Opinión

La protección social en el Acuerdo de Paz

Revista Nº 206 Mar.-Abr. 2018

Juliana Morad Acero(1) 

Socia de la firma MGL y Asociados 

El acuerdo de paz suscrito entre el Gobierno Nacional y delegados y delegadas de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo, contempla una serie de puntos que se integran al concepto amplio de Protección Social con enfoque de derechos y su implementación constituye un reto para el Estado Colombiano dado el alto nivel de desprotección en términos de cobertura del Sistema Integral de Seguridad Social Colombiano, de la población ubicada en zonas rurales.

A efectos de ahondar en el acuerdo de paz recientemente suscrito, el presente escrito se dividirá en tres partes: la primera que expone brevemente los artículos de la Reforma Integral Rural del acuerdo de paz; una segunda que expone brevemente algunos de los resultados que se han obtenido en la investigación que actualmente adelanta el Grupo de Investigación “Estudios en Derecho Laboral y de la Seguridad Social” del Departamento de Derecho Laboral Universidad Javeriana en torno al nivel de afiliación al Sistema Integral de Seguridad Social Colombiano en los municipios priorizados; una tercera en la que se exponen algunas experiencias favorables de otros países en lo que tiene que ver con la cobertura de trabajadores en zonas rurales o independientes, para finalmente presentar algunas conclusiones.

1. El Acuerdo de Paz

En estrecha relación con el mundo de la protección social, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe ha exaltado la relevancia de los pactos en torno al mundo del trabajo, el bienestar social y los servicios públicos (Maldonado Valera, 2015, pág. 369).

En esta línea, sin que sea la intención del presente escrito ahondar en la discusión derivada de la legitimidad y real estructuración de un pacto social, se puede afirmar que el acuerdo de paz es un pacto entre dos actores políticos del Estado Colombiano que ha integrado en su cuerpo, compromisos que impactarán tanto al mercado laboral como a la Protección Social.

Ahora bien, resaltando el enfoque de derechos de la Protección Social, vale señalar que el mismo pretende: i) la plena titularidad de derechos económicos y sociales de todos los ciudadanos y ciudadanas, para que estos estén incluidos en las dinámicas del desarrollo y puedan pertenecer efectivamente a la sociedad; ii) frenar las desigualdades socioeconómicas que restringen la pertenencia de algunos a la sociedad; iii) afirmar la naturaleza inalienable de los derechos económicos y sociales; iv) cimentar la plena ciudadanía y la cohesión social en el sentido de pertenencia (Cecchini & Nieves Rico, 2015, pág. 334); v) garantizar una asistencia social con una protección no contributiva y centrada en públicos especialmente vulnerables; y vi) en el ámbito de la protección contributiva, ampliar la cobertura de seguros y derechos relacionados a partir de pensiones y asignaciones familiares (Maldonado Valera, 2015, pág. 369).

En palabras de Simone Cecchini y María Nieves Rico:

De hecho, es posible argumentar que la lógica detrás de los derechos humanos a la educación, la salud o el trabajo es eminentemente igualitaria, ya que los derechos económicos y sociales buscan reducir las desigualdades entre ricos y pobres y poner a un creciente número de personas en mejores condiciones en relación con los más aventajados. (…) En este marco, estar socialmente protegido es consecuencia de un derecho básico de pertenencia a la sociedad, es decir, de participación e inclusión (Cecchini & Nieves Rico, 2015, pág. 333). 

En este sentido, el acuerdo de paz, como se verá más adelante, se inclina por esta concepción de protección social con enfoque de derechos. Y con todo vale resaltar que de acuerdo a lo manifestado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, el manejo negociado del conflicto puede alzarse como una palanca para la cohesión social y la expansión de los derechos sociales y económicos a todos los públicos (Maldonado Valera, 2015, pág. 369).

Vale de otra parte indicar que, más allá de introducirnos en una discusión en torno a los conceptos de la Seguridad Social y de la Protección Social y sus diferencias, nos fundamos en la Protección Social como, un área de política pública que resume “(…) los términos concretos del contrato social, (…) en la medida que se definen reglas de acceso al bienestar de los distintos estratos sociales a niveles mínimos, garantizados y diferenciados, así como la redistribución de recursos públicos y privados” (Maldonado Valera, 2015, pág. 371).

O en otras palabras,

En “términos de la Organización Internacional del Trabajo, OIT, la Protección Social se refiere a un concepto más amplio de la Seguridad Social en el que cabe la “seguridad social no obligatoria”, es decir que no se trata de la protección del ingreso ante ciertas contingencias sino de la búsqueda de la “integración social y preservación de la dignidad humana” (Muñoz Segura, 2015, pág. 83). 

Así, la Protección Social como concepto amplio, más allá de atender contingencias determinadas como las tradicionales de vejez, muerte, invalidez y riesgos que afectan la salud, procura el acceso al bienestar de los distintos estratos sociales garantizando unos mínimos de bienestar, redistribuyendo recursos y velando por la preservación de la dignidad humana.

Dicho esto, el acuerdo suscrito el 24 de noviembre del año 2016 entre delegados y delegadas del Gobierno Nacional, presidido por el presidente Juan Manuel Santos y delegados y delegadas de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo, integra en su articulado asuntos relativos a este concepto amplio de la Protección Social con enfoque de derechos y al Derecho Laboral (Gobierno Nacional y Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo, 2016).

Vale señalar que nos referiremos exclusivamente a aquellos artículos que integran el capítulo sobre la Reforma Rural Integral, iniciando por los considerandos que se refieren a la intención de los suscriptores y por tanto delimitan y guían la interpretación del mismo acuerdo.

De los considerandos se infiere que la construcción de una paz estable y duradera compromete a la Protección Social y a la Seguridad Social y que su transformación ayudará a reversar los efectos del conflicto. (Gobierno Nacional y Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo, 2016). Es decir, los acuerdos reconocen la especial importancia que asume la Protección Social como una herramienta de paz.

Refiriéndose a las causas del conflicto además de apelar a la Protección Social como una herramienta para superarlo, le exige el reconocimiento del territorio rural como un escenario con historia, diverso culturalmente y en el que las comunidades deben asumir un papel protagónico. Y que integra no solo la atención de las contingencias tradicionales a las que ha respondido la Seguridad Social, sino la atención de diversas necesidades que garantizarán el desarrollo de zonas rurales tales como la educación, la recreación, la infraestructura, la asistencia técnica, la alimentación y la nutrición (Gobierno Nacional y Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo, 2016).

En lo que respecta al plan de salud, en el punto 1.3.2.1 se priorizan a las personas en condiciones de vulnerabilidad en zonas rurales, para lo que se implementará un Plan Nacional de Salud Rural que se concentrará en el mejoramiento de la infraestructura (con un enfoque diferencial) y en la creación de un modelo de salud pública en zonas rurales dispersas. En educación, en el punto 1.3.2.2 se busca la erradicación del analfabetismo en áreas rurales, se reconoce el papel de la educación para promover la permanencia de los jóvenes en las regiones y se propone el acercamiento de las instituciones académicas regionales a las zonas rurales para su desarrollo (Gobierno Nacional y Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo, 2016).

De acuerdo a lo señalado en el punto 1.3.2.3, para garantizar el desarrollo en condiciones dignas de las personas que habitan el campo, se creará un Plan de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural velando por la construcción de viviendas adecuadas de acuerdo a las particularidades del medio rural y apelando a soluciones tecnológicas adecuadas que garanticen el acceso a agua potable. Se promoverá además el otorgamiento de subsidios para la construcción y mejoramiento de vivienda de la población en extrema pobreza y la participación activa de las comunidades en la definición de soluciones de vivienda, promoción y generación de prácticas adecuadas en el uso de agua potable (Gobierno Nacional y Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo, 2016).

Conforme a estos artículos, la Protección Social del acuerdo velará especialmente por poblaciones vulnerables ubicadas en zonas rurales, por la educación de jóvenes que garantice su permanencia y por tanto el fortalecimiento del desarrollo económico de las zonas rurales afectadas por el conflicto, por el desarrollo de una vivienda en condiciones dignas y el acceso a agua potable de personas igualmente en condición de vulnerabilidad.

El punto 1.3.3 por su parte, que se refiere a los estímulos a la producción agropecuaria y a la economía solidaria y cooperativa, en el artículo 1.3.3.1 se concentra exclusivamente en la asociatividad de pequeños y medianos productores y productoras que vele por su fortalecimiento. Para esto el Gobierno implementará el Plan Nacional de fomento a la economía solidaria y cooperativa rural que debe atender los siguientes criterios: i) un apoyo técnico y financiero en la creación y fortalecimiento de asociaciones con especial énfasis en las que están vinculadas con la generación alimentaria y en especial vinculadas a la producción orgánica; ii) el fortalecimiento de la capacidad productiva promoviendo el acceso a instrumentos de desarrollo rural tales como: medios de producción, asistencia técnica, formación, capacitación y otros; y iii) el apoyo para contribuir a la creación de proyectos de infraestructura y equipamiento tales como vías, vivienda, salud, educación, entre otras (Gobierno Nacional y Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo, 2016).

Sin embargo junto a este artículo encontramos el 1.3.3.6 que indica que el Gobierno fomentará y promoverá la asociatividad y alianzas productivas no solo entre pequeños y medianos productores, sino además entre estos y grandes productores así como con procesadores, comercializadores y exportadores con la intención de generar una producción a escala y competitiva (Gobierno Nacional y Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo, 2016).

El artículo 1.3.3.4 por su parte, contempla la generación de un Plan Nacional para la promoción de la comercialización de la producción de la economía campesina, familiar y comunitaria. Plan este que debe guiarse por los siguientes criterios: i) la promoción de asociaciones que se encarguen de la comercialización y que provean información y logística, que promocionen los productos del campo atendiendo especialmente áreas priorizadas con la intención de generar relacionamientos directos entre el consumidor y el productor que impacten finalmente en mayores ingresos del productor. ii) en los centros urbanos se promoverán mercados para la producción campesina, familiar y comunitaria; iii) se promoverá el encadenamientos entre la pequeña producción rural con otros modelos de producción de manera vertical u horizontal; iv) se debe diseñar e implementar un mecanismo de compras públicas para atender la demanda institucional para apoyar la producción de la economía campesina, familiar y comunitaria; y v) se ha de implementar un sistema de información de precios regionales (Gobierno Nacional y Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo, 2016).

De estos puntos cabe resaltar el enfoque en los pequeños y medianos productores y en proyectos de generación alimentaria vinculadas a la producción orgánica y agroecológica, orientados finalmente al fortalecimiento de aquellos.

Y en el punto 1.3.3.5, finalmente se prevé la formalización laboral rural y de la Protección Social. De este punto vale resaltar el énfasis que existe en el fortalecimiento del sistema de protección social en el campo para lo que se creará el Plan progresivo de protección social y de garantía de derechos de los trabajadores y trabajadoras rurales. Para ello llama a la aplicación plena de la normatividad vigente; a campañas de erradicación del trabajo infantil; a la garantía de la protección social enfocada en un beneficio económico periódico para las personas en edad de jubilarse; a la extensión de los programas para la protección de la vejez en extrema pobreza no cubierta por el Sistema Integral de Seguridad Social; y a la creación de un subsidio estatal de riesgos laborales que acompañe al ahorro individual. Indica además que se debe promover la vinculación laboral de personas en situación de discapacidad y de las mujeres; la cultura de la formalización laboral; el fortalecimiento del sistema de inspección laboral al tiempo de crearse un sistema móvil de inspección en áreas rurales; entre otros aspectos (Gobierno Nacional y Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo, 2016).

De este último punto cabe indicar que si bien el acuerdo hace referencia expresa a la protección social circunscribiéndola a la atención de las necesidades tradicionales, dentro del concepto amplio de protección social con enfoque de derecho debe comprenderse que el acuerdo adopta una serie de medidas que velan por el desarrollo digno de grupos poblaciones vulnerables, buscando finalmente por cerrar brechas sociales.

Con todo, esta atención a los riesgos que hemos denominado tradicionales dentro del sistema de seguridad social integral, se integran al amplio concepto de protección social. Y por tanto cabe resaltar: el beneficio económico periódico para las personas que estén en edad de jubilarse que no hayan alcanzado a causar una pensión de vejez que podría identificarse con el mecanismo existente de los Beneficios Económicos Periódicos, así como la extensión de los programas de protección existentes para la población en extrema pobreza como el programa que actualmente existe de Colombia mayor y la ampliación de la cobertura del sistema de riesgos laborales a través de subsidios estatales que acompañen un denominado ahorro individual, que a la fecha no existe. Junto a esto se prevé la creación de un Plan progresivo de Protección Social y de garantía de derechos de los trabajadores y trabajadoras rurales que podría asemejarse a los sistemas de Protección Social que cubren exclusivamente a trabajadores rurales, que existen en otros países tal y como se verá más adelante y al que igualmente se podrían integrar los mecanismos de asociatividad para facilitar la afiliación de la población ubicada en zonas rurales; y finalmente se contempla la creación de un sistema móvil de inspección en áreas rurales que podría asemejarse al sistema especial de vigilancia de Costa Rica para garantizar la afiliación y recaudo de aportes de la población rural.

Vale resaltar que este punto no se refiere a la protección de la población en condición de discapacidad con pérdida de capacidad laboral superior o igual al 50% que no puede optar por el reconocimiento de una pensión de invalidez; ni hace alusión a prestaciones que atiendan la contingencia de muerte.

En suma, vemos de qué manera, el enfoque amplio y de enfoque de derechos de la Protección Social funda el acuerdo de paz, al contemplar planes orientados a la integración de poblaciones excluidas a las dinámicas del desarrollo económico del país, frenando las desigualdades socioeconómicas que se consideran causas estructurales del conflicto.

En desarrollo de estos puntos del acuerdo y para su implementación se han proferido los siguientes Decretos que se integran a las propuestas relativas a la Protección Social: 1. Decreto 893 del año 2017 “Por el cual se crean los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial-:-PDET” ; 2. El Decreto 886 del año 2017 “Por el cual se expiden normas tendientes a la implementación del Plan, Nacional de Electrificación Rural en el marco del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera” (Ministerio de Minas y Energía, 2017); y 3. El 890 del año 2017 “Por el cual se dictan disposiciones para la formulación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural” (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2017).

A la fecha sin embargo no existen Decretos relativos a la salud, educación, ni a las medidas a implementar dentro de lo que hemos denominado enfoque tradicional de la Seguridad Social.

2. Algunos resultados

Expuesto lo anterior, vale indicar que dentro del Grupo de Investigación “Estudios en Derecho Laboral y de la Seguridad Social” del Departamento de Derecho Laboral de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Javeriana, dentro del proyecto de investigación “El Trabajo en el Mundo Rural: Retos del Derecho Laboral en un Escenario de Construcción de Paz” se sistematizaron 46832 datos correspondientes a 221 variables relativas a las condiciones de desprotección laboral y de seguridad social de 322 municipios priorizados por el Ministerio del Posconflicto, Derechos Humanos y Seguridad (Ministerio de Posconflicto, Derechos Humanos y Seguridad, 2017).

De los resultados obtenidos vale resaltar la baja cobertura por parte del Sistema Integral de Seguridad Social Colombiano (pensiones, salud, riesgos laborales y servicios sociales complementarios) de estos municipios; así como la brecha de cobertura frente al promedio departamental.

El porcentaje de cobertura por Departamento oscila entre el 1,7% y el 10,4%.

Si bien, partimos de un concepto amplío de la Protección Social, las contingencias a las que atiende el Sistema Integral de Seguridad Social, sirven para comprender el estado actual al que ha de atender los compromisos contenidos en el acuerdo.

3. Experiencias de otros países

Ahora bien, refiriéndonos a experiencias de ampliación de cobertura en Protección Social, vale mencionar las políticas implementadas por el Instituto Nacional de Seguridad Social de Brasil que categorizó el mercado laboral vinculada con la seguridad social, creando una categoría especial denominada “asegurados especiales” que incluye a los trabajadores rurales.

Esta categorización diferencial permitió que el trabajador rural adecuase el pago de sus contribuciones de acuerdo a las variaciones del nivel de comercialización o venta de su producción (Organización Internacional del Trabajo (OIT), 2013, pág. 15).

Otra experiencia en Brasil que serviría de referente es el mecanismo de las “Súper Simples” para la protección social de trabajadores de las micro y pequeñas empresas creado en el año 2006. Este mecanismo permite el pago de los impuestos estatales y locales así como las contribuciones a la Seguridad Social a partir de “una tasa única, calculada sobre la base de una escala progresiva según la declaración de las ventas anuales” (Organización Internacional del Trabajo (OIT), 2013, pág. 22). Una de cuyas bondades es “el hecho de que los tributos de cada una de estas unidades se determinan como un valor mensual fijo, independientemente de los ingresos generados en el periodo” (Organización Internacional del Trabajo (OIT), 2013, pág. 22).

Otra experiencia se rastrea en Costa Rica en donde el Estado subsidia las contribuciones de los trabajadores independientes de bajos ingresos que en todo caso es menor. De igual manera, para establecer el monto sobre el que se ha de calcular la cotización, se “utiliza una escala contributiva, basada en 29 categorías o intervalos de ingreso; pero cada categoría de ingreso tiene asociado un ingreso o salario uniforme sobre el cual se aplica la tasa” (Organización Internacional del Trabajo (OIT), 2013, pág. 17); existiendo una categoría especial para agricultores y pescadores.

Para concluir, se puede indicar que el acuerdo integra el concepto amplio de la Protección Social como una herramienta para alcanzar una paz estable y duradera; que en su desarrollo se han expedido tres decretos uno primero que se concentra en la definición de territorios que ameritan prioritariamente el desarrollo de programas de planificación y gestión de políticas sociales, económicas, y culturales; uno segundo orientado a planes de electrificación rural y uno tercero al mejoramiento de la vivienda rural; y que a la fecha no se han proferido Decretos relativos a la atención de necesidades propias de los esquemas de Seguridad Social.

De otra parte, de acuerdo a los compromisos asumidos en el acuerdo y la alta tasa de desafiliación en los municipios priorizados, se pueden replicar experiencias de otros países asumidas dentro del esquema tradicional de Seguridad Social, algunas de las cuales ya están previstas, para ampliar la cobertura y protección de trabajadores en zonas rurales.

Bibliografía

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Maldonado Valera, C. (2015). La construcción de pactos sociales. En C. E. (CEPAL), Instrumentos de Protección Social. Caminos Latinoamericanos hacia la universalización. Santiago de Chile: Simone Cecchini, Fernando Filgueira, Rodrigo Martínez, Cecilia Rossel.

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. (27 de Mayo de 2017). Decreto 890.

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. (28 de Mayo de 2017). Decreto 893.

Ministerio de Minas y Energía. (26 de Mayo de 2017). Decreto 884.

Ministerio de Posconflicto, Derechos Humanos y Seguridad. (2017). https://www.minagricultura.gov.co. Obtenido de https://www.minagricultura.gov.co/convocatorias/Documents/Apertura_Registro_2016_2018/Anexo_2_Municipios_Priorizados_Posconflicto.pdf

Muñoz Segura, A. M. (2015). La pensión de vejez una pieza en la construcción de sociedad. Bogotá: Ibáñez.

Organización Internacional del Trabajo (OIT). (2013). Innovaciones en la extensión de la cobertura del seguro social a los trabajadores independientes. Ginebra.

(1) Profesora investigadora de planta del Departamento de Derecho Laboral de la Pontifica Universidad Javeriana de Bogotá Colombia, profesora de la cátedra “Protección Laboral” en la Universidad de los Andes y socia de la firma MGL y Asociados.