“La justicia laboral peruana tiene como principal rémora su lentitud”

Revista Nº 152 Mar.-Abr. 2009

Entrevista realizada a Mario Pasco Cosmópolis por Javier Rojas 

A pesar de que la legislación peruana establece el proceso oral en los tribunales, en la práctica este se adelanta mediante el procedimiento escrito, lo que impide que se imparta justicia con celeridad en los asuntos laborales, asegura Mario Pasco Cosmópolis, reconocido experto en derecho del trabajo.

En entrevista con Actualidad Laboral, este abogado peruano habló de los esfuerzos por imprimirle agilidad al sistema oral, de los derechos del trabajador consagrados en la legislación de su país y de los efectos laborales del tratado de libre comercio (TLC) con EE.UU.

Actualidad Laboral: ¿Qué lecciones aprendió Perú de la reforma laboral de la década de los noventa?

Mario Pasco Cosmópolis: La legislación laboral peruana, después de un largo y positivo período formativo de algo así como sesenta años (1910-1970), sufrió desde la década de los setenta un permanente flujo y reflujo, que la ha llevado de un extremo de excesivo proteccionismo a una radical flexibilización. Ese vaivén se ha producido, además, siempre a través de actos legislativos provenientes del poder ejecutivo: algunas veces, en ejercicio de facultades delegadas por el Congreso; otras, por gobiernos de facto (el gobierno militar en la década de los setenta y el gobierno autoritario de Fujimori en la década de los noventa). La lección fundamental aprendida, no solo de la reforma más reciente, sino de ese devenir histórico, es que a la legislación peruana le falta ese equilibrio fruto de la ponderación y del cimiento democrático: las leyes las debe promulgar el Parlamento, no el Ejecutivo.

A. L.: ¿La normativa laboral peruana se inclina más del lado de los derechos del trabajador o del empleador?

M. P. C.: Definitivamente, la legislación peruana es proteccionista. Aun con la reforma flexibilizadora de la década de los noventa, la normativa conserva una fuerte impronta garantista. En general, la legislación apunta a solventar los derechos de los trabajadores, muchas veces sin contemplar contrapesos suficientes para el empleador como generador de trabajo.

A. L.: ¿Qué implicaciones tuvo la reforma de la década de los noventa en materia de derecho del trabajo colectivo?

M. P. C.: En 1992, se puso en vigor la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, que contempla como un todo la libertad sindical, la negociación colectiva y la huelga. El anteproyecto en que dicha norma se sustentó era promotor de las instituciones colectivas e implicaba una reducción del rol hegemónico que hasta ese momento tenía el Ministerio de Trabajo en los procesos colectivos, y la apertura a un ancho campo para la autonomía de las partes sociales. Desafortunadamente, el proyecto fue desfigurado, al introducírsele cambios que iban en la dirección opuesta, convirtiendo así un modelo abstencionista en otro todavía intervencionista. Por esa y otras razones, la norma fue objeto de impugnación ante el comité de libertad sindical de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que formuló observaciones concretas que fueron acogidas, con lo que se mejoró en algo.

A. L.: ¿Cuáles fueron las consecuencias en el entorno laboral cotidiano?

M. P. C.: En el plano de la realidad, los sindicatos habían sufrido grandes mermas en la década de los noventa: la afiliación disminuyó de manera drástica, la negociación colectiva fue decayendo paulatinamente, hasta quedar focalizada en grupos marginales, y la huelga dejó de ser un instrumento de lucha social. La debilidad sindical trajo aparejada la decadencia de los derechos colectivos. Mucho de ello sucedió como consecuencia de la precarización de la contratación, la aparición y auge de modalidades de subcontratación e intermediación laboral y la utilización masiva de convenios de formación laboral, a los que la ley no reconocía naturaleza laboral, todo lo cual redundó en una menor afiliación. Esta situación ha revertido grandemente en los últimos años, pero está todavía muy lejos de lo alcanzado en la década de los ochenta.

A. L.: ¿Qué lecciones han aprendido los sindicatos peruanos de esa reforma laboral?

M. P. C.: Los sindicatos han sufrido en forma directa esta crisis. Quizás la lección más positiva sea haber tomado conciencia de la necesidad de acciones conjuntas y unitarias. En el Perú, donde la afiliación sindical es mínima (se estima en no más del 9% de los trabajadores sindicalizables, esto es, que laboran en empresas con 20 o más trabajadores), los sindicatos se dan el lujo de contar con cuatro confederaciones, una de las cuales, la más reciente, lleva, paradójicamente, el membrete de Central Unitaria de Trabajadores. Otra lección consiste en haber comprendido la virtud del diálogo social: aunque los frutos no sean espectaculares, lo cierto es que el Consejo Nacional de Trabajo sigue siendo un foro al que acuden disciplinada y positivamente sindicatos y organizaciones empresariales.

A. L.: ¿Qué inconvenientes enfrenta la justicia laboral peruana en la actualidad?

M. P. C.: La justicia laboral tiene como principal rémora su lentitud. Aunque en teoría el proceso es oral, en la práctica discurre por los cansinos métodos del proceso escrito, con lo que la demora en la tramitación es la regla general. Para tratar de enfrentar este grave problema, está en curso una reforma para cambiar del sistema escrito al oral, en un proceso por audiencias fuertemente soportado en las modernas tecnologías.

A. L.: ¿Ha sido bien empleada la figura de intermediación laboral en Perú?

M. P. C.: La intermediación laboral —entendida como la simple puesta a disposición de personal por una empresa intermediaria a una principal— fue objeto, no de simple tolerancia, sino de virtual estímulo e incentivo en la década de los noventa. El efecto pernicioso de una intermediación desaforada trajo como natural consecuencia —dentro del consabido flujo y reflujo— una legislación tan restrictiva que equivale a una virtual prohibición, al relegarla a situaciones límite.

A. L.: ¿Qué ajustes requiere esa modalidad de intermediación?

M. P. C.: La legislación peruana en materia de intermediación y tercerización es muy reciente y ha sido ampliamente debatida. Aunque puede pecar de rígida y restrictiva, ha permitido, sin embargo, disciplinar una actividad que, a través de una utilización desaprensiva y desmesurada, se traducía en niveles inaceptables de relegación e indefensión para un número muy elevado de trabajadores. Por ende, no parece necesario —y quizás sería contraproducente— revisar la legislación que tiene pocos años de puesta en vigor.

A. L.: ¿Qué se está haciendo en Perú para defender los derechos de los trabajadores informales?

M. P. C.: Perú ha adoptado muy recientemente —junio del 2008— una norma de amplio espectro, la Ley Mype, destinada a la “promoción de la competitividad, formalización y desarrollo de la micro y pequeña empresa y del acceso al empleo decente”. Como su nombre expresa, la ley tiene por objeto dotar a la pequeña y, muy en especial, a la micro empresa de un régimen integral de estímulo, que abarca una serie importante de ámbitos: societario, administrativo, financiero, comercial, tributario, laboral, provisional, a partir de la premisa de que la problemática de las Mype es de tal envergadura que debe ser encarada como una política de Estado, que comprometa transversalmente no solo a todas las entidades públicas, sino a las empresas y organizaciones empresariales, los sindicatos y la sociedad civil.

A. L.: ¿Cuáles son las reformas laborales en que está empeñado el presidente Alan García?

M. P. C.: El actual gobierno ha acometido algunas grandes reformas en el campo laboral: en primer lugar, la Ley Mype; luego, la creación de un nuevo servicio civil; tercero, la regulación racional de la intermediación y tercerización. Lo que resta, sin embargo, es lo más importante: una Ley General de Trabajo. En Perú, no hay un código, ni una consolidación, ni un estatuto, ya que la legislación es dispersa. En el 2002, se formó una comisión de expertos, integrada por seis catedráticos universitarios, con el encargo de preparar un anteproyecto, que quedó listo en junio de ese año. Trasladado al Consejo Nacional de Trabajo para conferirle legitimidad social, el debate resultó infructuoso, al consensuarse una inmensa mayoría de artículos, pero quedar sin acuerdo los que las propias partes consideraron los más trascendentes: grupos de empresas, contratación temporal, régimen del despido, negociación colectiva. Al empantanarse el debate, tomó cartas la comisión de trabajo del Congreso, que, empero, en lugar de buscar solución a los desacuerdos por una vía de equilibrio, cargó las tintas de modo tendencioso, condenando al proyecto a su parálisis, que es lo que ha sucedido. El proyecto sigue sin progresar.

A. L.: ¿Cómo ha cambiado el pensamiento en materia laboral del presidente Alan García en comparación con su primer mandato?

M. P. C.: La diferencia es abismal, no solo en el pensamiento en materia laboral, sino económica, política y, prácticamente, en todo orden de cosas. La experiencia que el presidente Alan García ha atesorado a raíz de su primer gobierno, que todos sin excepción califican de fracaso, le ha permitido asumir su segundo mandato con una visión estratégica de largo alcance, uno de cuyos componentes es el laboral. Las normas que ha promovido o promulgado así lo demuestran, sin la más mínima duda.

A. L.: ¿Cuáles han sido las principales críticas del Partido Demócrata estadounidense a la situación laboral de los peruanos en el contexto de la aprobación del TLC entre Perú y EE.UU?

M. P. C.: Las críticas del Partido Demócrata han sido suscitadas por desinformación, que les ha sido alcanzada por los sectores sindicales más radicales, empeñados, no en que el TLC sirva para mejorar la situación de la clase trabajadora, sino en boicotear al propio tratado. Esos sectores viajaron a Washington, cuando el TLC estaba en debate, para tratar de persuadir a los legisladores de que no lo aprobaran. En lo más reciente, por ejemplo, los legisladores demócratas han cuestionado las normas sobre intermediación y tercerización, sin percatarse que las mismas apuntan reciamente a garantizar los derechos de los trabajadores.

A. L.: ¿Qué beneficios se derivarán del TLC entre Perú y EE.UU en materia de derechos laborales para los peruanos?

M. P. C.: El efecto más inmediato proviene de la obligación que el gobierno peruano ha asumido de hacer respetar su normativa. La legislación peruana requiere de pocos cambios o ajustes, salvo uno fundamental: lograr su cumplimiento. Pues bien, el TLC exige del gobierno una acción más enérgica y decidida para lograrlo. El otro efecto no se dará en el campo jurídico, sino económico: el crecimiento que el TLC debe traer aparejado habrá de traducirse en mayor y mejor empleo, remuneraciones más elevadas y mejores condiciones de trabajo.

A. L.: ¿Qué beneficios laborales están vigentes para los trabajadores de los países de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) que migren de un país a otro de la CAN?

M. P. C.: La CAN es pródiga en instrumentos y pobre en resultados: existen el instrumento para las migraciones, el instrumento andino de seguridad social y operan los consejos laboral y empresarial. Así mismo, se producen con puntualidad las reuniones de ministros de Trabajo. Pero cuando se mira la realidad, el resultado es desalentador. Resulta difícil, por ello, encontrar beneficios efectivos a nivel subregional. Más lo son, empero, los de carácter binacional: el vigente entre Ecuador y Perú, por ejemplo, que garantiza igualdad de trato y, fundamentalmente, va acompañado de acciones administrativas de inspección y control en la zona fronteriza de Tumbes y Piura, por el lado peruano, y las provincias de El Oro (Machala) y Loja, por el lado ecuatoriano.

A. L.: ¿Qué se está haciendo en Perú por el trabajo decente de que habla la OIT?

M. P. C.: El gran problema peruano es la informalidad. Se calcula que la ratio de informalidad laboral, en tanto que trabajadores no registrados, es del orden del 66%. En las empresas con 20 trabajadores o menos, la proporción alcanza el 90%; en las pequeñas, es del orden del 48%, e, incluso, en las medianas y grandes se dan tasas muy elevadas del orden del 19%. Gran parte de la población económica activa es informal. La Ley Mype está prevista para atacar de raíz esta marginación, de allí que su propio membrete lleve como corolario el acceso al empleo decente.