La plusvalía, ¿una nueva herramienta fiscal?

Revista Nº 124 Jul.-Ago. 2004

Con la plusvalía, Bogotá comenzó a recorrer una senda tributaria que servirá de experiencia a los demás municipios del país para encontrar opciones de financiación de sus planes de desarrollo.

Javier N. Rojas 

Especial para la Revista Impuestos 

Nuevos pasos, relacionados con la función social de la propiedad, comenzó a dar Bogotá tras la puesta en marcha de la figura de participación en plusvalía, desde el pasado mes de abril. Con esa determinación, en adelante, los propietarios de lotes de terreno o de inmuebles que quieran adelantar proyectos urbanísticos en ciertas zonas de la ciudad tendrán que compartir el mayor valor de sus predios con el distrito.

Con el fin de notificar a los propietarios de los primeros inmuebles objeto de ese pago, se expidió la Resolución 220 del 2004 del Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD), al amparo del Acuerdo 118 de diciembre del 2003 del Concejo Distrital. La norma señala que se “aplica exclusivamente a propietarios o poseedores de tierra, cuyos predios aumenten de precio por efecto de acciones urbanísticas de la administración distrital, como cambio en el régimen de usos del suelo o autorización de mayor edificabilidad”.

“Es un asunto de equidad”, asegura el secretario de Hacienda de Bogotá, Pedro Rodríguez, porque algunos propietarios de predios se han beneficiado de acciones del Estado y del distrito, en particular, sin devolverle nada a cambio. Los cálculos de ese despacho prevén ingresos, en promedio al año, de 5.000 millones de pesos por concepto de plusvalía.

Algunos expertos sostienen que el comienzo del pago de plusvalía en Bogotá podría convertirse en una experiencia favorable para su aplicación en otros municipios del país y que, probablemente, facilitaría clarificar la ambigüedad en la interpretación legal de la figura.

En un ensayo sobre la recuperación de plusvalías en América Latina, la especialista Fernanda Furtado asegura que tradicionalmente se ha entendido que el acceso a la valorización de la tierra es una extensión del derecho de propiedad. En consecuencia, la apropiación por los particulares del mayor valor de la tierra generado por el desarrollo urbanístico, llamado plusvalía, es una característica permanente de las legislaciones latinoamericanas, fundamentada en un derecho a la propiedad fuertemente protegido.

“De allí que culturalmente la apropiación privada de las plusvalías inmobiliarias sea concebida como una consecuencia natural de la propiedad”, apunta Nidia María Barreto en el trabajo académico Contribución por plusvalía.

Sin embargo, continúa Barreto, en alusión al trabajo de Furtado, “las legislaciones de la misma manera disponen que el poder público podrá establecer limitaciones administrativas para garantizar la función social de la propiedad en interés de la comunidad”.

“De ese modo, nuevos contornos o límites del derecho se han ido delineando con el desarrollo de leyes que regulan el fraccionamiento y la comercialización de lotes, la expropiación y la preservación del patrimonio histórico y artístico, entre otros aspectos”.

Queda en evidencia, sigue Furtado, esa ambigüedad entre una larga tradición legal de protección a la propiedad privada que coexiste con la intención, a veces con fundamento constitucional, de avanzar en el camino de la función social de la propiedad.

¿Faltó discusión?

En Bogotá, la reciente norma sobre plusvalía ya ha comenzado a generar polémica, a pesar de que las autoridades capitalinas sostienen que el tema fue suficientemente discutido en la ciudad antes de su aprobación por el Concejo Distrital.

“De tiempo atrás, he advertido sobre la necesidad de que la ciudadanía tuviera mejor conocimiento de la Ley de Ordenamiento Territorial, que incluye el impuesto de plusvalía, porque le falta difusión”, afirma el especialista Roberto Uribe. Precisa que la explicación del distrito a la ciudadanía no es suficiente. “De otro lado, la ley establece la forma de notificación pero, como la hace el distrito, es oscura para el contribuyente”.

“Durante un año, se adelantaron debates en los que participaron las universidades, los gremios, las lonjas de propiedad raíz y el Viceministerio de Vivienda”, asegura el subdirector de gestión urbana del DAPD, Ignacio Gallo. Pero, aclara, la ley no previó mecanismos de participación ciudadana para discutir si se emplea o no la figura.

Insiste en que hoy no resulta pertinente ese debate, pues se trata de un mandato dispuesto por el artículo 82 de la Constitución Política, que determina la plusvalía como un derecho de la colectividad. “Así mismo, quedó estipulado en el Plan de Ordenamiento Territorial como un instrumento de financiación del distrito a partir del año 2000”.

El hecho generador

Gallo sostiene que se trata de un tributo con características particulares y no se puede inscribir en la categoría de un impuesto clásico: “Es una participación, un instrumento mixto, porque está asociado a la gestión urbanística y tiene, además, el papel de regulación de los precios del suelo”.

En la ciudad ha sido tradición, explica, que propietarios de lotes de terreno esperen a que esos predios adquieran un mayor valor por efecto de las decisiones urbanísticas del distrito, es decir, los denominados lotes de engorde. “Ahora se pasará de una cultura rentística sobre el suelo a una productiva en el desarrollo urbano”.

“No obstante, los propietarios de tierras y otros agentes inmobiliarios suelen reaccionar rápidamente ante la declaratoria de la plusvalía”, sostienen Francy Castro y Sandra Gutiérrez en su tesis de grado El papel de los agentes en la plusvalía urbana.

En ese estudio, señalan que los agentes inmobiliarios pueden actuar anticipadamente frente a la expedición de planes de ordenamiento territorial, mediante mecanismos como la fragmentación de terrenos y la especulación. Esta última puede ser pasiva, “cuando el especulador no causa los incrementos en los precios de los terrenos, sino que estos se dan debido a cambios en el sistema urbano o de la industria de la construcción”.

La especulación también puede ser inductiva, en los casos en que “el especulador posee la capacidad para inducir pautas de utilización del espacio y cierto control sobre su ganancia adicional. Esta clase de especulación se asocia con el acto productivo de la construcción...”.

Otro recurso de los especuladores se basa en los precios de anticipación, figura mediante la cual la transacción de un terreno con expectativa de aumento de precio se realiza por un mayor valor al del mercado de ese momento, con el conocimiento del comprador y el vendedor o solo del comprador.

Gallo cree que Colombia tiene legislación de vanguardia en el tema, cuya base es la evolución de los principios del derecho urbano, en particular, en lo relativo a las decisiones administrativas. “Al cambiar el uso del suelo a uno más rentable o al autorizar mayor edificabilidad se genera aumento del precio del suelo, situación que no es fruto del trabajo de nadie, sino de decisiones administrativas”.

Entonces, explica Gallo, “el Estado, en cabeza de los municipios, puede entrar a participar de ese mayor beneficio que perciben los propietarios del suelo”.

La Ley 388 de 1997 fija cuatro hechos generadores de plusvalía: el cambio en la clasificación del suelo de rural a urbano, la autorización de mayor edificabilidad (ampliar la construcción en un inmueble), el cambio en el uso del suelo a uno de mayor rentabilidad y la ejecución de obras públicas.

Plusvalía y contribución en Colombia

 Plusvalía inmobiliaria de la Ley 388 de 1997Contribución de desarrollo municipal de la Ley 9ª de 1989
ConceptoEs el derecho de las entidades públicas de participar en las plusvalías resultantes de acciones urbanísticas, que incrementan el aprovechamiento del suelo.Es una contribución de carácter nacional, que se cede a favor del municipio en el cual está ubicada la totalidad o la mayor parte del inmueble.
Hechos generadoresa) Incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana.

b) El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo.

c) La autorización un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de construcción o ambos a la vez.

d) Ejecución de obras y que no se haya utilizado la contribución de valoración para su financiación.
a) El cambio de destinación de inmuebles.


b) El cambio de uso del suelo.


c) Aumento de densidad habitacional, área construida o proporción ocupada del predio.


d) Inclusión dentro del perímetro urbano o el de los servicios públicos.

e) Obras públicas de beneficio general cuando así lo determinen los respectivos concejos municipales.
Sujetos pasivosPropietarios, poseedores.Propietarios, poseedores.
Base gravableDiferencia de valores comerciales antes y después del efecto de plusvalía.Avalúo final menos el avalúo inicial más el IPC.
TarifaEntre el 30% y el 50% del mayor valor por metro cuadrado.El anterior resultado se divide en tres y ese es el monto de la contribución, descontando lo que se ha pagado por impuesto predial y sus sobretasas, contribución ordinaria de valorización y del impuesto de estratificación económica.
DestinaciónCompra de predios para desarrollar proyectos de vivienda de interés social, construcción o mejoramiento de infraestructuras viales, parques, etc. Financiación de infraestructura vial y transporte masivo. Programas de renovación urbana. Pagos expropiaciones para programas de renovación urbana, fomento de recreación, restauración, etc.Compra de predios o inmuebles o para financiación necesaria para la ejecución de planes y programas municipales de vivienda de interés social. Ejecución de obras de desarrollo municipal, adecuación de asentamientos urbanos subnormales, parques y áreas recreativas; y expansión de los servicios públicos sociales y municipales. Suscripción de bonos y títulos emitidos para la financiación municipal o de vivienda.
Fuente: Álvaro Camacho M. La plusvalía: un nuevo tributo inmobiliario, pp. 15 y 16.

Para el caso de Bogotá, se aplicaron dos de esas causales: mayor edificabilidad y cambio en el uso del suelo a uno más rentable. Sin embargo, comenta el funcionario del distrito, la plusvalía se concibe como un acto complejo, “no es tan solo la expedición de un decreto, es el producto de una sucesión de decisiones administrativas”.

Así lo ratifica la directora del DAPD, Carmenza Saldías, en una circular dirigida a los curadores urbanos de la capital, en donde manifiesta que para hacer exigible la plusvalía se requiere “que la administración distrital haya adoptado decisiones administrativas que configuren acciones urbanísticas que dan lugar a incrementos en los precios de la tierra, que el Concejo Distrital establezca mediante un acuerdo de carácter general las normas para la aplicación, que se verifique una autorización específica a destinar un determinado inmueble a un uso más rentable o a incrementar el aprovechamiento del suelo, y que se liquide en la forma prevista en la Ley 388”.

Saldías precisa en su comunicación que según esta ley constituyen hechos generadores de plusvalías: “Las autorizaciones específicas para destinar un inmueble (lote de terreno o construcción) a un uso más rentable o a incrementar el aprovechamiento del suelo, permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen”.

La directora de planeación distrital resalta que se trata de autorizaciones específicas que deben ajustarse a lo establecido en el plan de ordenamiento territorial (POT) o en los instrumentos que lo desarrollen (para Bogotá corresponden a los planes maestros, los planes de ordenamiento zonal y los planes parciales) y los decretos que adoptan las fichas normativas para unidades de planeamiento zonal (UPZ). “No obstante, comenta la funcionaria, ni el POT ni los demás instrumentos mencionados contienen autorizaciones específicas, ya que son normas de carácter general”.

Autorización y beneficio

En consecuencia, explica, conforme al artículo 74 de la Ley 388, para que se configuren los hechos generadores de plusvalía se requiere que exista no solamente una decisión administrativa, “sino también una decisión que contenga o suponga una autorización específica, respecto a una de las siguientes decisiones, en el caso de Bogotá: el establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo y la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez”.

Saldías advierte que en Bogotá no se tuvo en cuenta otro hecho que da lugar a plusvalía, que consiste en la incorporación de suelo rural a suelo en expansión urbana —o la consideración de parte del suelo rural como suburbano—, porque la categoría suburbana no se contempla en el POT.

Además, el Decreto 619 del 2000 establece que el suelo de expansión urbana está constituido por la porción del territorio distrital que se habilitará para uso urbano durante la vigencia del POT, según lo determinado en los planes de ejecución, y ese territorio solo podrá incorporarse al perímetro urbano mediante planes parciales.

Así pues, esa norma fija: “Hasta tanto se incorpore el suelo de expansión al perímetro urbano mediante planes parciales, este suelo tendrá usos agropecuarios y forestales”. Por tanto, aclara la directora del DAPD, “estaríamos ante una misma categoría jurídica, la de un suelo con un régimen de usos rurales, hasta tanto no se concrete su conversión en urbanos, mediante determinación del programa de ejecución y formulación de un plan parcial”.

“Hacer exigible el pago en efectivo al propietario de un inmueble cuando pide la licencia de urbanismo no es justo, pues se cobra antes de recibir el beneficio”, comenta el experto en derecho tributario, Roberto Uribe. “Además, se debe cancelar de contado y no se le brindan al contribuyente opciones de pago”.

Uribe califica el mecanismo como confiscatorio, “tanto es así que se puede entregar parte del predio al distrito para cancelar el pago. Prácticamente, quedan embargados los inmuebles”. Agrega, que al contribuyente ya lo rodea una cascada de impuestos que no tiene capacidad de pagar. En España se acepta, por ejemplo, que la plusvalía se descuente del impuesto de renta.

“En el futuro, no se descartan otros mecanismos de pago de la plusvalía. La ley prevé que el distrito puede tener una participación en proyectos de edificación, pero eso implica maduración y las autoridades han sido cautelosas hasta no tener el conocimiento para mirar esas alternativas con detenimiento”, afirma el subdirector de gestión urbana, Ignacio Gallo.

El funcionario explica que la expedición de la Resolución 220 ha generado confusión, pues se ha pensado que la liquidación del efecto plusvalía y las notificaciones la hacen exigible, “pero eso solo ocurrirá en el momento en que se realice el trámite de los permisos para adelantar una obra, mientras tanto no se hace efectivo, es latente”.

Primeros sujetos

La primera liquidación, mediante la Resolución 220, se adelantó sobre la base de actos administrativos que expidió el DAPD en reglamentación del POT, que comprende 18 unidades de planeamiento zonal (UPZ) y 13 planes parciales.

“En todos los actos administrativos del DAPD se verifica si hay aumento de edificabilidad o cambio de uso del suelo, y en tales actos quedan señaladas las zonas o áreas objeto de plusvalía”, comenta Gallo. Sin embargo, no en todos los casos los planes parciales y las UPZ registraron hechos generadores de plusvalía.

“En esta primera fase, 5.835 predios fueron objeto de plusvalía. Hasta el momento, se han presentado muy pocos recursos de reposición, que es el mecanismo de defensa de los contribuyentes dispuesto por la Ley 388 para solicitar que se revise la liquidación”, precisa el funcionario de planeación.

En la medida en que las autoridades de la ciudad continúen la expedición de 115 UPZ en los próximos dos años, de los planes parciales y de otros actos administrativos se irá ampliando el número de inmuebles objeto de plusvalía, de un universo que comprende alrededor de 1.600.000 predios en Bogotá.

“No está claro que algunos inmuebles objeto de pago por valorización queden libres del efecto plusvalía”, critica Uribe, pues una vez liquidada aquella podría darse, por ejemplo, un acto administrativo relativo al cambio de uso o a la mayor edificabilidad en la misma zona donde se cobró valorización. “Esa cascada de impuestos se debe evitar para que la economía no se resienta ni la capacidad de pago del contribuyente”.

En relación con los mecanismos de defensa del propietario del predio, Uribe, especialista en temas tributarios urbanos, asegura que en las actuales circunstancias se justifica el proyecto de ley que propone que los avalúos catastrales se puedan impugnar con el avalúo comercial realizado por las lonjas de propiedad raíz, sin tener que llegar a los engorrosos trámites de reclamo ante el departamento de Catastro.

Inclusive se ha llegado a plantear que sea el avalúo comercial el punto de partida para liquidar la plusvalía. Respecto a este punto, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial expidió, a comienzos de junio, el Decreto 1788, que reglamenta parcialmente la plusvalía de que trata la Ley 388.


La plusvalía en el continente

En Latinoamérica, se han adoptado diversos mecanismos para recuperar los aumentos en el valor de la tierra generados por causas de diversa índole. En su tesis de grado de abogada de la Universidad Externado de Colombia, Nidia Barreto afirma que la práctica de los países de la región “evidencia la utilización de instrumentos típicos como la contribución de valorización, novedosos como las operaciones interligadas e híbridos como la plusvalía”.

El concepto general que prima para justificar la plusvalía, incluida en las constituciones políticas o en las leyes, explica Barreto, “parte de la idea de que una obra pública, además de los beneficios que reporta a las urbes, deriva en ventajas particulares para los propietarios de las tierras directamente beneficiados por la iniciativa estatal”.

Entre los mecanismos de plusvalía desarrollados en Latinoamérica se destacan las contribuciones de mejoras o instrumentos de recuperación de plusvalías por obra pública. En las legislaciones de la región está vinculada al funcionamiento de obras públicas, especialmente de infraestructura vial y pretende la recuperación de la inversión estatal.

El monto de la contribución varía de acuerdo con argumentos políticos, económicos y técnicos. Así, mientras en unos países lo definen ajustándose al valor de la inversión pública, en otros cobran hasta el límite de la valorización alcanzada por los predios.

Barreto comenta que Colombia, dentro del conjunto de países de la región, “es reconocida por su extensa tradición. En nuestro país, desde 1921, se utilizó en principio como un impuesto nacional para financiar obras públicas”.

Otra posibilidad corresponde a los instrumentos de recuperación de plusvalías por alteración en parámetros de uso y densidades. Nidia Barreto apunta en su tesis que en Buenos Aires (Argentina) se tributa sobre el excedente en altura de las edificaciones.

Entre los instrumentos de recuperación de plusvalías por autorizaciones estatales figura la cesión de áreas de terrenos para fines de interés público. Barreto precisa que “los propietarios en ejercicio de su derecho a urbanizar y construir tácitamente reconocen la exigencia legal y están dispuestos a compensar con parte de sus terrenos las plusvalías generadas por obras estatales”.

Allí se dispone que la estimación del efecto plusvalía por metro cuadrado de suelo será realizada por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), los catastros descentralizados o los peritos privados inscritos en las lonjas de propiedad raíz o instituciones análogas.

De otro lado, continúa Roberto Uribe, ese pago de plusvalía vuelve compleja la liquidación del impuesto de patrimonio, pues incrementa la base gravable y la renta presuntiva e igualmente tiene consecuencias en el avalúo catastral del inmueble.

“Toda la ciudad pasará por la lupa”, asegura Ignacio Gallo y comenta que los predios con mayor probabilidad de ser objeto de la participación en plusvalía son los ubicados en áreas asociadas a proyectos urbanísticos de movilidad, de centralidades, de expansión, de renovación y las zonas libres.

Justificación de la plusvalía

América Latina: falta de tierra urbanizada (servicios públicos) para ciertos sectores de la población lo que implica sobrevaloración exagerada de la tierra y una ocupación irregular.
Plusvalía es una herramienta de acceso a la tierra urbanizada y de un desarrollo urbano sostenible, eficiente y justo.
Se convierte en un freno de la acción especulativa de los particulares.
Otros impuestos no son tan eficaces en la “captura de plusvalía”.
Fuente: Álvaro Camacho M. La plusvalía: un nuevo tributo inmobiliario, p. 7.

Camino recorrido

Álvaro Camacho, especialista en derecho tributario, recuerda que existió, como antecedente de la actual figura de plusvalía, la contribución de desarrollo municipal, prevista en la Ley 9ª de 1989, que nunca operó. Destaca que el artículo 82 de la Carta Política le otorgó rango constitucional a la plusvalía.

Luego, a pesar de la promulgación de la Ley 388 de 1997 que desarrolla ese mecanismo, hubo demora en su aplicación, “originada en problemas técnicos, porque en el tributo de plusvalía convergen varias áreas del derecho: se encuentran normas de derecho catastral, urbano, tributario y normas que regulan el tema de registro”, señala Camacho, calificándolo como un tributo complejo.

Respecto a la posibilidad de que algunos de los actos administrativos de las autoridades municipales pudieran llevar a disminuir el valor de un predio, de acentuar la limitación en cuanto a edificabilidad en una zona, Camacho afirma que tal caso es probable teóricamente, pero “no hemos visto una regulación de lo que se podría llamar minusvalías. El tema generará debate jurídico y académico”.

Otro aspecto de controversia, según este experto, corresponde a la vigencia de la plusvalía. “Bogotá tiene en cuenta circunstancias anteriores al Acuerdo 118, como el Plan de Ordenamiento Territorial (D. 619/2000), para liquidar la plusvalía. Habrá entonces discusión, quizás hasta en los tribunales, sobre la retroactividad, pues desde el punto de vista tributario sabemos que hay una prohibición constitucional expresa de que las normas tributarias sean retroactivas”.

Vale la pena aclarar que los decretos que desarrollan el POT de Bogotá y que reglamentan las UPZ fueron expedidos entre diciembre del 2000 y marzo del 2003, mientras el Acuerdo 118 es de diciembre del 2003.

El subdirector de gestión urbana, Ignacio Gallo, explica que, conforme a la Ley 388, el Acuerdo 118 determinó como destino de los recursos de plusvalía los proyectos de vivienda de interés social, la mejora integral de los barrios, especialmente los de la zona objeto de plusvalía y la inversión en bienes de interés cultural.

Sin embargo, Camacho sostiene que ese tributo podría haber sido más progresivo, pues, a partir del 2006, será una tarifa uniforme del 50% para todos los predios. Explica que la tabla podría haber sido diferencial entre el 30% y el 50%, dependiendo del tipo de predio. En cuanto a su impacto, comenta que se necesita analizarlo “desde la perspectiva de todos los tributos de un inmueble en dos momentos: la posesión del predio y la transferencia del mismo. Quizá también estos tópicos generen polémica”.

Para el Gobierno, el tema ha comenzado a ganar interés, pues la plusvalía significa una alternativa de ingresos de los municipios, en momentos de dificultades fiscales en todo el país. La expedición del Decreto 1788, del pasado 3 de junio, comienza a darle pautas a los municipios orientadas al desarrollo progresivo de esa figura.

Con argumentos a favor y otros en contra, lo cierto es que Bogotá ha comenzado a recorrer una senda tributaria que servirá de experiencia a los demás municipios del país, los cuales se enfrentan a la necesidad de modernizar sus modelos tributarios para encontrar opciones de financiación de sus planes de desarrollo.