La construcción y las normas de salud ocupacional

Revista Nº 146 Mar.-Abr. 2008

Javier N. Rojas 

Especial para la Revista Actualidad Laboral 

Alrededor de las ocho de la mañana del pasado 1º de febrero, John Freddy Franco, un obrero de la construcción, de 26 años de edad, recibió la orden de subir una pesada viga de madera a la estructura de la cubierta del segundo piso de un edificio en construcción, ubicado en el sector de Chapinero, en Bogotá.

Al intentar levantar el madero, se percató de que era muy pesado para la fuerza de una sola persona, pero tomó aire profundamente, lo alzó al hombro y con todos sus músculos en tensión inició la marcha de ascenso. Al llegar al sitio de descarga, caminando como un equilibrista entre el disperso entramado estructural, estaba tan agotado que dejó caer la viga sobre aquel sin precaución alguna, con tan mala suerte que su camisa quedó enganchada en una puntilla saliente de la viga y fue arrastrado por esta en caída libre hasta el suelo.

Fue trasladado de urgencia a una clínica cercana, donde recibió la atención médica bajo el amparo del seguro de riesgos profesionales. Los médicos encontraron múltiples fracturas en uno de sus brazos y varias lesiones en la columna vertebral. Le practicaron la cirugía para reconstruir los huesos del brazo, mientras esperaban la evolución del problema de columna. Estuvo hospitalizado por siete días y fue dado de alta con un corsé terapéutico.

Hasta ese momento, no se habían presentado inconvenientes en los trámites, pero cuando los familiares de Franco llamaron a la clínica a solicitar la cita médica de control y los medicamentos prescritos, se les informó que no lo podían atender más, al parecer, porque el empleador no estaba al día con los pagos correspondientes a la administradora de riesgos profesionales (ARP). Al poco tiempo, Franco tuvo una recaída y tampoco lo quisieron recibir en la clínica donde lo atendieron la primera vez, hasta que se hiciera cargo de sus propios gastos.

Ante las sucesivas negativas de la clínica y de la ARP de seguir con el delicado tratamiento, Franco decidió instaurar una acción de tutela, cuya sentencia salió a su favor y obligó a la institución hospitalaria y a la ARP a continuar con la atención médica del accidentado, con cargo al seguro de riesgos profesionales.

Esta historia revela la vulnerabilidad en que se encuentran los trabajadores de este sector en lo atinente a riesgos profesionales. En momentos en que la construcción descuella como una de las actividades económicas más dinámicas del país, también se destaca por los preocupantes niveles de accidentalidad que presenta. La directora de riesgos profesionales del Ministerio de la Protección Social (Minprotección), Ana María Cabrera, asegura que, desde hace tres años, se registra un alarmante número de accidentes mortales en este sector.

En el 2006, tuvieron lugar 42.213 accidentes en el sector de la construcción, equivalentes al 10,7% del total de eventos registrados por el sistema de riesgos profesionales en los que se produjeron 394.297 víctimas mortales. Se trata del tercer sector con mayor número de accidentes, después de las actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler (27,4%) y de la industria manufacturera (20,6%).

Entre tanto, de 893 muertes ocurridas por accidentes de trabajo ese año, 119 se produjeron en la actividad de la construcción (13,3%), porcentaje superado solo por las muertes en actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler (26,6%) y de transporte, almacenamiento y comunicaciones (18,9%).

Vinculación restringida

La normativa vigente, comenta Cabrera, establece que solo pueden acceder a la cobertura del sistema de riesgos profesionales aquellas compañías formales y los contratistas que tienen un contrato administrativo o uno civil, mientras los contratistas y los trabajadores informales, que representan un grupo numeroso, aún no cuentan con una disposición que les permita vincularse a este.

Cabrera reconoce que no es posible integrar a todos los trabajadores informales de la construcción al sistema, porque no tienen trabajos permanentes y suelen realizar diversos oficios a destajo con distintos factores de riesgo, situación que no permite clasificarlos en determinada categoría y que dificulta a la ARP la prestación de asesoría sobre el control de sus factores de riesgo.

En esas circunstancias laborales tan irregulares y carentes de horario, cualquier accidente, sin reparar en tiempo ni lugar, resultaría de origen ocupacional y, dado que el sistema de riesgos es muy benévolo en cuanto a la cobertura de las prestaciones económicas y asistenciales, se pondría en dificultades la sostenibilidad económica del mismo, particularmente si se toma en cuenta el alto número de accidentes que se presentan en la actividad, comenta Gloria Maldonado, coordinadora del grupo de medicina laboral del Minprotección.

Precisa que en el sistema de riesgos profesionales no existe, como en los de salud y pensiones un fondo de solidaridad, por lo cual no se cuenta con una fuente que permita subsidiar las cotizaciones de los trabajadores informales en general. Sin embargo, el sistema destina el 40% de sus recursos financieros a campañas de promoción y prevención de los factores de riesgo de aquellos, mientras el ministerio ha realizado visitas de asistencia técnica a este tipo de población, con el objeto de enseñarle cómo identificar y prevenir los riesgos.

Cabrera explica que una de las razones por las cuales el sistema de riesgos profesionales no cuenta con un fondo de solidaridad es que el factor de riesgo depende de las circunstancias específicas en que labora cada persona, factor que se puede establecer y prevenir cuando el trabajador permanece en las instalaciones de una empresa. Pero en el caso de los obreros de la construcción, la exposición a los riesgos es permanente, pues no tienen sitio ni horario regular de trabajo. “Cuando es independiente, la misma persona se asigna las funciones, que, a su vez, originan eventuales riesgos; ahí vienen las dificultades para establecer cómo crear un sistema para este tipo de trabajador”, acota Cabrera.

El país está muy rezagado en la reglamentación técnica relativa a riesgos profesionales, mientras se ha avanzado en normativa administrativa, afirma Maldonado. Precisa que lo más parecido a un reglamento técnico es la Resolución 2400 de 1979, en la que figuran unas disposiciones generales sobre los requisitos mínimos que debe tener un centro de trabajo para controlar los factores de riesgo, aplicables a todas las actividades económicas, aunque comprende unos capítulos específicos para el sector de la construcción.

Desde la perspectiva administrativa el marco legal es el Decreto 1295 de 1994, que define cómo opera el sistema de riesgos profesionales y cuáles son las obligaciones de las ARP, de los empleadores, de los trabajadores y de las autoridades laborales. Hay otras normas generales que atañen al sistema: la Ley 9ª de 1979, relativa a saneamiento básico y que, además, trata algunos aspectos sobre el sitio de trabajo; la Resolución 1016 de 1989, que define cómo deben ser los programas de salud en las empresas, y la norma pertinente a la creación de los comités paritarios de salud ocupacional.

Más que una obligación

Según Cabrera, se expiden normas encaminadas a promover la seguridad laboral de los trabajadores, con el fin de que los empleadores las cumplan, pero estos no tienen la responsabilidad de aplicarlas porque consideran que con pagar a la ARP ya están cumpliendo su compromiso. “No tienen claro que deben velar por la seguridad de los trabajadores; el hecho de que paguen a una ARP para que les brinde asesoría no los absuelve de la responsabilidad de disminuir los riesgos en los sitios donde se adelantan las obras”.

Bajo el actual esquema de operación, las constructoras tienen muchos contratistas para atender diferentes frentes y etapas de las obras, pero las empresas no obligan a estos a implementar el programa de salud ocupacional ni les hacen seguimiento al cumplimiento de las normas sobre la materia. Cabrera expresa que en toda empresa debe haber esa clase de programas, y con mayor razón si se trata de la construcción, que es una actividad de alto riesgo. Por ejemplo, el empleador debe capacitar a un trabajador que no sabe cómo desempeñarse en alturas, antes de exponerlo a oficios en esas circunstancias.

En el año 2002, se encontró que el 85% de los trabajadores del sector no estaban afiliados a la seguridad social, asevera Maldonado. Se ha registrado un ligero aumento en esa cobertura, pero “todavía las cifras son escandalosas: el 70% sigue sin cobertura”. La construcción está generando alrededor de un millón de puestos de trabajo en el país al año. Por ende, es preocupante que la evasión alcance tan alto porcentaje, en una actividad donde los accidentes son, generalmente, mortales o dejan secuelas severas.

Lo dramático es que ese 30% de la construcción, afiliado al sistema de salud, corresponde a la población en la que más muertes y accidentes se presentan dentro del sistema general de riesgos profesionales, lo que evidencia “la poca responsabilidad de los empresarios en cumplir con las normas de salud ocupacional”, acota Maldonado.

Dada la crítica situación de la salud ocupacional en distintos sectores económicos, en el 2002 se organizaron nueve comisiones, entre estas la del sector de la construcción, que empezó a analizar técnicamente el problema, con el fin de definir acciones correctivas. Como parte de ese estudio se detectó, afirma Maldonado, que el problema surge en un gran porcentaje en los procesos de formación de quienes van a ser directores de obra, como ingenieros y arquitectos, pues en las universidades no se les transmiten los contenidos ni se sensibilizan sobre la importancia de la salud ocupacional.

Maldonado señala que, paradójicamente, en las universidades privadas se dictan materias relacionadas con la ética, pero, en la práctica, no les enseñan a los futuros profesionales cómo salvaguardar la vida del trabajador. Cabrera comenta que esa cartera ha invitado a las universidades a que incluyan la materia de competencias laborales en salud ocupacional en sus programas curriculares.

De otro lado, Maldonado alerta a los constructores acerca de la necesidad de cumplir la normativa en salud ocupacional, “pues antes los familiares de los trabajadores que morían accidentados en una obra no sabían que podían entablar demandas por responsabilidad civil o penal por ese hecho. Ahora sí saben y, además, hay abogados al acecho de esos casos para iniciar el proceso ante los tribunales”.

Según el asesor laboral y de seguridad social de firmas constructoras Juan Pablo López, en caso de accidente de un trabajador desprotegido, “el riesgo que asume el contratista o el constructor es la eventualidad de reclamaciones judiciales, en donde se solicita la indemnización por culpa patronal, figura muy especial del derecho laboral, en donde el trabajador, si demuestra que tiene un vínculo laboral, podría reclamar no solamente la pensión que reconoce el sistema de riesgos profesionales, sino una indemnización por los daños y los perjuicios derivados del accidente sufrido”.

Modernización normativa

Maldonado resalta que, además de haber adelantado tres encuentros nacionales de salud ocupacional para el sector de la construcción, como espacios de debate académico, la comisión ha preparado la actualización de la Resolución 2413 de 1979, mediante un proyecto de norma técnica que moderniza todas las disposiciones en salud ocupacional aplicables a cualquier obra de construcción.

Cabrera explica que, a partir de esa remozada norma, el empresariado de la construcción debe empezar a sopesar el costo y el beneficio de implementar unificadamente los programas de salud ocupacional en todas las compañías de contratistas a su servicio. Precisa que si el empresario de la construcción le dice al contratista que debe implementar el programa de salud con determinados parámetros o le establece cierta calificación en cuanto a salud ocupacional y la seguridad industrial, sin la cual no le acepta ninguna propuesta, obliga a los contratistas a promover ambientes laborales con prevención de riesgos.

En el proyecto de norma técnica se estipula que el responsable de la salud ocupacional en toda obra es el dueño de la misma y, en consecuencia, deberá liderar y controlar un sistema de contratación con reglas específicas en lo concerniente a la salud ocupacional, comenta Maldonado.

Si a los dueños de las obras se les enseña a aplicar medidas preventivas, y estos presionan que las incorporen los contratistas, se va a mejorar la calidad de la vida laboral de los trabajadores. El gran problema es que no se han dado cuenta de que en la medida en que no hagan campañas preventivas para disminuir los siniestros, las compañías de seguros y las ARP les van a aumentar las primas, asegura Cabrera.

Maldonado reconoce que hay altos niveles de evasión y de elusión en riesgos profesionales, como consecuencia de la débil capacidad de vigilancia y control del sistema de seguridad social, a pesar de que en el negocio de la construcción, se generan los recursos financieros suficientes para pagar las cotizaciones respectivas.

El asesor jurídico Juan Pablo López expresa que el sector de la construcción está sujeto a ciclos económicos que impiden su crecimiento constante, lo cual, a su vez, conduce a que presenten fenómenos complejos en materia laboral y de la seguridad social. Explica que para ajustarse a esa condición, las compañías constructoras desarrollan sus actividades mediante consorcios, uniones temporales o creación de sociedades específicas para adelantar proyectos de construcción, tipos de esquemas que facilitan la división del trabajo en las obras, pero que desdibujan la figura corporativa de empleador.

López señala que en las empresas de construcción hay trabajadores vinculados directamente, pero otro grupo de personas se vinculan mediante terceros llamados contratistas. Comenta que de acuerdo con un estudio de la Cámara Colombiana de la Construcción (Camacol), una tercera parte de los puestos de trabajo que genera la construcción en el país son empleados a través de sistemas temporales de contratación.

Se presenta una situación, afirma López, en la que la firma constructora cumple con las normas de seguridad social y con las de contratación laboral, pero los contratistas o los subcontratistas no y “recurren a sistemas de contratación no laborales, por días, por horas, a destajo, a sistemas de contratación por servicios. Obviamente, por la forma como opera la actividad de la construcción, con frentes de obra que se adelantan con diversa duración en el tiempo, es complejo tener una estructura de contratación permanente”.

Vientos en contra

Esa informalidad impide la continuidad en los programas de salud ocupacional, que benefician regularmente al personal vinculado directamente a la constructora y a una parte de los contratistas, pero no a un importante grupo de trabajadores de las obras, debido a los altos niveles de rotación y de informalidad. Tal situación impide, además, que las empresas inviertan en programas de capacitación en riesgos profesionales.

López señala que muchos subcontratistas o pequeñas empresas que se dedican a realizar actividades para constructoras grandes, eventualmente no afilian a sus trabajadores al sistema de seguridad social o, al tratarse de trabajadores independientes les exigen la cotización en salud y pensiones, pero nunca la cotización al sistema de riesgos profesionales, porque esta es de carácter voluntaria, por lo cual un grupo numeroso de trabajadores carecen de ese beneficio.

En consecuencia, si un trabajador desprotegido de riesgos profesionales sufre un accidente, puede contar con cobertura médica en urgencias, pero cuando comienza la validación del origen, las mismas empresas promotoras de salud o los fondos de pensiones manifiestan la negativa de otorgar cobertura prestacional para un accidente de origen profesional.

López cree que este sector requiere “un tratamiento especial desde la estructura del sistema de riesgos profesionales y de las normas de salud ocupacional, porque es altamente inestable, no solo macroeconómicamente, sino desde el punto de vista de la forma como se ejecutan los servicios dentro de las obras privadas o públicas del país”.

Germán Uribe, ingeniero ambiental y de seguridad industrial de la firma Ecocivil, asegura que la empresa tiene un plan de salud ocupacional que desarrolla en cada sitio de trabajo, al que le hacen seguimiento, tarea para la cual cuentan con un asesor que lo visita cada semana con el fin de verificar el cumplimiento del plan, la situación laboral en la obra y el ingreso de personal nuevo y su respectiva afiliación a la seguridad social y a riesgos profesionales. Afirma que se basan en el Decreto 1295 de 1994, que reglamenta las acciones en cuanto a riesgos profesionales.

Según esa norma, “lo primero que se debe hacer es identificar el riesgo, dictarles una charla a los trabajadores y decirles qué elementos de protección tienen que utilizar para evitar accidentes”, acota Gladys de Lancheros, gerente de Ecocivil. Se establece en cada obra el panorama de riesgos y, con base en este, se diseña el plan de salud ocupacional, en el que también se definen las políticas generales de seguridad de la empresa, que, incluso, contemplan la prohibición del uso de bebidas alcohólicas, de drogas alucinógenas y de consumo de tabaco, comenta el ingeniero Uribe.

Reconoce que ha mejorado la preocupación por la salud ocupacional en las licitaciones públicas de obras civiles, al igual que la importancia que le ha concedido al tema el Ministerio de la Protección Social. Entre las exigencias a quienes ganan una licitación, figura por ejemplo, que el contratista responsable esté inscrito en el Consejo Colombiano de Seguridad Industrial e, incluso, se les pide que estén certificados con normas internacionales de salud ocupacional.

Mayor acompañamiento

Gladys de Lancheros considera que las ARP tendrían que hacer mayor presencia en las empresas de construcción. Deberían dictar periódicamente las charlas de prevención de riesgos y adelantar el seguimiento a los programas de salud ocupacional, pero “no lo están haciendo, con la excusa de que no tienen tiempo. En consecuencia, las empresas se ven obligadas a contratar un asesor que realice el seguimiento a los temas de seguridad industrial”, comenta la gerente de Ecocivil.

Sostiene que la presencia regular de las ARP en las obras contribuiría a crear conciencia entre los trabajadores de la construcción sobre la importancia de utilizar permanentemente los elementos de protección, porque cuando se les pide que lo hagan, consideran que es un capricho del ingeniero que les reclama su uso. “Lo voy a multar, porque no se pone el casco”, es la amenaza que debe gritarse, con frecuencia, para que un obrero emplee ese implemento de protección, asegura el ingeniero Uribe.

Nevardo Bejarano, asesor de riesgos profesionales, comenta que, al visitar una obra, se le recomienda al empleador que garantice el uso de los elementos de protección por parte de los trabajadores pero, a veces, prima el afán por entregar las obras, al punto que los mismos supervisores no exigen el cumplimiento de las normas de seguridad. A pesar de que reconoce que una ARP tiene el compromiso de velar por ese cumplimiento, cuando evidencia irregularidades “no echa al agua’ al cliente ante las autoridades”, mientras señala que el Minprotección no visita las obras.

La directora de riesgos profesionales del Minprotección, Ana María Cabrera, afirma que las ARP tienen una obligación que están evadiendo, pues deben asesorar a las empresas en prevención de los riesgos y en promoción de la salud en el trabajo y denunciar las construcciones en donde encuentren fallas, en virtud de la función de vigilancia delegada por el Minprotección, pero aquellas no elevan las quejas ante las autoridades pertinentes. Se cuenta solamente con 200 inspectores que no alcanzan a vigilar a todas las empresas del sector. No obstante, si las ARP presentan una denuncia, los inspectores van a visitar la obra.

Los trabajadores de la construcción conforman un gremio muy difícil de incorporar en la cultura de la seguridad industrial, asegura la directiva de Ecocivil. Como muestra de tal dificultad señala que, en muchos casos, luego de entregarles la dotación de implementos de seguridad, los venden en la primera oportunidad que se les presenta. De otro lado, destaca los recurrentes problemas de actualización informática que enfrentan las compañías constructoras con las ARP, ante el inusitado número de afiliaciones y desafiliaciones que aquellas deben registrar en riesgos profesionales, dada la incesante rotación del personal en las obras.

Camino por seguir

El tecnólogo en seguridad industrial y salud ocupacional Israel Pérez asegura que, en ocasiones, los empleadores, en general, no les suministran a los obreros los elementos de protección, pero también suele ser común que estos se sientan obligados a emplearlos, sin plena conciencia del beneficio de ese hábito. Sin embargo, en las capacitaciones adelantadas por el mismo y, posteriormente, por la ARP del Seguro Social, se les habla acerca de la importancia de su uso, para evitar enfermedades profesionales y accidentes laborales.

Pérez, que trabaja con la firma constructora Casa, señala que esta compañía capacita en riesgos profesionales a los trabajadores de cada proyecto de construcción, sin reparar en el hecho de que algunos ya la han recibido.

Explica que la empresa Casa opera la parte administrativa de los proyectos de construcción, mientras una compañía contratista se encarga de las obras en sí. Pérez, en nombre de la firma Casa, realiza el seguimiento de las cotizaciones a la seguridad social y riesgos profesionales correspondientes a los obreros desplegados en la obra por la firma contratista. Si no cumple con ese requisito, no se permite el ingreso de los trabajadores a la obra. Acota que también verifica que les entreguen los elementos de seguridad industrial.

Mientras se promulga la norma técnica con la que se pretende promover un entorno laboral más seguro para los trabajadores de la construcción, John Freddy Franco no sabe todavía cuál será su futuro, pues cree que quedará con limitaciones para que lo acepten en otro oficio, además de que no quiere volver a laborar como obrero en edificaciones. Por ahora, tiene la esperanza de recuperar la salud y de capacitarse, con el objeto de vincularse como vigilante a una compañía de seguridad privada.

Tasa de accidentalidad laboral en Colombia, año 2006
SectoresNº trabajadores ARP privadasNº accidentes ARP privadasTasa de accidentalidad ARP privadasNº trabajadores ARP ISSNº accidentes ARP ISSTasa de accidentalidad - ARP ISSTotal trabajadores afiliados al sistemaTotal accidentes de trabajoTasa accidentalidad total
A. Agricultura, ganadería, caza y silvicultura165.79021.92213,22%98.10916.57616,90%263.89938.49814,59%
B. Pesca1.56221813,96%960434,48%2.52226110,35%
C. Explotación de minas y canteras37.8435.35114,14%24.8708.02532,27%62.71313.37621,33%
D. Industrias manufactureras598.42664.61910,80%188.28116.9328,99%786.70781.55110,37%
E. Suministro de electricidad, gas y agua29.4942.1337,23%10.7967997,40%40.2902.9327,28%
F. Construcción168.96622.78513,48%124.55619.42815,60%293.52242.21314,38%
G. Comercio al por mayor y al por menor; reparación de vehículos automotores, motocicletas, efectos personales y enseres domésticos435.22424.6615,67%255.9849.0533,54%691.20833.7144,88%
H. Hoteles y restaurantes62.9135.8589,31%38.2731.3643,56%101.1867.2227,14%
I. Transporte, almacenamiento y comunicaciones272.88518.0966,63%107.6273.7553,49%380.51221.8515,74%
J. Intermediación financiera141.0902.8552,02%20.3821.7378,52%161.4724.5922,84%
K. Actividades inmobiliarias, empresariales y de alquiler1.302.79792.0107,06%271.96816.0445,90%1.574.765108.0546,86%
L. Administración pública y defensa; seguridad social de afiliación obligatoria112.3373.9153,49%60.8001.8182,99%173.1375.7333,31%
M. Educación181.5714.7172,60%50.9531.3702,69%232.5246.0872,62%
N. Servicios sociales y de salud216.32015.3207,08%48.9782.9936,11%265.29818.3136,90%
O. Otras actividades de servicios comunitarios, sociales y personales121.7877.4246,10%60.7791.8633,07%182.5669.2875,09%
P. Hogares privados con servicio doméstico10.7531771,65%37.9353881,18%43.6885651,29%
Q. Organizaciones y órganos extraterritoriales329216,.38%19 0,00%348216,03%
R.Sin información168.755270,02%212.566 0,00%381.321270,01%
Totales4.028.840292.1097,25%1.608.836102.1886,35%5.637.676394.2976,99%