“La legislación tributaria es muy rígida”

Revista Nº 124 Jul.-Ago. 2004

El artículo 338 de la Carta terminó con la costumbre de crear impuestos de manera retroactiva.

Javier N. Rojas 

Especial para la Revista Impuestos 

Para el ex magistrado del Consejo de Estado Germán Ayala Mantilla, los artículos 150, numeral 10, y 338 de la Constitución constituyen los mayores aportes al derecho tributario, pues acogen el principio de la legalidad en lo relativo a la expedición de normas de carácter tributario. A su turno, el artículo 363 de la misma Carta, además de establecer los principios en que se funda el sistema tributario colombiano, prohíbe la aplicación retroactiva de las leyes tributarias.

En entrevista con la Revista Impuestos, Ayala habló, entre otros temas, de la evolución de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), los recientes fallos de la Sección Cuarta del Consejo de Estado y la política tributaria del país.

Revista Impuestos: En los últimos años, ¿cómo ha evolucionado la DIAN? 

Germán Ayala Mantilla: Se ha avanzado notoriamente en varios aspectos. Ahora no se mira al contribuyente como un evasor nato y se prepara a la gente mejor, en lo relativo a la comprensión de la ley. Otro tema importante ha sido el de los conceptos unificados y generales en materia de los impuestos de renta y al valor agregado. Sin embargo, todavía persisten actitudes arbitrarias, como sucedió con el régimen de estabilidad tributaria para personas jurídicas, incluido en la Ley 223 de 1995.

R. I.:¿Qué trámite tributario amerita revisión? 

G. A. M.: El artículo 563 del estatuto tributario señala que el contribuyente puede cambiar su dirección para efectos tributarios, pero que la dirección anterior sigue vigente por tres meses. Me parece que la norma citada protege a la administración del cambio de dirección ante la inminencia de la práctica de la liquidación oficial. Entiendo que la validez de la nueva dirección debe primar sobre la anterior, si el contribuyente da el tiempo suficiente a la administración para conocerla, es decir, uno o dos meses antes de la práctica de la liquidación. Pero, si el contribuyente tramita el registro único tributario, que se difunde casi de inmediato en las oficinas de liquidación y de auditoría de la DIAN, por qué razón no toman la nueva dirección.

R. I.:¿Qué efectos positivos le reconoce a ese principio de legalidad? 

G. A. M.: Ese mismo artículo 338 establece que las leyes, ordenanzas y acuerdos que regulen contribuciones en las que la base gravable sea el resultado de las operaciones durante un período determinado pueden aplicarse a partir del período que comience después de la vigencia de la norma. Esta disposición terminó con la costumbre reiterada de los gobiernos que, en uso de las facultades extraordinarias, decretaban impuestos los últimos días del año, pero con aplicación desde el 1º de enero del mismo año. Además, el artículo 363 de la Carta reafirmó la irretroactividad de la aplicación de las leyes tributarias.

R. I.:Además de la Constitución, ¿qué normativas destaca? 

G. A. M.: Considero trascendental la reforma tributaria contenida en el Decreto 2053 de 1974, que reestructuró completamente la legislación tributaria. Entre otras cosas, estableció un sistema de renta presuntiva, determinada sobre el patrimonio del contribuyente. El impuesto de remesas se estableció sobre las utilidades comerciales de las sucursales u otras entidades extranjeras. Esto porque la utilidad comercial puede ser diferente a la utilidad para efectos fiscales, si se presentan gastos reales no deducibles por disposición legal. Igualmente, destacaría la Ley 75 de 1986 que derogó la doble tributación relativa a las sociedades y sus socios o accionistas e igualó las tarifas de impuestos sobre la renta para cualquier clase de sociedades. Se cumplió con el principio de la neutralidad del sistema impositivo, porque se buscó que la tarifa no incidiera en la forma de organización de los negocios del contribuyente.

R. I.:Desde la óptica tributaria, ¿qué sentencias recientes del Consejo de Estado considera importantes? 

G. A. M.: En fallos recientes sobre libros de contabilidad, la Sección Cuarta ha considerado que debido a la modernización de los negocios y a que muchas empresas llevan los libros de contabilidad por computador, solo es necesario que el sistema de información esté respaldado por los respectivos comprobantes de contabilidad internos y externos, para que la administración de impuestos pueda comprobar la situación económica real de la empresa. La legislación tributaria colombiana no tiene en cuenta los avances en los negocios del mundo, porque es muy rígida y, por lo tanto, hay que recurrir a las interpretaciones como la del Consejo de Estado. Otro aspecto importante, en relación con la jurisprudencia de esta Corte, se refiere a la agencia oficiosa, en donde la corporación admitió que si una persona está imposibilitada físicamente para presentar su declaración de renta, lo podrá hacer otra, oficiosamente, responsabilizándose por las irregularidades que contenga la declaración.

R. I.:¿La administración tributaria ha avanzado en planeación estratégica? 

G. A. M.: La modernización de la información electrónica para el cruce de información ha producido como resultado que los técnicos se sientan parte importante de la DIAN y traten de cumplir mejor sus funciones. La DIAN ha elaborado, no sé si a mediano o a largo plazo, técnicas de auditoría para controlar mejor la evasión tributaria. Pero cada nuevo director trae sus ideas e ingresa funcionarios que no conocen muy bien la institución y sus propósitos. Es importante tener en cuenta que la DIAN es un ente autónomo, con independencia administrativa y presupuestal, lo cual, en materia administrativa, conduce a nombramientos algunas veces desacertados.

R. I.:¿Qué les falta a los funcionarios de la DIAN para construir una mejor institución? 

G. A. M.: Muchas veces los funcionarios consideran que el texto legal es suficiente para conocer los alcances de la ley, sin tener en cuenta sus propósitos reales y su filosofía. Por eso, se hacen interpretaciones diferentes de la misma norma. De ahí que los conceptos unificados sean muy importantes para la unidad conceptual de los funcionarios de la DIAN.

R. I.:¿El país tiene política tributaria? 

G. A. M.: Cada Gobierno adelanta dos o tres reformas tributarias, lo que lleva a pensar que no hay una política tributaria definida.

R. I.:¿Es más conveniente una administración de impuestos centralizada? 

G. A. M.: Tratándose de impuestos nacionales, es más eficiente una administración tributaria centralizada, para que los funcionarios regionales cumplan y apliquen los conceptos del nivel central.

R. I.:¿Cómo romper el círculo del déficit fiscal que lleva a permanentes reformas tributarias? 

G. A. M.: Disminuyendo los gastos del Estado y haciendo más eficientes los sistemas de control a la evasión fiscal.

R. I.:¿Existe algún impuesto obsoleto? 

G. A. M.: Pienso que el de timbre, porque hace más difícil la realización de los negocios.