La modernización de la gestión tributaria, pilar de la competitividad de las ciudades

Revista N° 158 Mar.-Abr. 2010

Javier Nelson Rojas 

Especial Revista Impuestos 

En las ciudades más importantes del mundo, se evidencia una preocupación permanente por obtener el reconocimiento de los habitantes como urbes con altos estándares de competitividad en materia tributaria, pues los ciudadanos demandan procesos sencillos y ágiles para pagar los impuestos locales y reclaman, además, que los recursos recaudados por las administraciones municipales se inviertan en proyectos que les brinden, progresivamente, una mejor calidad de vida.

Hoy, innumerables ciudades pueden proyectarse como territorios competitivos, gracias a que en el mundo se han afianzado los sistemas políticos nacionales que fundamentan su desarrollo en la administración descentralizada y autónoma de los grandes centros urbanos y de las poblaciones menores.

Parthasarathi Shome es economista principal del organismo de impuestos y aduanas de Inglaterra, quien participó, junto con otros expertos extranjeros, en el foro internacional La competitividad de las ciudades y la gestión tributaria, organizado en diciembre por la Cámara de Comercio de Bogotá y la Dirección de Impuestos de Bogotá. En su opinión, la existencia de gobiernos locales fuertes se justifica, en buena medida, porque los inversionistas privados no están dispuestos a atender con suficiencia la demanda de servicios públicos específicos por parte de todos los pobladores de un centro urbano, ya que el interés principal de aquellos es obtener la mayor rentabilidad con los menores costos posibles.

En ese contexto, acota Shome, una amplia proporción de la oferta de servicios públicos en las ciudades proviene del Gobierno Nacional, que debe financiar iniciativas como carreteras y redes de acueducto mediante ingresos tributarios. Sin embargo, ese gobierno central necesita la información de que dispone el gobierno local, para establecer las prioridades de su inversión en el ámbito municipal, situación que también justifica la existencia de este tipo de gobierno en el marco de un sistema político descentralizado.

En la década de los cincuenta, tomaron fuerza las tesis que proponían un modelo de Estado descentralizado, en el que se le otorgaba autonomía fiscal a las ciudades. En uno de sus ensayos, la académica guatemalteca Carroll Ríos de Rodríguez señala que para el teórico de la descentralización Charles Tiebout, esta constituye “el antídoto a una mala asignación de los recursos por parte de los gobiernos centrales. Es imposible que el Estado centralizado atienda las preferencias disímiles de los ciudadanos, porque representa una combinación de impuestos y de servicios públicos monopolística”.

Ríos precisa que los gobiernos “pueden satisfacer de mejor manera las preferencias individuales solamente cuando (los ciudadanos) tienen la posibilidad de escoger en qué ciudad o Estado vivir. Es decir, únicamente los gobiernos locales, compitiendo entre sí, pueden lograr un funcionamiento relativamente eficiente”. De acuerdo con el modelo propuesto por el economista y geógrafo estadounidense Charles Tiebout, los ciudadanos se mudarán a aquel municipio en donde la relación entre carga tributaria y oferta de servicios públicos le resulte más ventajosa.

La profundización de la globalización que se ha visto desde la década de los noventa ha contribuido a afianzar los sistemas descentralizados de gobierno en los países. En ese entorno, las administraciones de las grandes ciudades del mundo no solamente se han concentrado en satisfacer las expectativas de mejor nivel de vida de los ciudadanos, sino que se han empeñado en convertirse en centros internacionales de negocios y en polos de atracción para la inversión. Estos propósitos las han alentado a modernizarse en materia de gestión tributaria.

Shome expresa que Brasil cuenta con tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal. Cada uno tiene poderes independientes otorgados por la Constitución en lo pertinente a impuestos y gastos. Explica que el gobierno federal recauda los impuestos de renta y seguridad social, mientras que los Estados se financian con un impuesto al valor agregado (IVA) que se aplica sobre el consumo de bienes y servicios. Entre tanto, los municipios reciben ingresos mediante un impuesto a los servicios que se prestan localmente. Estos también obtienen ingresos por el impuesto predial. “El impuesto predial en las municipalidades rurales es recaudado por el gobierno federal, pero una gran porción de este recaudo va a las municipalidades”, precisa Shome.

A pesar de que las municipalidades tienen la responsabilidad de atender los gastos de educación y salud, el gobierno central ocasionalmente se hace cargo de esas inversiones, especialmente cuando se trata de municipios en sus primeras fases de desarrollo.

Reglas para descentralizar

Con respecto a la India, Shome explica que esa Nación también cuenta con tres niveles de gobierno: central, estatal y municipal. Este último se subdivide en centros urbanos y en áreas rurales (pancha yates). Al igual que en Brasil, el impuesto de renta es recaudado por el gobierno central y el IVA por los Estados, pero estos ingresos van en realidad al nivel central.

Shome señala que, en la actualidad, se promueve una reforma encaminada a establecer un impuesto a bienes y servicios que abarque los niveles central y estatal. No obstante, ese propósito no parece factible, dada la necesidad de un acuerdo de consenso con 35 Estados. En la India, se ha contemplado, desde hace varios años, la posibilidad de recurrir a la figura de bonos, con el objeto de financiar proyectos de infraestructura vial.

Para Shome, desde la óptica política, las estructuras de impuestos descentralizadas son atractivas. Sin embargo, precisa, el Estado debe contar con mecanismos fuertes que permitan un buen manejo de los riesgos que estas implican, para lo cual se debe definir un esquema político en esta materia de alcance nacional y regional. Resalta que la descentralización genera notorias tensiones entre el gobierno central y los Estados cuando aquel ejecuta acciones en coordinación con los municipios, sin la participación de estos.

Adicionalmente, suelen presentarse tensiones entre Estados, cuando alguno rompe un acuerdo entre los mismos, por ejemplo, en aspectos relativos a impuestos. De cualquier modo, “no podemos minimizar la importancia de tener reglas en la Constitución de un país que clarifiquen todas las relaciones y los arreglos entre los distintos niveles de gobierno”, acota Shome.

Las ciudades más grandes requieren adelantar costosas inversiones en transporte, educación, servicios públicos básicos y educación, al igual que en seguridad. Para afrontar estas responsabilidades, no siempre es suficiente ampliar la base de impuestos. De modo que en determinadas circunstancias se pueden ver abocadas a un déficit de recursos financieros, por lo cual resulta razonable que el gobierno central las apoye mediante créditos o transferencias de dineros. Los bonos pueden ser una opción para obtener financiación, pero la ciudad que recurra a esta figura requiere una sólida estructura financiera que le permita acudir al mercado de capitales, apunta Shome.

Entre tanto, el presidente del Tribunal Económico Administrativo Regional de La Rioja (España), Jesús Presa, cuenta que la administración tributaria de esa comunidad autónoma se ha concentrado en dos objetivos: el control del fraude y el servicio al contribuyente. Explica que mediante el primer propósito, se busca hacer difíciles la evasión y la elusión para aquel.

Con el segundo, se pretende facilitar el proceso de pago de los tributos a quien quiere cumplir oportunamente con esa obligación, dado que las autoridades carecen de plena capacidad para conminar a los más de 321.000 habitantes de La Rioja a cancelar a tiempo los tributos. Presa señala que, de acuerdo con estadísticas del 2008, cerca del 95% de los ingresos tributarios españoles en ese año se recaudaron gracias a procesos de autoliquidación adelantados por los contribuyentes.

Presa habla de la necesidad de que los sistemas tributarios sean justos y acojan el principio constitucional de equidad. Recalca, además, que los impuestos no pueden tener efecto confiscatorio para los ciudadanos y deben responder a pautas establecidas en normas claras y precisas. Con el propósito de promover la conciencia del pago voluntario, los entes públicos tienen que administrar el gasto con inteligencia y en concordancia con los ingresos percibidos. “Si la administración pública es buena, el ciudadano lo valora; si es mala, la va a criticar”, asegura Presa.

Se requiere que las actuaciones de la administración tributaria sean coherentes con los propósitos que se ha fijado la institución ante la ciudadanía. Cuando aquella no actúa con eficacia, por ejemplo, en los casos de fraude, se envía un mensaje negativo a la opinión pública y, quizás, de incongruencia con los principios que predican las autoridades. El especialista español afirma que no se pueden ofrecer servicios cuando la institución no está en capacidad de brindarlos con eficacia. La información, la formación y la motivación de los funcionarios también son fundamentales para lograr la eficiencia institucional.

Adelantar un proceso óptimo de planeación en la administración de impuestos exige un sistema robusto de captación de información y contar con un censo de contribuyentes que permita identificarlos individualmente y establecer cuáles son sus obligaciones fiscales, base de datos con la que cuenta hoy España, después de grandes esfuerzos, acota Presa.

Colaboración que fortalece

En esa Nación, la legislación promueve la colaboración estrecha entre los distintos entes públicos nacionales, provinciales (comunidades autónomas) y municipales, iniciativa que resulta muy beneficiosa en materia de impuestos para los municipios que afrontan dificultades al momento de fiscalizar a los contribuyentes que no residen en su jurisdicción o de controlar la evasión de sus obligaciones.

Presa destaca la existencia de dos convenios que facilitan los ejercicios de recaudo y fiscalización por parte de los municipios. El primero consiste en un acuerdo entre estos y la Agencia Estatal de Administración Tributaria (AEAT) que le permite a esta autoridad nacional adelantar el recaudo de tributos locales por vías legales. El municipio le envía mensualmente a la AEAT un listado de los ciudadanos a los que apremia por el cumplimiento de sus obligaciones fiscales. “El sistema es ágil frente a los deudores sin domicilio e impide que queden sin perseguir por la autoridad local”, apunta Presa.

El otro convenio también se suscribe entre la AEAT y los municipios. Con este, se logra el intercambio de información tributaria, especialmente de la agencia estatal hacia aquellos, y la colaboración en la gestión recaudatoria que permite, por ejemplo, a un determinado municipio decretar el embargo de las devoluciones tributarias pagadas por la AEAT a los contribuyentes deudores de aquel. Bajo el marco de tal convenio, la AEAT también puede embargar pagos de los municipios a proveedores de estos que tengan deudas fiscales con esa agencia estatal.

La mayor disponibilidad de las tecnologías de la comunicación ha acercado los servicios de la administración tributaria al domicilio del contribuyente, de modo que hoy se le brinda la posibilidad de realizar el pago electrónico de impuestos, dice Jesús Presa. Estos avances también facilitan que las autoridades tributarias de la comunidad autónoma de La Rioja realicen subastas de bienes embargados a los contribuyentes, en las que participan personas presentes en el recinto donde se realiza el martillo y quienes pujan en tiempo real a través de internet.

Uno de los avances esperados en España, relacionado con las comunicaciones, es la promulgación de una ley que autorice el envío, mediante correo electrónico, de las notificaciones acerca de las decisiones tomadas por las autoridades tributarias con respecto a los contribuyentes. Por ahora, esa notificación solamente se puede hacer en aquellos casos en los que las personas aceptan voluntariamente ese procedimiento. Igualmente, se está a la expectativa de una norma que autorice la creación de tablones virtuales para “colgar” allí las notificaciones de los entes públicos.

En diciembre del 2007, al comienzo de la gestión de Mauricio Macri como jefe de gobierno (alcalde) de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, se promulgó la ley que creó la Administración Gubernamental de Ingresos Públicos (AGIP), bajo la tutela del Ministerio de Hacienda de la capital argentina, ente autónomo que recibió el encargo de administrar y gestionar el sistema tributario de esa ciudad, labor que antes ejercía la Dirección General de Rentas. El director general de la AGIP, Carlos Walter, asegura que, desde entonces, “nos hemos fijado la misión de aumentar la recaudación sobre la base de mejorar el vínculo con el contribuyente”.

La autonomía institucional ha derivado en la estabilidad política de la AGIP, en una administración financiera propia, en agilidad de gestión y en el desarrollo de convenios de cooperación con otros organismos estatales y privados. Walter señala que los objetivos de la nueva organización son: construir un marco institucional moderno para el desarrollo y el bienestar de los habitantes de la ciudad con base en un concepto solidario de los ingresos públicos, generar una percepción de riesgo concreto a los evasores y otorgar beneficios a quienes cumplen oportunamente con los compromisos fiscales (premios y castigos) y brindar más y mejores servicios a los ciudadanos.

Según Walter, no existe peor sistema tributario que aquel donde se registran altos porcentajes de evasión, por lo cual una de sus principales metas es atacarla. Para el logro de ese propósito, la AGIP se ha apoyado en la modernización tecnológica, en la capacitación de los funcionarios y en la depuración de las bases de datos. Gracias a la gestión de la AGIP durante los dos años de existencia, 90% de los ingresos de Buenos Aires corresponden a recursos propios recaudados por intermedio de esta entidad.

Con miras a hacer más eficaz la administración tributaria, se han fortalecido los mecanismos indirectos de recaudación a través de los grandes contribuyentes que actúan como agentes retenedores de impuestos, ejercicio que implicó crear nuevos regímenes responsables de esa tarea, como los centros comerciales y las franquicias. De otro lado, se ha implantado un sistema de retención de una pequeña proporción de impuestos por cada operación bancaria que realice un contribuyente, pago que luego puede deducir de su declaración juramentada de impuestos. En la actualidad, se adelantan gestiones dirigidas a extender este mecanismo al cobro de los tributos concernientes a bienes inmuebles y a automotores.

Gestión en diversos frentes

De otro lado, se ha establecido la modalidad de cobro prejudicial mediante centros de llamadas, por medio de los cuales se le recuerda telefónicamente al contribuyente sus obligaciones tributarias en mora. Además, se ha consolidado el sistema de riesgo fiscal, que se basa en el censo de los contribuyentes que están al día y de aquellos que figuran en mora, a fin de establecer proporciones mayores de recaudo a los morosos a partir de sus transacciones bancarias, mecanismo ya mencionado. También se elabora un registro de los ciudadanos reincidentes en la tardanza de sus obligaciones impositivas. Adicionalmente, se adelantan muchos más operativos de fiscalización en la calle por parte de la administración de impuestos.

Walter destaca el desarrollo propio de programas informáticos para optimizar la gestión del organismo tributario y la modernización de las instalaciones donde se atiende al público, acciones acompañadas del empeño por crear una cultura de los funcionarios enfocada a la buena atención del contribuyente.

En el camino hacia el logro de una ciudad más competitiva, María Camila Uribe, secretaria de Planeación de Bogotá, señala que la administración tributaria de la capital está frente al desafío de establecer un sistema eficaz para controlar la evasión de impuestos que se origina en las actividades económicas informales, segmento en el que ocupan lugar destacado los trabajadores independientes, muchos de ellos profesionales, quienes “prestan unos servicios, pero no pagan impuestos a la ciudad”. Uribe también reconoce la apremiante necesidad de que muchas empresas que operan en Bogotá se formalicen, de modo que sean visibles sus derechos y sus obligaciones con el Estado y con el Distrito Capital.

Para Uribe, ese tránsito hacia la formalización empresarial se puede favorecer mediante señales adecuadas por parte de las autoridades en aspectos como simplificar el procedimiento tributario, facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias, mejorar la administración de algunos impuestos y adelantar acciones para el fomento del empleo.

Afirma que la Dirección de Impuestos de Bogotá adelanta un programa orientado a modernizar tecnológicamente la entidad y a aumentar la eficiencia administrativa. Este proceso implica el montaje de una plataforma tecnológica adecuada (hardware y software), el establecimiento de una estructura organizacional por procesos, la definición de un programa integral de formación para los funcionarios, al igual que la definición de un plan de incentivos y de nivelación salarial para ellos, en aras de estimular su compromiso con la institución y con los contribuyentes.

Para prestar un mejor servicio a los ciudadanos, la entidad de impuestos distritales debe avanzar en cinco aspectos neurálgicos: fidelización, inteligencia tributaria, control, desarrollo organizacional y seguridad jurídica. El primero implica incentivar el cumplimiento voluntario de las obligaciones impositivas a través de la excelencia en el servicio, la comunicación eficaz y la legitimidad de las actuaciones de los funcionarios. Con la inteligencia tributaria se busca orientar la gestión de la dirección de impuestos a partir de lógicas de control basadas en el conocimiento de la ciudad y de los contribuyentes, precisa Uribe.

Mediante el control se pretende consolidar una gestión oportuna, regular y ordenada que garantice la eficacia de la administración distrital de impuestos. Entre tanto, el desarrollo organizacional exige volcar la estructura de la entidad y la plataforma tecnológica al servicio del ciudadano. Finalmente, mediante las pautas de seguridad jurídica se quiere brindarle a aquel mayor certeza legal.

Uribe considera que uno de los obstáculos más importantes para avanzar en materia de seguridad jurídica es la falta de una normativa que unifique criterios entre Bogotá y las poblaciones vecinas en torno a los impuestos de industria y comercio (ICA), predial y de automotores.

Explica que actualmente existe competencia desleal entre Bogotá y los municipios vecinos, dado que estos buscan, mediante estímulos tributarios, que los automotores que circulan fundamentalmente en Bogotá se matriculen y paguen impuestos allá. Adicionalmente, incentivan a las industrias establecidas en la capital del país a que se trasladen a las poblaciones cercanas con la oferta de descuentos en el ICA. Recalca que buena parte del progreso de la ciudad, en lo pertinente a competitividad, depende de contener mediante normas “ese ‘canibalismo tributario’, que no es deseable para el desarrollo de Bogotá”.

Señales de deslealtad

Según Uribe, Bogotá se ha comprometido con la disminución de la competencia fiscal ruinosa a través del Acuerdo 352 del 2008. “Sin embargo, el número de vehículos registrados en Cundinamarca creció en promedio al 4%, mientras que el recaudo disminuyó 17%, entre el 2005 y el 2008. En Bogotá, el recaudo se ha mantenido, pero, en el 2007, la ciudad dejó de recibir cerca de 31.000 millones de pesos, por descuento de traslado y matrícula”.

Dado que los municipios vecinos tienen tarifas inferiores a Bogotá en materia de ICA, explica Uribe, entre 1990 y el 2005 se evidenció que la industria en Cundinamarca creció el 1,7% y, en Bogotá, cayó el 2,5%. En términos de competitividad, es recomendable que la nueva industria que atraen estos municipios cuente con la infraestructura en acueducto y alcantarillado y con la regulación y la supervisión necesarias en el aspecto ambiental, de modo congruente con las inversiones planeadas para la recuperación del río Bogotá.

Respecto a la expedición de una ley que contenga esa competencia desleal, el ex alcalde de Bogotá Jaime Castro explica que los gobiernos nacionales no han asumido el compromiso de sacar adelante una reforma tributaria territorial que establezca las pautas fiscales homogéneas para los municipios del país, porque los gobiernos de turno deben asumir el costo político y la pérdida de popularidad ciudadana que se derivan de las reformas tributarias que se ven obligados a tramitar para financiar sus planes de desarrollo y el funcionamiento del Estado.

Castro comenta que los gobiernos locales con criterio propio del progreso y de la administración eficiente de las ciudades están en boga en el mundo, mientras que los estudiosos de los temas pertinentes a la competitividad de las urbes modernas han llegado a la conclusión de que la evolución permanente de estas solo se puede garantizar con unas finanzas sanas.

Por su parte, el director de estudios e investigaciones de la Cámara de Comercio de Bogotá, Ricardo Ayala, dice que los retos de Bogotá, con miras a mejorar su competitividad, apuntan a lograr que todas las empresas establecidas allí operen formalmente, es decir que cumplan todos los requisitos de ley. Los otros dos desafíos se relacionan con la promoción de la inversión extranjera y con el incremento de los ingresos de la ciudad.

Ayala sostiene que el pago de impuestos constituye uno de los obstáculos prioritarios de eliminar, si se quiere incentivar la inversión foránea en la capital del país. En este campo, resalta la importancia de reducir el número de pagos de impuestos que registra esta ciudad. “Bogotá debe avanzar en la modernización de la gestión tributaria, para que sea más competitiva”.

El profesional de la cámara de comercio anota que de acuerdo con una publicación especializada del Banco Mundial Doing Business en Colombia 2008, una empresa representativa, en Bogotá, debe destinar al año 268 horas en preparar, liquidar y pagar impuestos, equivalentes a 33 jornadas de 8 horas laborales (más de un mes). Al sumar el valor pagado en todos los impuestos, el distrito capital tiene una carga fiscal que representa el 82% de las ganancias, que constituye una de las de mayores cargas tributarias del país.