la adopción de la legislación y de la política laboral y de seguridad social de cada país tenga en cuenta a los tres interlocutores sociales: esta política se conoce como “diálogo social” y es ampliamente promovida por la OIT.

Siguiendo protocolos previamente definidos, la asamblea eligió presidente de la conferencia para este año, al señor Gilles de Rubien, delegado empresarial francés. En su intervención de agradecimiento por la designación recordó a su compatriota Albert Thomas, primer director de la OIT y quien debió afrontar la crisis de 1929, para señalar que ese gran líder siempre consideró que las crisis no pueden hacer sucumbir la protección del trabajo.

Seguidamente, la sesión inaugural contó con la presencia de la señora Doris Leuthard, Presidenta de la Confederación Helvética. Era la primera vez que un Presidente de Suiza se dirigía a la conferencia de la OIT. Su discurso fue muy aplaudido, dado que insistió en la necesidad de que el mundo adopte una “gobernanza” global; dijo que la crisis financiera enseña que la globalización requiere un marco jurídico apropiado. Propuso que la OIT debería tener la calidad de observador en la Organización Mundial del Comercio, a fin de que los líderes de la globalización comercial tomen en cuenta los aspectos sociales que aporta la OIT. Finalmente, insistió en la importancia de que las normas de la OIT tengan mayor coercibilidad: al respecto dijo que hacia el futuro la importancia y credibilidad de la organización va a depender de que haga valer sus normas, para que no se convierta en “un tigre de papel”; a su juicio no puede ser en ningún modo aceptable que las violaciones de los derechos laborales queden impunes. Cerró su intervención señalando que se requiere que la mundialización en curso vincule el crecimiento económico y el progreso social.

Finalmente, se dirigió a los asistentes el señor Juan Somavia, Director General de la OIT, quien centró su intervención en la necesidad de una “respuesta equilibrada” para promover la recuperación del empleo. Señaló que hay en el mundo más de 210 millones de personas sin trabajo, el nivel más alto jamás registrado, e hizo un llamado por un “marco orientado al empleo para un crecimiento sólido, sostenible y equilibrado”. Sobre el aporte de la OIT a esta problemática global dijo que “nuestra cultura de diálogo social basada en el respeto de los derechos de los trabajadores es hoy más necesaria que nunca”.

2. Hacia un nuevo instrumento internacional: la comisión de los trabajadores domésticos

Tal como se ha explicado, la conferencia anual de la OIT luego de múltiples análisis y debates, aprueba los instrumentos normativos que la identifican: los convenios internacionales del trabajo y las recomendaciones.

La conferencia de 2010, resultó ser para los asistentes a la misma, un interesante y excepcional laboratorio de gestación de un instrumento internacional. En efecto, estaba en el orden del día, por primera vez, el debate acerca de los trabajadores domésticos y la conveniencia o no de aprobar un instrumento internacional. Previamente a la conferencia, la oficina había preparado un extenso documento, denominado “Trabajo decente para trabajadores domésticos” en el que se recogen los puntos de vista a nivel mundial acerca de un eventual instrumento internacional sobre el trabajo doméstico.

De acuerdo con ese primer documento de trabajo, la oficina expuso que la respuesta de los países fue mayoritariamente a favor de la elaboración de un convenio y de una recomendación. Se indicó que la propuesta de ocuparse normativamente del tema constituye una oportunidad excepcional para proteger a un grupo de trabajadores históricamente desfavorecido, que además es integrado mayoritariamente por mujeres y por inmigrantes. Se dijo, además, que se trata de un trabajo muy vulnerable al abuso por constituir un trabajo “a la sombra”, dado que se desarrolla en la intimidad de los hogares.

El debate resultó de mucho interés. Los delegados empleadores expusieron que la reglamentación de este tipo de trabajo es atípica y que legislar sobre un tema que tiene manifestaciones tan diversas de un país a otro, y aun al interior de un país, puede tener efectos macroeconómicos negativos. Señalaron también, que si se llega a producir una reglamentación en forma inadecuada, se afecta el mundo comercial, pues cada persona que deba asumir su propio trabajo doméstico, por la dificultad de contratarlo, se convierte a su vez en una persona que deja de estar como trabajador del mundo comercial. Destacaron que los gobiernos tienen un papel muy importante que cumplir frente al trabajo doméstico, con la posibilidad de “sensibilizar” hacia el respeto de los derechos de estos trabajadores; los planes gubernamentales deberían asesorar a los trabajadores domésticos acerca de sus derechos, como también orientar a los empleadores en el cumplimiento de la legislación. Por todas las razones indicadas, el grupo empleador estimó que una recomendación sería mucho más apropiada que un convenio, pues una recomendación ayudaría a que se expida legislación apropiada en cada país, lo que resultaría más benéfico que aprobar un convenio que posteriormente tendría problemas de ratificación.

Por su parte, los delegados trabajadores señalaron que “el trabajo decente para todos”, que es un propósito explícito de la OIT no puede ser solo “un slogan” con respecto a los trabajadores domésticos. Señalaron que desde la abolición de la esclavitud en el mundo no se ha abordado a nivel internacional el problema del trabajo doméstico, pese a que se registran casos de verdadero abuso: jornadas laborales sin límite, ausencia de complementos salariales por trabajo extra, frecuente hostigamiento sexual por parte del empleador, amenaza de daño físico, etc. Estimó el grupo trabajador, que fortalecer el trabajo decente para los trabajadores domésticos redunda en el bienestar de las familias que dependen de ellos. Señalaron también que el hecho de que existan diferentes situaciones en los países no constituye un problema insuperable para aprobar un convenio internacional de trabajo, pues habrá países que puedan aprobar el convenio y otros que requieran asistencia técnica de la OIT para una futura aprobación del mismo. Concluyeron indicando que apoyan la elaboración de un convenio y de la recomendación, con lo cual se alcanzaría un hito histórico que sería orgullo de la OIT.

Los delegados gubernamentales estaban mayoritariamente a favor de la aprobación de un convenio. Expusieron diversos argumentos, que en su mayoría fueron cercanos y similares a los expuestos por las organizaciones de trabajadores.

Finalmente, la comisión aprobó que la conferencia debía adoptar normas relativas al trabajo decente para los trabajadores domésticos, y que esas normas deberían revestir la forma de un convenio complementado por una recomendación. La comisión elaboró conclusiones con miras a la elaboración de ambos tipos de instrumentos.

Como todo convenio requiere la puesta en el orden del día de dos conferencias internacionales, es altamente probable la aprobación de un convenio en 2011, pues la conferencia general aprobó la inscripción oficial en el orden del día de la próxima reunión ordinaria un punto titulado “Trabajo decente para los trabajadores domésticos”, con miras a la elaboración de una norma general (un convenio complementado con una recomendación).

3. La comisión de aplicación de normas

Una comisión muy importante de la conferencia es la comisión de normas. En la conferencia de 2010, la comisión de normas se ocupó de dos aspectos principales: de una parte, analizó un documento sobre la política de empleo a la luz de las normas de la OIT; en segundo lugar, analizó las quejas específicas por violación de las normas internacionales del trabajo.

a) La política de empleo

El primero de los aspectos que abordó la comisión de normas fue la discusión de un documento, elaborado por la comisión de expertos en la aplicación de convenios y recomendaciones, denominado “Estudio general sobre los instrumentos relativos al empleo”, que contiene el análisis jurídico y la evaluación práctica acerca de cómo se vienen cumpliendo en los países miembros los convenios y recomendaciones de la OIT sobre el empleo y el derecho al trabajo. El propósito, del documento, como lo señala su introducción, es el de “promover una mayor coherencia entre la labor normativa y las políticas sociales que alienta la organización”.

En ese contexto, en los primeros días de la conferencia, la comisión de normas se ocupó de discutir acerca de si los instrumentos existentes sobre el tema de empleo y derecho al trabajo eran suficientes para promover al interior de los países miembros “empleo pleno, productivo y sostenible” como lo señalan los convenios vigentes.

En este punto, prevaleció la idea de que para la promoción del empleo, desde el punto de vista de las normas internacionales de trabajo, no se requieren actualmente nuevos instrumentos normativos, dado que la evidencia muestra que los convenios y recomendaciones sobre el tema dan pauta suficiente para actuar sobre el tema.

En general, los países y los sectores sociales señalaron la importancia de las políticas de empleo que se derivan de los convenios y recomendaciones, y destinaron sus intervenciones a compartir las experiencias nacionales en torno a dichas políticas.

b) El examen de las quejas por desconocimiento de las normas de la OIT

El segundo de los aspectos de los cuales se ocupó la comisión de normas, fue el examen detallado de las quejas presentadas y documentadas previamente por la comisión de expertos en relación con el incumplimiento de las normas de la OIT.

A este respecto, el debate de la conferencia de 2010, fue amplio. Resultó particularmente interesante asistir a los debates más densos en esta comisión, como lo fueron los casos de Canadá, Mauritania, Egipto y Myanmar, entre otros.

En otro aparte de este documento se comentan los pormenores de la exclusión de Colombia de esa lista para la reunión de 2010.

4. La comisión para la discusión recurrente sobre el empleo

Hubo en la conferencia de 2010, una “Comisión para la discusión recurrente del empleo”, que debatió con amplitud los problemas socio-económicos del empleo en el mundo. A diferencia de la comisión de normas al discutir el derecho al trabajo y el problema del empleo como problema jurídico-económico, que debatía el problema desde el ángulo del cumplimiento de los Estados miembros, la comisión para la discusión recurrente se ocupó del tema del empleo desde un ángulo más conceptual y práctico a la luz del análisis económico.

Como es fácil imaginar, en esta comisión el debate se caracteriza por la preocupación sobre los niveles de empleo, las políticas más apropiadas para su crecimiento, los distintos ángulos ideológicos del análisis, etc. Es lógico, entonces, que sea un debate “abierto”, en el sentido de que no puede haber conclusiones definitivas ni fórmulas de garantizada efectividad para el problema, sino que se trata, como lo indica el nombre utilizado por la OIT, de un “debate recurrente” acerca de este delicado problema del mundo laboral y de la economía global.

Aparte del trabajo desarrollado en esta comisión, hubo paneles de alto nivel, donde se expusieron resúmenes de los debates sobre política macroeconómica que tuvieron lugar en la misma, así como mesas redondas sobre experiencias nacionales de recuperación de la crisis.

Debe destacarse que esta comisión concedió mucha importancia a la discusión y seguimiento del denominado “Pacto mundial para el empleo”. Se trata de un documento, adoptado por la conferencia de 2009, que examinó las repercusiones de la crisis económica y financiera en los ámbitos social y del empleo. El pacto “promueve una recuperación productiva, centrada en la inversión, el empleo y la protección social”.

5. Otras actividades de la conferencia de 2010

La conferencia se ocupó también en otras comisiones y paneles del seguimiento a otro de los grandes propósitos actuales de la OIT como es la intensificación de la lucha contra el trabajo infantil. Otra de las actividades adicionales más destacadas fue el lanzamiento del “Informe anual sobre violación de los derechos sindicales”: Este año, el conocido informe ofreció un panorama general de la vulneración de los derechos fundamentales de los trabajadores en 140 países durante el año 2009.

6. La situación de las libertades sindicales y los derechos laborales en Colombia

Uno de los puntos complejos que estaba previsto abordar en la reunión de la OIT de este año era el relativo a la libertad sindical en Colombia, dado que en los últimos años el país había sido incluido en la lista de los países que en mayor grado violan los derechos sindicales. La muerte de sindicalistas y otros problemas jurídicos como la calificación de la legalidad de las huelgas por decisión administrativa y no judicial, la informalización del las relaciones laborales y su reemplazo por contratos de servicios o a través de cooperativas de trabajo asociado y muchos otros problemas, habían convertido en la última década a Colombia en una Nación fuertemente cuestionada en el principal escenario mundial de la protección laboral.

Cada año, la comisión de normas debate la situación laboral y sindical de 25 países de comprobada problemática en materia de cumplimiento de las normas de la OIT, de una lista que se define a partir del informe de la comisión de expertos. Este año, durante la primera semana de la conferencia, había gran expectativa respecto de si Colombia aparecería o no en la mencionada lista.

Finalmente, Colombia no apareció enlistada entre los países con graves problemas en estas materias, lo que constituyó noticia de primer orden en el país(2).

Hay diversas interpretaciones sobre la manera como se produjo esa decisión. Aquí nos limitamos a registrarlas, a título informativo y respetando todas las posturas, pues no nos corresponde emitir apreciaciones sobre ellas. Para el gobierno y para los representantes de los empleadores, la decisión es altamente benéfica para el país, pues lo retira de la lista de países “parias” en materia de protección laboral, sin dejar de recibir cooperación y apoyo por parte de la OIT.

Respecto del sector sindical, el asunto claramente los divide, y esa división constituye una muestra de los diversos enfoques sobre el asunto, ya que cada punto de vista fue puesto por escrito en declaraciones que circularon durante la conferencia de la OIT.

La CUT y la CTC se manifestaron en contra de la decisión de la OIT y señalaron en su comunicado que “el Estado colombiano no ha cumplido las observaciones y recomendaciones de los órganos de control de la OIT, y esta realidad no cambia por que este año Colombia no esté en la lista de casos de la comisión de normas”.

Por su parte, la posición de la CGT fue favorable a la decisión de la OIT. La CGT señala que la persistente inclusión de Colombia en la mencionada lista no ha resuelto los problemas de los trabajadores colombianos y en cambio sí ha servido el acuerdo tripartito suscrito en 2006. Para esta central sindical el objetivo “no es deteriorar la imagen de nuestro país en el exterior, sino más bien proteger los derechos de la clase trabajadora y del sindicalismo”.

7. La recomendación sobre el VIH y el SIDA en el mundo del trabajo

El tema del VIH y el SIDA en el mundo del trabajo se debatió en una de las comisiones especiales de la conferencia. El resultado de ese trabajo fue la elaboración de un proyecto de recomendación sobre el tema, que fue sometido a votación y aprobado en la plenaria de 17 de junio, finalizando la conferencia de la asamblea en una decisión prácticamente unánime (hubo 439 votos a favor, 4 votos en contra y 11 abstenciones). A continuación se presenta una síntesis de los aspectos más relevantes de la recomendación.

El alcance de la recomendación se extiende a todos los trabajadores que laboren en cualquier modalidad o régimen laboral, incluyendo los sectores público y privado, todos los sectores de la actividad económica, las fuerzas armadas y las economías formal e informal. Cubre a las personas que ejercen cualquier empleo, los pasantes y aprendices, los trabajadores voluntarios e incluso las personas que buscan un empleo.

Dentro de los principios generales de la recomendación se establece que “se debería reconocer que la respuesta al VIH y el SIDA contribuyen a la realización de los derechos humanos y las libertades fundamentales y la igualdad de género para todos”. También se indica que “la prevención de todos los modos de transmisión del VIH debería ser una prioridad fundamental”, y se señala que “los trabajadores deberían beneficiarse de programas destinados a prevenir los riesgos específicos de transmisión del VIH relacionados con el trabajo”. Se comprende dentro de los principios la idea de que “no se debería exigir a ningún trabajador que se someta a una prueba de detección del VIH ni que revele su estado serológico respecto del VIH”; también constituye principio de este instrumento “la protección de los trabajadores que desempeñan ocupaciones particularmente expuestas al riesgo de transmisión del VIH”.

Como parte de las políticas y programas nacionales, la recomendación dispone que los Estados miembros deberían adoptar políticas y programas nacionales relativos al VIH y el SIDA en el mundo del trabajo y sobre seguridad y salud en el trabajo; y que deben integrar dichas políticas en los planes de desarrollo y en las estrategias de reducción de la pobreza. Señala que tales políticas deben ser formuladas en consulta con las organizaciones de empleadores y trabajadores “así como con las organizaciones que representan a personas que viven con el VIH, tomando en consideración las posturas de los sectores pertinentes, en particular el sector de la salud”.

En relación con la discriminación y promoción de la igualdad de oportunidades y trato, el texto dispone que “el estado serológico, real o supuesto, respecto del VIH no debería ser un motivo de discriminación que impida la contratación, la permanencia en el empleo o el logro de la igualdad de oportunidades”. También señala que dicho estado “no debería ser un motivo para terminar una relación de trabajo”. Sobre las personas con la enfermedad “no se les debería negar la posibilidad de realizar su trabajo, con ajustes razonables, de ser necesario, mientras sean médicamente aptas para ello”. La recomendación sugiere medidas en el lugar de trabajo o a través de él para reducir la transmisión del VIH y mitigar sus repercusiones.

En el capítulo de la prevención, se dispone como criterio general que las estrategias “deberían adaptarse a las condiciones nacionales y al tipo de lugar de trabajo de que se trate y tener en cuenta las consideraciones de género, culturales, sociales y económicas”.

En punto del tratamiento y atención se dispone que todas las personas que viven con el VIH y sus familias “deberían tener derecho a servicios de salud”, el cual debe incluir el acceso “gratuito o asequible” a medidas como orientación y pruebas de detección voluntaria, tratamiento antirretroviral, nutrición apropiada, etc.

8. A manera de conclusión

Indudablemente, la asistencia a la conferencia anual de la OIT constituye una valiosa experiencia que permite conocer de cerca a la entidad de mayor poder e influencia en la fijación de las políticas laborales y de seguridad social en el mundo. Además, hacerlo desde la administración de justicia, como nos correspondió a los magistrados que asistimos por Colombia, implica formarse un criterio mucho más independiente y libre que el que corresponde a los actores sociales, sean empleadores o trabajadores, como también del gobierno de cuya delegación se forma parte.

Algo que impacta a quien asiste por primera vez a la conferencia, pero con conocimiento previo de la historia y labor de la OIT, es el peso institucional que tiene su tradición histórica: la organización no pierde de vista, pese a las diversas coyunturas políticas y económicas, que su misión fundamental es propiciar el diálogo social y la protección laboral y de seguridad social en el mundo. En ese sentido es muy notoria la respetabilidad institucional que despierta la organización en todos los asistentes.

También es digno de destacar el esfuerzo de la oficina internacional en el desarrollo de la conferencia: la elaboración del material previo, así como la labor logística durante el desarrollo de esta son descomunales. Además, la calidad técnica de sus estudios y documentos son también altamente reconocidos.

La conferencia de la OIT, como toda organización con poder de alto impacto social, inevitablemente funciona con una alta dosis de política: se hacen acuerdos previos, transacciones entre países y entre las delegaciones de empleadores y de trabajadores. Muchos asistentes a la misma se confunden al no poder comprender esos mecanismos de transacción, y tienden a ver en ella un campo de batalla política y de coyuntura. Hay ciertamente mucho de eso, pero es indudable que la organización no pierde el norte histórico y fundacional comentado antes.

Es inevitable, además, para cualquier asistente a la conferencia, confundirse un poco en la complejidad de las múltiples actividades que comprende la reunión anual. Esta memoria, que recoge muy en síntesis, lo más destacado que se pudo observar y asimilar, no deja de ser un resumen muy breve de una actividad que resulta descomunal en su variedad y contenido.

Finalmente, es notorio el cambio que se viene dando en la labor normativa de la OIT: aunque la organización sigue produciendo legislación internacional, en los últimos años el énfasis se viene dando en la promoción de políticas sociales y económicas hacia el fortalecimiento de los niveles de empleo y de protección y seguridad social.

(1) Las opiniones expresadas en este documento se hacen a título exclusivamente personal y solo comprometen la responsabilidad del autor.

(2) El diario El Tiempo, en su edición del domingo 6 de junio de 2010, destacó que “Por primera vez en 21 años Colombia fue excluida de la lista previa de países que examina la OIT por supuesto incumplimiento de los tratados laborales internacionales”. También señaló que el presidente Uribe había dicho que “es una gran noticia para el país y para los trabajadores colombianos” (pp. 1-5).