La política fiscal y la crisis Argentina, coincidencias con el caso colombiano

Revista Nº 112 Jul.-Ago. 2002

El autor presenta las principales variables de política fiscal que llevaron al colapso a la economía de Argentina durante la década de los 90 y además las variables y parámetros que presentaron comportamientos similares en Colombia. 

Gabriel Vásquez Tristancho 

Decano Facultad Contaduría Pública UNAB 

Justificación del régimen monetario vigente desde 1991

A finales de la década de los 80, Argentina vivía una crisis profunda agudizada por el mal de la época: la hiperinflación. Cualquier estrategia que combatiera el cáncer de la inflación era aceptada sin mirar otros efectos colaterales, lo importante, era salir de la infernal subida de precios, que obligó en algunas épocas a cambiar hasta dos veces por día los precios en los almacenes.

El mal denominado plan de convertibilidad(1), fue la solución. Sin mirar hacia delante, lo importante era acabar con la inflación. Efectivamente los precios se desaceleraron a principios de la década de los 90. Sin embargo, hay que resaltar que la convertibilidad se llevó conjuntamente con una política de privatizaciones, venta de activos privados a inversionistas extranjeros y altos volúmenes de capitales de corto plazo transferidos por operadores de bolsa, quienes aprovecharon en su momento, la caída de tasas de interés en los Estados Unidos.

Resumen de otras consideraciones de política económica y fiscal

Con la crisis desde 1975, se abrió sin crítica la economía, desregularon las reservas, privatizaron sin oposición, se pegaron imperfectamente al enfoque monetario del balance de pagos, existió endeudamiento sin análisis de la capacidad potencial de pagos del país, todo ello sin unas proyecciones de mediano y largo plazo.

El crecimiento económico tuvo dos velocidades pero no hubo desarrollo:

Los indicadores de pobreza resaltan los efectos negativos de la estrategia de control a la inflación adoptada. Los indigentes que representaban el 4.5% en 1991, pasaron al 7.2% en 1999. El desempleo ascendió del 6.5% al 14.3% en el mismo período.

La recaudación tributaria pasó de 25.000 a 49.000 millones entre 1991 y 2000, presentándose un incremento irracional en las épocas de desaceleración y posterior recesión de la economía. Los gastos del presupuesto público, sin contabilizar el costo de la deuda, pasaron de 27.600 millones en 1991 a 61.700 millones en 1999.

El costo del endeudamiento público en 1990 no alcanzaba el 5% del gasto federal, es decir 1.000 millones de pesos. En el 2000 dichos intereses representaban 10.000 millones de pesos, 20% del gasto federal, equivalentes al recaudo del impuesto a las ganancias. En otras palabras, todo el país trabajaba para pagar este excesivo costo financiero, ceteris paribus, todos los demás compromisos de la República Federal Argentina.

Entre 1994 y 2000 los intereses sobre la deuda pública ascendieron según los presupuestos nacionales a 42.131 millones. Luego de 1995, las provincias copiaron el mal ejemplo, ubicándose su deuda consolidada en 22.000 millones de dólares, contribuyendo en forma drástica a agudizar la insolvencia externa dominante para llegar al default.

El endeudamiento irracional convirtió los superávit primarios acumulados durante 1991-1999 en déficit netos de privatizaciones, que alcanzaron 27.600 millones.

La estructura tributaria cambió durante la década. Las necesidades para financiar el gasto corriente que aumentaba sin control y el impacto de los servicios de la deuda pública, determinaron la urgencia de crear nuevas fuentes de financiamiento a través de impuestos, como se analizará en los siguientes artículos. Sin el efecto del crecimiento exponencial de los intereses sobre el presupuesto público, muy probablemente se hubieran generado superávit, sin recurrir a los ajustes en las tarifas de los contribuyentes. En la década de los 90, el IVA pasó del 13% al 21%, es decir un aumento del 60%. En el año 2000, este recaudo representó el 50% de lo que percibe la Dirección General de Impuestos, lo cual ratifica la regresividad del sistema.

La presión tributaria nacional ascendió del 12.51% del PIB en 1990 al 17% en 1999-2000. El solo IVA pasó del 2.31% al 7% del PIB, es decir se triplicó el recaudo. Igual tendencia tuvo el impuesto a las ganancias, pasó del 0.5% al 3.2% del PIB en los mismos períodos. Sobre estos comportamientos es importante resaltar que existió un reemplazo en el recaudo de estos tributos por el impuesto inflacionario.

Sector externo

La calidad de la política económica y sus resultados, dependen en gran medida del comportamiento de este sector, debido a que el régimen de conversión con tasa de cambio fija, exige equilibrio fiscal para evitar endeudamientos que complican la gestión del tesoro. Frente a la inexistencia de un prestamista de última instancia, el financiamiento externo de los déficit puede transmitir inestabilidad a todo el sistema, cuando los ingresos de divisas por exportaciones no guardan relación con las obligaciones externas del país como un todo.

Los twin déficit de cuenta corriente (75.000 millones) y déficit fiscal (27.638 millones) en el período 1991 y 1999, también explican causalmente el estancamiento o retroceso presentes en la economía y la vulnerabilidad externa que llevó al colapso final, sin predecir las consecuencias sociales y políticas. Observamos en este comportamiento una similitud en la tendencia mas no en las cifras del caso colombiano, como muestra el gráfico 1.

Para el caso argentino, en el período 1990 y 1999 las exportaciones pasaron de 12.353 millones de dólares a 23.308 millones, mientras que las importaciones saltaron de 4.077 millones a 25.539, es decir 5 veces más.

La desnacionalización de vastos sectores de actividades financieras, industriales y de servicios, trajo como consecuencia que los servicios por concepto de utilidades y dividendos del capital extranjero también hayan crecido exponencialmente. En el 2001 están cerca de los 3.000 millones anuales. El endeudamiento público y privado externo sin ningún control y el financiamiento de los desequilibrios del gobierno mediante la colocación de títulos y bonos en los mercados internacionales, trajo como consecuencia la vulnerabilidad externa de la economía argentina.

Evolución tributaria

Continuamos con la presentación de la evolución tributaria durante los años 90, basado en la exposición de los profesores Carola Pessino y Ricardo Fenochietto, dentro del análisis de la economía Argentina hoy (Lascano 2001).

El cambio más importante en la década de los noventa en la estructura impositiva Argentina fue la sustitución del impuesto inflacionario por recursos provenientes del IVA y del impuesto a las ganancias. Para aumentar el recaudo por IVA se eliminaron paulatinamente todas las exenciones, se generalizó incluyendo dentro de su objeto la mayoría de los servicios y se adoptó la versión consumo para el tratamiento de los bienes de capital. En otras palabras, gran parte de las transacciones económicas fueron consideradas como base de este tributo, asegurando un incremento sustancial en el recaudo mientras la economía mantuvo fuerte crecimiento hasta la mitad de la década y que se mantuvo en la desaceleración y posterior colapso.

Según Pessino y Fenochietto (2001), a finales de los noventa el sistema tributario argentino presenta defectos y vicios, generando una marcada inequidad, altos niveles de evasión e incrementos sustanciales de la economía informal, lo cual produjo falta de cobertura en la seguridad social de millones de personas.

Al comparar con el caso colombiano, encontramos la misma tendencia de recaudo, al acelerarse con mayor intensidad el recaudo de impuestos indirectos (principalmente IVA). No se incluye dentro de los directos los costos parafiscales de la seguridad social. Otra diferencia importante la constituye el análisis de los recursos genuinos y el impuesto inflacionario. En el gráfico 2, observamos la estructura tributaria de Colombia desde 1970 al 2000.

Estructura tributaria provincial

En el ámbito provincial el mayor recaudo estuvo también por los tributos al consumo, principalmente el denominado impuesto sobre los ingresos brutos (similar al impuesto de industria y comercio de Colombia, establecido en la Ley 14 de 1983), el cual representó el 56.7% del recaudo total provincial. En 1991 el recaudo provincial fue de 4.575 millones de pesos corrientes y en 1999 fue de 10.984. Según Fenochietto, dicho impuesto es ineficiente y conspira contra la descentralización de impuestos en Argentina, debido a que sería necesario sustituir los impuestos provinciales al consumo.

Complejidad e inestabilidad del sistema tributario

Durante la década de los 90 se observaron las siguientes características de la complejidad en el sistema tributario argentino:

a) No se utilizaron criterios racionales ni científicos en las transferencias de la Nación hacia las provincias. Existió un premio a la presión política ejercida desde cada jurisdicción. Algo parecido se observó en los últimos acontecimientos sociales en el 2002, que llevaron al cambio de presidente de la República en varias oportunidades y a cambios no racionales en la política económica de emergencia por parte de la justicia argentina, frente a la presión ejercida por los famosos cacerolazos;

b) Un gran número de impuestos federales y locales, tales como: 1. A escala federal: IVA, ganancias, comercio exterior, renta presuntiva, endeudamiento empresarial (parecido al efecto de los ajustes por inflación en el caso colombiano), cargas sociales, impuestos internos, monotributo (régimen simplificado para pequeños comerciantes), bienes personales, sellos, cine, tasas, entre otros. 2. A escala provincial y municipal: ingresos brutos (parecido al de industria y comercio de Colombia), sellos, patentes, inmobiliario, seguridad e higiene;

c) Algunos tributos no estuvieron presentes durante toda la década de los 90, como el caso del impuesto al endeudamiento empresarial y la renta presuntiva que aparecieron en 1999, el sistema se caracterizó por la proliferación de tributos;

d) Continuos cambios en la legislación vigente y exceso de regulaciones, y

e) Distintos sistemas de liquidación de cada uno de estos gravámenes, es decir, ausencia de piggy-backing. Por ejemplo, en los Estados Unidos, los estados (provincias en el caso argentino) establecen un impuesto de renta, cuya liquidación consiste únicamente en el pago de un porcentaje que se paga al gobierno federal, es decir una misma base de liquidación del tributo.

En el caso colombiano, las reformas tributarias de los 90 (siete incluyendo la del 2001) y la inestabilidad en las condiciones jurídicas y económicas, han hecho que esta característica se cumpla también en nuestro país.

Frente a las restricciones constitucionales en Colombia en lo relativo a la aplicación de las normas en el período siguiente de su expedición, el gobierno se ha movido hacia el recaudo de tributos de aplicación instantánea como el caso del 3 x 1.000 y a su vez la preferencia por modificaciones al IVA cuyo período es bimestral y por tanto los efectos en el recaudo son casi inmediatos (el impuesto a los débitos bancarios fue eliminado en Argentina a principios de la década de los 90).

Efectos sobre el desempleo de la estructura tributaria

En Argentina ocurrió que la estructura tributaria movilizó la economía a favor del capital y del trabajo informal. En los 90 también se observó una baja creación de empleo y aumento del desempleo, como resultado de lo anteriormente anotado en el sentido que existió crecimiento en la economía pero no hubo desarrollo.

El comportamiento del desempleo en Colombia ha tenido variaciones fuertes, principalmente con la recesión presentada desde 1999. Los costos prestacionales representan aproximadamente el 49%. Sin embargo, hay que anotar que el salario de bolsillo no se afecta sustancialmente por cuanto la mayor parte de este porcentaje constituyen retribuciones diferidas para el trabajador como el caso de las cesantías y las primas. La reforma de la Ley 50 de 1990, que eliminó la retroactividad de la cesantías, tuvo un efecto positivo hasta 1994 y en los años posteriores cambió la tendencia acentuando los niveles de desempleo como se observa en la gráfica 3.

 

Evasión fiscal

En los 80 y los 90 se presentaron altos índices. Para el análisis se debe tener presente el nivel de evasión, sus consecuencias, sus causas y cuáles son las medidas para combatirlas.

Las formas de medir la evasión son variadas, entre las cuales pueden existir modelos científicos como los basados en regresiones y se pueden llegar a resultados similares tomando de base distintas fuentes de datos, tales como la población económicamente activa, cuentas nacionales y cantidad de efectivo demandado en la economía.

En el cuadro 1 se observan los tipos de evasión y los diferentes métodos utilizados, destacando que existe un alto índice a nivel de la seguridad social como consecuencia de la economía informal.

En Colombia tenemos estadísticas con la misma tendencia pero en menor proporción. Aunque la medición se efectuó con base en el recaudo potencial, en el cuadro 2 se observan los niveles de evasión en Colombia para el caso del IVA, el cual es un referente cruzado para los demás tributos, puesto que quien lo evade también lo hace con otros impuestos y otras obligaciones tributarias.

Uso erróneo de la contabilidad pública

Pareciera ser que los asesores contables del gobierno de Argentina fueran los mismos de Enron, por cuanto mediante un maquillaje nefasto ocultaron la realidad económica del gobierno y no permitieron detectar a tiempo el nefasto default.

Según Teijeiro (2001), los errores de la política fiscal se trataron de mantener ocultos desde el inicio de la convertibilidad mediante el uso erróneo de la contabilidad pública. Se trató de transmitir la imagen de una ortodoxia en materia fiscal para otorgar confianza a los inversionistas locales y externos, mientras se trataba de recalentar la economía con un aumento excesivo del gasto público y consecuentemente el déficit fiscal.

Las prácticas contables erróneas fueron las siguientes:

• Omisión de pagos realizados a través de la entrega de bonos del gobierno.

• No registro de intereses sobre la deuda pública capitalizada.

• Registro de venta de activos públicos (privatizaciones) como ingresos corrientes.

• Algunos gastos financiados con programas del Banco Mundial y del BID fueron tratados como “extra-presupuestarios”.

• La contabilidad de los déficit se limitó al Gobierno Nacional y se excluyeron las provincias.

Estas malas prácticas contables trajeron como consecuencia una gran diferencia entre la contabilidad oficial y una medición apropiada del déficit que reflejara el incremento de la deuda pública total, como se aprecia en el cuadro 3.

Cuadro 1. Evasión impositiva en República Argentina

ImpuestoMétodoFuenteAñoNivel
EconomíaMonetarioNivel de efectivo199640% del PIB informal
IVACuentas nacionalesPIB199641% de la recaudación potencial
IVACuentas nacionalesPIB199740% de la recaudación potencial = $ 12.000 millones
VariosEncuesta en hogares y empresasPoblación general1999El 47% de los trabajadores por cuenta propia en actividad reconoció no estar inscrito en impuestos
Recursos de seguridad social PEA199544.3% de la población económicamente activa
Recursos de seguridad social PEA199950% de la PEA en negro = 5.000.000 de personas
Fuente: La Economía Argentina Hoy. P. 231.

Fenochetto 1999a y 1999b. PEA = Población Económicamente Activa.

Cuadro 2. Caso Colombiano. Evasión de IVA

Recaudo199419951996199719981999
Recaudación bruta2.9423.6545.0326.0906.9147.059
Devoluciones424971109175202
Recaudación neta2.9003.6054.9615.9816.7396.857
Recaudación potencial4.7175.8977.0348.49610.15510.614
Evasión1.8172.2922.0732.5163.4163.756
Evasión (% del PIB)2.72.72.12.12.42.5
% Evasión39%39%29%30%34%35%
Fuente: DIAN y cálculos CGR.

Información en ($ M.M.)

Cuadro 3. Déficit fiscal 1991-2000

Déficit oficial (a)33.278
Déficit ajustado (b)108.634
Diferencia (b - a)75.355
Fuentes de las diferencias 
Déficit fiscal de provincias16.366
Déficit del Banco Central República Argentina3.545
Diferencia de ingresos4.152
Diferencia de gasto primario864
Préstamos presupuestarios1.881
Diferencia de intereses6.523
Pagos con bonos31.190
Otros10.834
Fuente: La Economía Argentina Hoy. P. 270 (2001). Mario Teijeiro.

Elaboración propia con base en datos del Ministerio de Economía y Banco Central de la República Argentina.

Información en millons de pesos.

Déficit fiscal y su financiamiento

Durante los 90 se presentó un déficit fiscal acumulado de 97.800 millones de pesos, es decir un promedio anual de 3.8% del PIB. En términos del PIB los ciclos del comportamiento fueron en aumento hasta 1996 (4.5% del PIB), descenso entre 1997 y 1998 (2.7% y 2.8% respectivamente), aumento en el año electoral de 1999 al 5.4% y luego desciende al 4.5% en el 2000.

La estrategia fiscal durante la convertibilidad se basó en el uso intensivo y excesivo del financiamiento externo para cubrir el déficit. El 83% del déficit fiscal de la década se financió externamente y el 17% internamente.

Durante los períodos 1991 a 1993 existió un festín irresponsable de los activos de la economía Argentina mediante las privatizaciones, las cuales fueron realizadas con capitales extranjeros o repatriación de capitales de residentes locales.

La deuda externa se renegoció con el famoso Plan Brady y con instrumentos financieros de elevada liquidez para atraer capitales del exterior. El efecto Tequila cambió drásticamente la estructura de financiamiento externo por el interno durante 1995, elevando las tasas de interés y consecuentemente la reducción del crédito disponible para el sector privado.

El retorno al mercado internacional en 1996 fue corta y solo se mantiene hasta 1997 por el default en Rusia y la crisis asiática, lo cual trajo dificultades para colocar bonos en dólares. Los mercados se mantuvieron cerrados y Argentina tuvo que pagar un costo altísimo en sus tasas de interés, con spreads a partir de 1998 superiores a los 600 puntos básicos, lo cual tuvo un impacto importante en el gasto público.

En Colombia se observan comportamientos estructurales muy similares al caso argentino. El gasto público dista mucho de ser financiado con ingresos tributarios como se observa en la gráfica 4 y adicionalmente ya se aprecia el fuerte crecimiento del costo financiero de la deuda y su impacto sobre el gasto público.

Reflexiones finales

La enfermedad de Argentina tiene explicaciones estructurales en una concepción errada de la política fiscal, erosionada por un excesivo incremento del gasto público y altas tasas de interés del financiamiento para cubrir el déficit fiscal. La convertibilidad fue una solución temporal para controlar la hiperinflación, pero no tuvo coherencia con las visiones erradas del modelo neoliberal de recalentar la economía con gasto público sin fortalecer el aparato productivo interno. En otras palabras, se entregaron a las insensibles fuerzas del mercado internacional sin ninguna protección en el largo plazo.

Pensar que los síntomas de la enfermedad Argentina se puedan repetir en Colombia no es errado del todo. Tenemos las mismas tendencias estructurales por el manejo de nuestra economía con un gasto público creciente y un debilitamiento del sector productivo real. El financiamiento del déficit fiscal por ahora está bajo control, pero al borde del abismo, donde otras externalidades pueden llevar al default como el caso de un manejo equivocado del problema de la guerra interna y las claras tendencias de recesión mundial.

El profesor y amigo, Phd. César Ferrari director de la maestría de economía de la Universidad Javeriana, ha expuesto con la precisión que lo caracteriza “El conflicto colombiano tiene obvios efectos negativos sobre la economía. La guerra, al generar sobrecostos en la producción reduce su rentabilidad y, por lo tanto, su nivel. Con ello, se reducen las exportaciones al ser menos competitivas y las inversiones al hacerlas menos atractivas y riesgosas”.

 

(1) Según Tresca (2001), “el mecanismo de la convertibilidad adoptado en abril de 1991 consistió, esencialmente, en transformar al Banco Central en una caja de conversión que tenía que poseer en dólares el 70% de la suma del circulante y depósitos a la vista en bancos. El otro 30% podía estar constituido por títulos públicos nominados en dólares. Se prohibió la emisión monetaria que no proviniera de la compra de dólares o divisas, y se fijó el tipo de cambio en diez mil australes igual a un dólar, que con la eliminación de los ceros y el retorno al peso, quedó en un peso igual a un dólar”.

Bibliografía

“La Economia Argentina Hoy”, Un análisis riguroso de un país en crisis. Lascano, Marcelo. Editorial El Ateneo, Argentina. Agosto 2001.

Contraloría General de la República. Estadísticas sobre el análisis de la misión del ingreso público. Carlos Ossa Escobar. 2001.

Ministerio de Hacienda. Ministro Juan Camilo Restrepo. 2001.

Facultad de Contaduría Pública UNAB. Documentos de investigación sobre política fiscal en Colombia.