La inspección de trabajo en Colombia: evolución y estado actual

Revista Nº 124 Jul.-Ago. 2004

¿Cuáles son las funciones y qué hace en la actualidad la inspección de trabajo en Colombia?

Óscar Andrés Blanco Rivera 

Abogado asesor laboral 

A raíz del trágico accidente del pasado 28 de abril del 2004 donde perecieron 21 niños, estudiantes del Colegio Agustiniano Norte de Bogotá, como consecuencia del traslado de una máquina recicladora de asfalto, empleada en las obras públicas de Transmilenio, en un importante tramo de la transitada avenida Suba con calle 138 de la ciudad, nos preguntamos cuál es el quehacer diario de las autoridades encargadas del cumplimiento de las normas de tránsito, salud ocupacional y seguridad industrial como quiera que el accidente fue de naturaleza jurídica múltiple: de tránsito para los jóvenes estudiantes y el transeúnte que pasaba por el lugar, y de trabajo para los conductores de los vehículos colisionados.

Siendo nuestra especialidad el derecho laboral y la seguridad social, decidimos enfocar el artículo en la revisión, la efectividad y el cumplimiento de las disposiciones que le corresponde atender al Ministerio de la Protección Social y, en especial, las funciones de inspección, control, vigilancia del trabajo, seguridad industrial y salud ocupacional que le competen, con el objeto de prevenir esta clase de accidentes laborales.

Consagra el artículo 2º de la Constitución Política que son fines esenciales del Estado servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, los derechos y los deberes consagrados en la Constitución, asignándole a las autoridades de la República el deber de proteger a todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.

Nótese que, en cumplimiento de esta fundamental norma, el Estado está en la obligación de imponer la tranquilidad y moralidad públicas como elementos del orden público y límite a las libertades de los asociados, a tal punto que el ejercicio de los derechos y libertades de los gobernados encuentran su límite en el concepto de orden público que, en el campo de lo laboral, tiene su desarrollo en el artículo 17 del Código Sustantivo del Trabajo que dice: “La vigilancia del cumplimiento de las disposiciones sociales está encomendada a las autoridades administrativas del trabajo”.

Sobre el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, la Corte Constitucional, en Sentencia T-325 de 1993 ha dicho lo siguiente: “(…) aun cuando la Carta no otorga a la seguridad, a la tranquilidad, a la salubridad y a la moralidad el carácter de derechos fundamentales, sí resulta claro que, frente a situaciones concretas, el desconocimiento de estos puede conducir a la amenaza o violación de uno o varios derechos fundamentales como la vida, la intimidad personal y familiar, la salud, la paz, etc.”.

Si repasamos la prensa de esos días, observamos lo siguiente: el periódico El Tiempo en su edición del 30 de abril del 2004, página 1-3, a la pregunta: ¿Por qué ocurrió el accidente? Responde: La máquina estaba fuera del corredor de trabajo; se movilizaba por una vía pública crítica y de tránsito difícil; iba autopropulsada cuando debía haberse trasladado en una cama-baja; la movilización requería de una comunicación previa a la Secretaría de Tránsito y Transporte; el Código Nacional de Tránsito en su artículo 2º prohíbe a este tipo de maquinaria transitar por las vías de uso público o privadas abiertas al público; el concesionario violó además las normas contenidas en el Plan de Manejo de Tráfico, señalizaciones y desvíos contenidos en el contrato que obligan a informar con anticipación el recorrido para el desplazamiento de la máquina.

La revista Semana en su página 42 de la edición 1.148 del 3 al 10 de mayo del 2004, expone que el consorcio constructor, a pesar de haber cumplido con las exigencias sobre seguridad en la obra, plan de emergencias, constitución de brigadas de primeros auxilios y atención de accidentes, comunicaciones y vehículos para la evacuación de heridos, falló en la prevención y en el cumplimiento de normas explícitas de transporte que prohíben en el país que las máquinas consideradas herramientas de trabajo y no vehículos, como la que causó el accidente, circulen por su propia cuenta, razón por la cual estos aparatos no llevan placas y los que las manejan son considerados operarios y no conductores.

Como se concluye de las noticias anteriores, se observa que la imprudencia, impericia y errores laborales y de tránsito cometidos por el contratista y subcontratistas en el desarrollo de las obras públicas de Transmilenio en ese sector fueron las causantes del fatal accidente que resalta la total ausencia de la autoridad y nos obliga a cuestionarnos: ¿cuáles son las funciones y qué hace en la actualidad la inspección de trabajo en Colombia? y ¿se puede mejorar su acción policivo-administrativa?

Funciones de la inspección de trabajo

Desde la creación del Ministerio de Trabajo, Higiene y Previsión Social, por medio de la Ley 96 del 6 de agosto de 1938, le quedó asignado a esta entidad el ejercicio de la importante función de inspección y vigilancia del trabajo. Hoy en día el Ministerio de la Protección Social, que resultó de la fusión con el Ministerio de Salud Pública, tiene asignado en el numeral 28 de las funciones establecidas en el artículo 2º del Decreto Reglamentario 205 del 2003 “ejercer, en el marco de sus competencias, la prevención, inspección, control y vigilancia del cumplimiento de las normas sustantivas y procedimentales en materia de trabajo, empleo y seguridad social e imponer las sanciones pertinentes”.

La ejecución de esa función le corresponde a la Unidad Especial de Inspección, Vigilancia y Control del Trabajo a las Direcciones Territoriales que dependen administrativamente de la Unidad Especial y a las inspecciones de trabajo que se determinen en los municipios, siendo en todo caso de su resorte principal “dirigir, coordinar, desarrollar y evaluar las acciones de prevención, inspección, vigilancia y control en todo el territorio nacional, con el fin de garantizar el cumplimiento de las normas legales, reglamentarias y convencionales sobre el trabajo, el empleo y la seguridad social tanto en el sector público como en el privado” (D. 205/03, art. 29, num. 1º).

La doctrina tiene aceptado que desde que “el Estado comienza a intervenir en el ámbito de las relaciones laborales y aprueba las primeras normas que intentan resolver algún problema social, como el trabajo de los niños, la explotación de la mujer, la jornada agotadora de trabajo o la falta de higiene o de seguridad en el lugar de trabajo, por ejemplo, surgió la necesidad de vigilar su cumplimiento(1). Destaca este autor que la historia de la inspección es paralela a la historia de la legislación laboral porque, como lo señala Borrajo, “la acción espontánea de los interesados es por sí misma insuficiente para garantizar su eficaz cumplimiento”, razón más que suficiente para concluir que “es tarea del Estado vigilar su cumplimiento y, en caso necesario, forzar al mismo(2).

Su existencia parece que se remonta a la Gran Bretaña donde existió, desde 1802, una inspección facultativa destinada a impedir que las condiciones higiénicas de los locales favorecieran el desarrollo de las enfermedades contagiosas, para implantar oficialmente la inspección a las fábricas a partir de 1833. En Prusia se estableció inicialmente como facultativa (1839), siendo extendida a todas las actividades laborales por una ley de Bismarck de 1869. En Francia la ley de 19 de mayo de 1874 creó un cuerpo de funcionarios encargados fundamentalmente de asegurar la aplicación de las leyes sociales.

En España sus antecedentes se remontan a 1859, cuando la vigilancia del trabajo en las explotaciones mineras se encomienda a los ingenieros, para implantarla finalmente en 1906 como cuerpo técnico dependiente del Instituto de Reformas Sociales. En Italia se instituye un cuerpo de inspectores de la industria y del trabajo por ley de 22 de diciembre de 1912 donde el Estado asumió la vigilancia, por medio de órganos propios, centrales y periféricos, del cumplimiento de las leyes laborales. A comienzos del siglo XX se inicia en Colombia la expedición de las primeras disposiciones que prevén la prevención y control de la accidentalidad en el trabajo (L. 57/15), la atención de todas las cuestiones relativas al trabajo en el territorio nacional con la creación de la Oficina General del Trabajo (L. 83/23) y finalmente la creación del Ministerio de Trabajo (L. 96/38).

En el ámbito internacional se destaca que la inspección de trabajo, como cuerpo especial dentro de la administración del Estado, fue objeto de estudios y propuesta en la Conferencia de Berlín de 1890 y en los congresos internacionales de Zurcí de 1897, de París en 1900 y de Berna en 1905. Estos antecedentes sirvieron para que la inspección de trabajo fuera incluida como una memoria en la parte XIII del Tratado de Paz de Versalles del 28 de junio de 1919 que creó la OIT.

Cabe destacar que en esa memoria se proclamó “de importancia particular y urgente que cada Estado deberá organizar un servicio de inspección, que comprenderá a las mujeres, con objeto de asegurar la aplicación de las leyes y reglamentos para la protección de los trabajadores” (arts. 9º, 427). En la primera reunión de la OIT en Washington en 1919 se aprobó por unanimidad la Recomendación Nº 5 pidiéndole a cada Estado miembro que “implante lo más pronto posible, no solo un sistema que asegure una inspección eficaz de las fábricas y talleres, sino también un servicio público encargado especialmente de salvaguardar la salud de los obreros”; y la Conferencia en su reunión de Ginebra en octubre de 1923 aprobó por unanimidad la Recomendación Nº 20 sobre los principios generales para la organización de servicios de inspección, destinados a asegurar la aplicación de las leyes y del reglamento para la protección de los trabajadores.

Finalmente, la OIT elevó a la categoría de “convenios internacionales” los servicios de inspección obligando a todos los miembros que hayan ratificado los convenios 81 de 11 de julio de 1947 y 129 de 4 de junio de 1969 a mantener un sistema de inspección de trabajo. Dichos convenios fueron ratificados en Colombia por las leyes 23 de 1967 y 47 de 1975, respectivamente.

En el primero de los citados se destaca en su artículo 3º que el sistema de inspección estará encargado de: a) velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión, tales como las disposiciones sobre horas de trabajo, salarios, seguridad, higiene y bienestar, empleo de menores y demás disposiciones afines; b) facilitar información técnica y asesorar a los empleadores y a los trabajadores sobre la manera más efectiva de cumplir las disposiciones legales existentes; y, c) poner en conocimiento de la autoridad competente las deficiencias o los abusos que no estén específicamente cubiertos por las disposiciones legales existentes.

Y remata el artículo precitado en su numeral 2º, que ninguna otra función que se encomiende a los inspectores del trabajo deberá entorpecer el cumplimiento efectivo de sus funciones principales o perjudicar, en manera alguna, la autoridad e imparcialidad que los inspectores necesiten en sus relaciones con los empleadores y los trabajadores.

Rememorando los lineamientos primordiales del Convenio 81 se puede concluir que si en la actualidad nuestros inspectores llevaran a cabo una actividad proactiva (y no reactiva como ocurre generalmente a partir de la queja o el denuncio) para velar por el cumplimiento de las leyes laborales y de seguridad social seguramente tendríamos un importante alivio en nuestra congestionada justicia laboral tardía, donde finalmente van a parar reclamaciones por el no pago de prestaciones sociales, de salarios, de falta de afiliación y de cotizaciones a la seguridad social, etc., aspectos de índole económica, que tienen muy poco de argumentación jurídica que es a la que debe estar dedicada la acción judicial.

La inspección, trayendo a colación el Manual del Inspector del Trabajo publicado por el Ministerio del ramo en diciembre del 2001, se define como el “examen que hace el funcionario por sí mismo y en ocasiones con asistencia de los interesados y de peritos o testigos, de un lugar o de una cosa, para hacer constar en acta o diligencia los resultados de sus observaciones” (Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española).

La OIT la define como “una actividad institucional del Estado, encomendada a un cuerpo de funcionarios encargados, en nombre del poder público, de verificar la correcta aplicación de las leyes y de los reglamentos de trabajo” (op. cit.). Agrega el Manual que el sistema de inspección de trabajo es el procedimiento adelantado por el funcionario del Ministerio del Trabajo para constatar la aplicación de las normas laborales, las del régimen de seguridad social integral y las relacionadas con los convenios de la OIT, debidamente ratificado, en las empresas o en los centros de trabajo.

Resumiendo se destaca que las principales características de la función de inspección son: a) que compete directa y exclusivamente al Estado; y, b) requiere de la intervención de agentes gubernamentales que velen por el cumplimiento de la normatividad laboral. Como puede observarse, la importancia de la inspección de trabajo es rotunda, razón por la que no deben existir dudas para el empleador, el trabajador y la autoridad competente en su acción de policía administrativa. Infortunadamente, la insuficiencia de inspectores y el cúmulo de funciones no le permiten a la unidad ministerial y a las direcciones territoriales ejercer con eficacia su acción policiva que, como antes lo señalamos, evitaría muchas acciones judiciales de asuntos que son meramente de rutina administrativa policiva en el más sano intervencionismo de Estado.

Al respecto en Sentencia C-160 de 1999 del 17 de marzo de 1999 la Corte Constitucional, con motivo de la demanda de inconstitucionalidad de los artículos 68, 82, 85 y 87 de la Ley 446 de 1998 y el artículo 25 (parcial) de la Ley 23 de 1991 que establecieron como requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción en asuntos laborales intentar la conciliación ante las autoridades administrativas del trabajo (léase inspectores de trabajo) o ante los Centros de Conciliación, resumió el informe del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en los siguientes términos:

En la actualidad existen 271 cargos de inspectores de trabajo en todo el país, 28 de los cuales se encuentran actualmente vacantes (…). Según la Resolución administrativa 2401 de 1997, por la cual se estableció el manual de funciones y requisitos para los empleos de la planta de personal del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, que se acompañó al referido informe, los inspectores del trabajo son responsables de 31 funciones, entre las cuales se encuentra la de tramitar las peticiones de conciliación y de realizar las correspondientes audiencias (...)”.

Esto llevó a la Corte a declarar inexequibles los artículos demandados, entre otras razones, por no contarse con los medios materiales y personales suficientes por parte del Ministerio para atender en forma pronta, oportuna, eficaz y eficiente las peticiones de conciliación que se presentan por quienes están interesados en poner fin a un conflicto laboral. Señaló en la sentencia que se tiene comprobado que los inspectores de trabajo solamente atienden estas diligencias en las horas de la mañana y que en la práctica únicamente pueden despachar unos pocos casos, con la consecuencia de que existe gran congestión en los trámites de las solicitudes y los interesados tienen que someterse al viacrucis de tener que esperar varias horas en filas que comienzan desde antes de las 6 a.m., y como si fuera poco las citaciones para audiencia se están programando para 2 ó 3 meses después.

A manera de comentario señalamos que si esto era para atender la conciliación anticipada como requisito de procedibilidad, qué se podrá esperar de la atención de oficio o a petición de parte de las visitas de inspección y vigilancia que le están encomendadas a las inspecciones de trabajo para constatar el cumplimiento de las disposiciones legales laborales.

El Manual establece tres grandes funciones generales que debe realizar el funcionario asignado al cargo, a saber: 1) adelantar investigaciones administrativas laborales iniciadas de oficio o con base en peticiones de interés particular; 2) realizar las diligencias de constatación, en ejercicio del derecho de petición en interés general; y, 3) las de simple trámite administrativo.

La primera función genérica de la inspección de trabajo consiste en verificar el cumplimiento de la legislación basada en el control de la información, en el asesoramiento a los empleadores y a los trabajadores y en la información a las autoridades competentes. Para obtener los resultados propuestos ocupa primerísimo lugar el ejercicio del control. El control se basa en la visita a los establecimientos sometidos a la inspección y tiene por objeto, mediante la observación y la discusión, verificar la situación y promover y garantizar eficazmente el cumplimiento de la legislación.

Anota el Manual (pág. 45) que el control abarca casi la totalidad de las funciones del inspector y resume su papel esencial ya que tiene connotaciones policivas y represivas, debido en esencia a que la inspección del trabajo está encargada de velar por el cumplimiento de la legislación como quiera que las empresas están obligadas a respetar las disposiciones laborales y sociales.

Tan importante es la función de control que el artículo 12 del Convenio 81 autoriza a los inspectores debidamente identificados “a) Para entrar libremente y sin previa notificación, a cualquier hora del día o de la noche, en todo establecimiento sujeto a inspección; (...), c) Para proceder a cualquier prueba, investigación o examen que consideren necesario para cerciorarse de que las disposiciones legales se observan estrictamente (...)”. Y el 13 los faculta “Para tomar las medidas a fin de que se eliminen los defectos observados en la instalación, en el montaje o en los métodos de trabajo que, según ellos, constituyan razonablemente un peligro para la salud o seguridad de los trabajadores”.

Ante la amplitud de esta función el empresario no debe preocuparse, como sucede a menudo. Todo lo contrario: creemos que se trata de medidas en pro del mejoramiento continuo del negocio, fundamental en estos tiempos de globalización que nos imponen el cumplimiento de cláusulas sociales de respeto a los mínimos como medida para el ingreso de nuestros productos a los mercados internacionales.

Lamentablemente, las visitas se encuentran limitadas en Colombia por el mínimo número de inspectores y el tamaño global de las empresas que se deben vigilar. A escala nacional existen 289 cargos en la planta de personal del Ministerio. En el caso de Bogotá, de los 28 inspectores que existen en planta de personal, 16 atienden directamente en sus oficinas las reclamaciones o querellas de trabajadores sobre el incumplimiento de pago de prestaciones, afiliaciones a la seguridad social, violaciones a fueros especiales como la maternidad, etc.; uno en turno se dedica diariamente a atender conciliaciones; dos a constatar suspensión de actividades laborales, cierres intempestivos de empresas; y los nueve restantes apoyan la acción administrativa de otras dependencias ministeriales.

Se dice que a cada inspector del trabajo de Bogotá le corresponde ejercer funciones sobre poco más de tres mil quinientas empresas, lo que de hecho constituye una clara flagrancia que vuelve casi imposible su acción policivo-administrativa, afectando de manera principal las visitas destinadas a verificar cumplimientos legales en materia de jornada de trabajo, descansos, remuneraciones mínimas, afiliaciones y pagos de aportes a la seguridad social, condiciones de higiene, salubridad y seguridad industrial.

La segunda función genérica es la de brindar información y asesoramiento a los empleadores y a los trabajadores, que tiene por objetivo indicar la forma más efectiva para hacer cumplir las disposiciones legales, de acuerdo con los convenios y las leyes. Dice el Manual que la información y el asesoramiento son actividades complementarias del control, pues como se ha señalado antes, la misión del inspector no es solamente represiva (pág. 50).

Es ante todo una función pedagógica dentro de la de prevención que debe generar resultados positivos que redundan en el mejoramiento de la productividad y el clima organizacional. Se tiene comprobado que uno de los mayores obstáculos en la aplicación de la legislación laboral es el desconocimiento, la razón de ser de las normas y la utilidad que tiene su cumplimiento.

Y la tercera función genérica es la de poner en conocimiento de la autoridad competente los abusos o las deficiencias que no estén específicamente cubiertos por las disposiciones legales vigentes. El Manual destaca que esta labor es muy precaria en el país e infortunadamente el sistema de inspección no se nutre de las posibles violaciones que pueden ser constatadas por las autoridades competentes y que repercuten en la eficacia del sistema (pág. 50).

No debe perderse de vista que día a día los cambios tecnológicos y el empleo de nuevas materias primas, equipos y procesos que contribuyen a mejorar la productividad pueden afectar la salud de los trabajadores, lo que habrá que prevenir para evitar daños irreparables en su salud e integridad personal.

En cuanto a las funciones específicas del inspector se destaca que de acuerdo a la Resolución 218 de 1993; decretos 2737 de 1989, 1376 de 1966, 1373 de 1966, 291 de 1957, 703 de 1968, 2303 de 1989, 2351 de 1965; Ley 50 de 1990, artículos 433 y 151 CST, etc., se tienen asignadas 25 funciones principales y 32 adicionales para los inspectores de las principales direcciones territoriales del país.

Al revisarlas se observa que, con unas pocas que son cargos de “escritorio”, la mayoría deberían realizarse mediante visitas al sitio de trabajo para constatar el cumplimiento del trabajo de menores de edad; la suspensión de actividades por fuerza mayor o caso fortuito; la retención o disminución colectiva e ilegal de salarios; la negativa a iniciar conversaciones en etapa de arreglo directo; los actos atentatorios contra el derecho de asociación sindical; la protección a los bienes, equipos y procesos de producción de empresas en cese de actividades; la conciliación en conflictos rurales entre propietarios o arrendadores y ocupantes, arrendatarios, aparceros y colonos; la inspección y la vigilancia a cooperativas de trabajo asociado y empresas asociativas de trabajo; la verificación de cumplimiento de disposiciones legales en materia de trabajo, empleo y seguridad social; y la verificación de aplicación de programas de salud ocupacional, de higiene y de seguridad industrial, etc.

De su lectura destaca que la acción policivo-administrativa de la inspección del trabajo definitivamente debe efectuarse en gran medida con base en visitas al sitio de trabajo. Si tomamos como pauta que en Colombia existen aproximadamente 600.000 empresas, de las cuales 500 son consideradas grandes, 5.000 medianas y el resto pequeñas y microempresas, se deduce que es imposible atender visitas de inspección, control y vigilancia con escasos 289 inspectores que existen en la planta de personal del Ministerio a escala nacional, en especial sobre las últimas donde se detecta una mayor vocación de elusión de la normatividad laboral y de seguridad social.

La importancia de la inspección de trabajo se destaca en razón a que su acción decidida debe convertirse en un fundado temor del empresario de cumplir con sus obligaciones legales so pena de ser sancionado. A contrario sensu, no efectuar el control policivo-administrativo persuade a los incumplidos de que nada les ha de pasar, resultando afectados los derechos fundamentales y sociales de los trabajadores.

En conclusión, la tendencia de la acción policivo-administrativa de la inspección de trabajo, se refleja en el Informe Estadístico suministrado por la Dirección Territorial de Cundinamarca correspondiente al trimestre enero-marzo del 2004 que resumimos por concepto y cantidad, así:

El anterior resumen de la Dirección Territorial, corrobora, desde nuestro punto de vista, la poca acción de control, inspección y vigilancia desarrollada en visitas de inspección que se reducen según los tres últimos ítems a un total de 86 para poco más de 280.000 empresas entre grandes, medianas, pequeñas y microempresas que se estiman existen en Bogotá, lo que confirma la apreciación de la Corte Constitucional en la sentencia antes citada sobre la escasa posibilidad que tiene el Ministerio para atender en forma efectiva su acción gubernamental con la nómina actual de inspectores de trabajo.

Informe estadístico trimestre enero-marzo del 2004

ConceptoCantidad
Reclamaciones o querellas individuales.4.566
Reclamaciones o querellas colectivas.283
Actas conciliadas totales.2.928
Actas conciliaciones parciales.68
No conciliadas.673
Consultas verbales atendidas.75
Autorizaciones de trabajo a menores de edad.638
Reclamaciones de menores trabajadores.150
Solicitudes de despido en estado de embarazo autorizadas.2
Solicitudes no autorizadas.2
Empresas sancionadas por violación al sistema de pensiones.46
Por violación al sistema de riesgos profesionales.38
Por violación a la ley laboral.157
Por evasión, elusión y morosidad en pago de aportes.23
Por violación a la convención colectiva.3
Por negativa a negociar.0
Por no atender a citación.104
Ceses de actividades constatados.1
Huelgas realizadas.1
Investigaciones administrativas personas naturales (1ª citación).2.086
Investigaciones administrativas segunda citación.1.492
Investigaciones administrativas laborales en trámite.1.613
Investigaciones administrativas laborales con resolución.273
Investigaciones administrativas archivadas.1.714
Revisión y aprobación reglamentos internos de trabajo.392
De higiene.445
Registros de comités paritarios y vigías ocupacionales.768
Recursos de reposición fallados.23
Recursos de apelación fallados.53
De queja.14
Revocatorias directas.2
Autorizaciones de préstamos sobre salario.422
Autorizaciones pago cesantías parciales.102.729
Autorización vacaciones compensadas en dinero.2.739
Autorización de trabajo en horas extras.73
Visitas de inspección de carácter general.72
Visitas de salud ocupacional y riesgos profesionales.6
Visitas por evasión, elusión y morosidad en pago de aportes.8

(1) Suárez González, Fernando. Instituciones de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social. Capítulo 42, AIA DTSS, México: 1997.

(2) Hueck y Nipperdey, op. cit.